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行政不作为监督机制研究
[摘 要] 近几年来行政不作为现象呈升趋势，行政不作为具有违法性、消极性、隐蔽的特征，加之人们对它的认识不清，以至它对社会的危害大，如果不及时加以监督制止不仅不利于广大群众的合法利益，激化社会矛盾；并且将不利于我国的法治建设，影响行政执政能力，破坏社会的和谐稳定发展。然而我国对行政不作为的监督机制还较为落后，如监督范围不统一全面、尚未形成有针对性的救济制度、缺乏有效的追究行政不作为违法人员的内部监督制度等，因此完善行政不作为监督机制尤为重要，对其监督机制的完善构想可以主要从：统一监督立法、全面监督范围、改善行政监察监督、确立行政不作为救济制度、构建刚性责任制度、加大媒介新闻曝光力度等；由外至内，由内至外的对行政不作为进行监督。实现各监督方式的有机结合，提高监督效率，减少行政不作为现象。
[关 键 词]行政不作为 社会危害 监督机制 完善
目 录
一、行政不作为基本理论…………………………………………………………2
（一）行政不作为在行政理论中的地位…………………………………………2
（二）行政不作为的概念…………………………………………………………2
（三）行政不作为的性质…………………………………………………………5
（四）行政不作为的构成要件……………………………………………………5
二、行政不作为的危害……………………………………………………………7
（一）侵害了行政相对人的合法权益……………………………………………7
（二）损害公共利益，激化社会矛盾……………………………………………7
（三）助长形式主义、官僚主义，腐败之风得以滋长…………………………8
（四）降低人民政府及行政机关在人民群众中的威信
三、行政不作为监督概述…………………………………………………………8
（一）监督主体……………………………………………………………………8
（二）监督对象……………………………………………………………………9
（三）监督过程……………………………………………………………………9
四、完善行政不作为监督机制的构想……………………………………………9
（一）立法监督方面………………………………………………………………9
（二）行政监督方面………………………………………………………………10
（三）司法监督方面………………………………………………………………12
（四）构建刚性行政主体、行政责任机制………………………………………15
（五）适当建立行政不作为现象的新闻曝光制度………………………………15 结论…………………………………………………………………………………16 参考文献……………………………………………………………………………17
一、行政不作为的基本理论
虽然行政不作为已受到行政法学界的关注，但学者对行政不作为的界定并不都一致。由此在进行实际的监督活动之前，应当首先明确什么是行政不作为。这样在实际的监督工作中才能具有针对性，才能提高监督效率。
（一）行政不作为在行政理论中的地位
我国现行行政法律对行政不作为的地位缺乏明确统一的规定，只在《行政诉讼法》第11条4、5、6项及《行政复议法》第6条第8、9、10项中提到有关行政不作为的某些表现形式，没有对行政不作为下定义，至少没没有统一的系统的列举行政不作为的表现形式，即行政不作为可以包含那些情况。只是规定了公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为（当然包括所列举的行政不作为）侵害了其合法权益的可以复议或提起诉讼。
1999年11月通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中的第27条、56条首次将行政不作为以专门的法律术语形式在行政法律体系中加以规定，但是仍然没有具体明确行政不作为的地位
与第一种观点相比，该观点对客观状态进行界定：行政机关有能力履行法定作为义务；排除了没有能力履行法定作为义务的状态，这样下定义显得更为严谨。然而这两种观点共同忽视了行政主体的“法定职权”，仅提到了法定职责。行政行为与其它法律行为的显著不同之一在于它是行政主体依法行使权力的行为。行政主体在行使行政权力，执行行政公务时的权利和义务，通常称为“职权”和“职责”，行政职权和职责都是法律赋予行政主体维护和分配公开利益的手段；因而行政职责必须履行，职权也必须行使，他们都包含着行政主体必须为一定行为或不为一定的义务，因此，在以行政主体的法定义务为标准评价行政行为的方式时，不能仅仅注重义务来源于法律法规的职责规定，而忽略了它也可以来源于法律法规的职权规定。再者如果以行政相对人合法申请作为行政不作为的必要条件，就大大缩小了行政不作为的法定义务范围；对于依职权的行为只要法定事实发生，行政主体就具有作为义务，此时一旦行政主体怠于为之的也可构成行政不作为。
第三种观点认为:行政不作为是行政主体拒绝作出一定的行政行为。该种观点把实体上可能是不真正依法履行法定作为义务也社为不作为的一种。我们知道，行政法与其它部门法律一个显著不同的地方在于行政程序与行政实体的并重，“实质正义”难以真正实现时，是通过“形式正义”即程序正当来保障实现的，行政程序法已成为行政法中日益重要的组成部分，行政实体内容是通过行政程序来实现的。如果行政主体在程序消极的“不为”，那么在实体内容上肯定就是什么也没有做，由些它只能是一种行政不作为。但是如果行政主体在程序上是积极的“为”，那么它反映的实体内容可能是“为”，也可能是“不为”，前者如：行政许可机关对相对人申请进行审查后，认为其申请符合法定条件做出颁发许可证决定，这无疑是一种作为；后者如：行政许可机关审查了相对人申请后，认为申请不符合法定条件而做出不颁发许可证的决定，这种行为是作为还是不作为，理论界有不同观点，正如本观点所指将它列为了“不作为”。然而作为与不作为的界分应是就行为方式而言的，主要从行为的外在表现形式和存在状态来认定，作为表现为做一定动作系列，不作为则表现为不做出一定动作或动作系列；就行政行为而言，行政主体在程序方面的一系列行为则是其外在表现形式和存在姿状态，而“拒绝行为”在程序上已表现出积极的行为状态因而它仍是一种行政行为。所以，行政作为与行政不作为的区分应从行政程序方面认定，而不能笼统认为“拒绝行为”即是“不作为”，而不分实体与程序状态的不同。
3、行政不作为概念的分析
通过对上述三种行政不作为定义的分析，发现其有着合理之处，但同时也存在着缺陷。综合以上观点及其他国家的行政不作为概念的理论，认为行政不
因为法律赋予或规定给行政机关及其工作人员的行政职权或是职责，是国家行政机关及其工作人遇对国家承担法定义务；行政机关及工作人员有义务切实行使法律赋予的职权，履行法律规定的职责，不得随意放弃，一旦放弃，就是失职是违法；而行政不作为的本质是行政机关及其工作人员放弃履行法定职责或行使法定职权的渎职行为，因此行政不作为具体违法性，此为其一。其二，行政机关这种放弃对行政管理目标实现的失职行为，将直接侵犯行政相对人的合法权益，如对公民申请保护人身权不予理睬的，就侵犯了个人利益；有的甚至损害了国家和社会的公益，如税务机关逾期不对应纳税主体赋征税等，就损害了国家和社会的公益。综上所述，行政不作为本质上具有必然的违法性。
（四）行政不作为的构成要件
违法行为是由一系列相互联系的构成要件构成的，任何违法行为都存在构成要件问题，没有这些构成要件就无法判定或确认某一行为是否违法。行政不作为作为一种违法行为，同样存在构成要件，它是在实际监督工作中用以判定某一行为是否构成行政不作为的标准。通过对行政不作为概念的分析，认为构成行政作为的特殊要件有以下三个方面：
1、行政主体负有具体的法定作为义务是行政不作为的前提要件。
2、能够作为而不为是行政不作为的主观要件。
3、程序上不为且已逾期是行政不作为的客观要件。
本文主要对构成行政不作为的前提要件进行论述，因为这是判定行政不作为是否构成的关键所在。行政不作为是行政主体该作为不能不作为情况下的不为。“该作为不能作为”指的是行政主体所负的作为义务，该义务源于法律规定的法律事实，在法律有所规定并结合一定法律事实（如行政相对人申请，或行政主体依职权对违法人员进行处罚等）后，行政主体负有了义务，行政相对人产生了对行政主体履行义务的合法期待。基于这些条件产生了行政主体必须作为的义务，但行政主体偏偏不作为时，对行政不作为的研究才有法律意义。而由于法律法规形式多样，法律事实多变，有时难以辨析，所以确定行政不作为的发生根据尤为重要。
首先，行政作为义务的范围是在法律义务范围之内的，不包括非法律性质的道德、宗教义务。行政作为义务又必须是具体特定的，具体的义务是行政机关根据现实的需要，负有的法律既定的必须在一定时期内履行的作为义务，也只有具体的作为义务才有特定行政相对人，如果行政主体不履行该作为义务将直接导致当事人的合法权益受损害。
其次，行政作为义务的具体内容，或是行政作为义务产生的条件，主要有五个方面。
政不作为的特点。其具有隐蔽性是因为行政不作为作为一种违法行为它不容易被行政主体、行政相对人等关系人立即察觉，有时可能只有当损害结果发生后方被注意到，特别是当行政机关不履行的是关于公共权益义务时，它难被广大人民群众监督到；说其具有消极性，因为行政不作为就是行政主体放弃行政管理活动，放弃维护人民群众利益的消极行为。
综观行政不作为的法理特征和实际表现，它对社会的危害是很大的，主要体现在：
（一）分割了行政权对人的合法权益
行政 不作为直接地分割相对方的程序权利，还将间接地损害权相对方的实体权利。“无程序即无权利，无现代行政程序即无法律对行政的有效制约；实体权利是通过正确的程序予以保障的，行政程序不完备实体权利就难以实现”。通过对行政不作为基础理论的了解，便可知道行政不作为是程序上的不作为，实质是程序缺失，是行政机关不依法律法规规定所规定的程序办事，而这样的程序缺失就使到实体权利非法的得不到实现，从而间接损害公民的合法利益。
（二）损害公共利益，激化社会矛盾
行政不作为不仅易损害个人利益，还易于损害公共利益，如税务机关逾期不对应纳税公民或法人税，公安机关对违反治安管理的行为人不予处罚或放任不管等，就是损害了公民和社会组织的行为，另一方面又必须依赖于行政机关依法有效的进行行政管理活动。行政不作为必然出现社会管理的“真空”，“真空”的出现又必然带来无序和矛盾。公共利益问题得不到解决，社会矛盾积累时间长最终影响局部地区的稳定。如果地区工厂，不采取防污措施使地区的空气和水质造成严重污染；环保部门不对其依法实施监督和制裁，对受害群众的投诉又不予理睬，任其继续污染环境，致使人们赖以生活的环境受到破坏，影响了群众的正常学习生活。这种行政不作为对社会的公共利益的危害是显而易见的。
（三）助长形式主义、官僚主义，使腐败之风得以滋长
行政不作为形式的违法具有隐蔽性，在短期内一般不易察觉；即使发现发生的行政不作为现象，由于在法律上缺乏明确界定，如果行政相对人权利意识淡薄或“被迫”放弃，行政不作为也难以被监督到。这样的情况如被行政主体消极地接受并适用于实际工作中，则很容易滋长“粉饰太平”的形式主义和“不求有功，但求无过”的官僚主义；严重的甚至被个别公务员将其作为谋取私利的手段，助长了行业不正之风，腐蚀了国家公务员队伍的组织和思想。
（四）降低人民政府及行政机关在人民群众中的威信
政府部门、行政机关对国家法律明确规定的各项职权不行使，各项不履行或不彻底履行，人民群众的合法权益得不到维护，社会问题得不到解决结果在实现：外部监督至内部监督，再由内部至外部监督的过程。
这样的监督过程并非是一个简单的轮回，而是在轮回中现各监督方式的有机结合，实现对行政不作为整体有效监督。第一个外部监督实现的是对行政机关的监督，首先使行政相对人权利得以保障；第二个内部监督实现的是对行政机关内部工作人员的监督，对行政机关工作人员履行职责、执行国家法律、法规、决定、命令的情况以及违法违纪的行为进行监督、检察和惩戒，使监督工作取得实质性效果，将监督对象具体到每一个行政人员，避免行政机关责任大而化之，致使违法工作人员逃避法律责任追究；最后一个外部监督是对前两类监督所获得效果进行曝光，目的一是使作为监督主体之一的广大人民群众能通过新闻曝光，认识行政不作为现象，达到法制宣传的效果；目的二是让人民群众了解各行政、司法监督机关对行政不作为的监督情况，引发群众的正义感，提起群众对行政不作为监督的积极性。
这一过程也并非是机械的遵循。行政法制监督的多种方式是相互紧密联系的，但也是彼此独立的，那么在进行每一个具体独立的监督方式后应使其顺应到“外-内-外”的过程中，特别是在监督过程中发现存在行政不作为违法现象时更应该如此，以实现各监督方式的有机结合，真正发挥彼此的作用。
四、完善行政不作为监督机制的构想
哪里有权力，哪里就需要监督，为了保证行政机关及其工作人员尽责尽责职，防止权力滥用，就必须对行政权力的行使实施监督。行政不作为也是行政机关滥用权力的一种形式，它危害潜伏期长，社会危害后果严重，对它的监督状况将关系到行政不作为能否有效的被制止，行政相对人的合法权益能否获得更好的保护。然而行政不作为的隐蔽性给法律监督带来了极大的不便，人们对行政不作为难以发现和认定，以至造成行政低效、法纪松弛、行为失范，极大的损害了相对人的合法权益和社会公共利益，其中监督机制不完善是造成这一现状的重要原因。为此针对行政不作为的特点，借鉴国外有关理论措施，并结合我国现状，对完善行政不作为监督机制提出以下构想。
（一）立法监督方面
行政不作为的隐蔽性使它不易被行政相对不注意到，违法性使它对社会的危害极为严重，而现立法在预防和惩治上存在不足，收效甚微，由此为减少以至杜绝行政不作为的产生，完善行政不作为的监督立法是加强行政不作为监督机制的首要任务，使行政执法监督活动有法可依。
为了预防和减少行政不作为，并保障公民合法权益，现行立法在行政救济制度及其他单行法律法规中确立了一定的监督机制，犹如行政救济制度方面的完整的法律责任体系，不利于有效遏制行政不作为的发生。那么就要对行政不作为进行统一立法，全面涵盖行政不作为的特征、表现形式、产生的法律责任及监督程序，这样将会有效的实现分散立法形式所不能及的地方。《行政处罚法》的实施就是个很好的例子，通过实践证明，统一立法将更有效的降低分散立法所存在的问题。联系我国实际情况，由于对行政不作为的认识尚未成熟不能完全掌握它的内在情况，由此可先制定一部行政法规对行政不作为先行规范和约束。
其次，在内容方面将应行政不作为全面纳入法律监督机制中。现行立法仅交部分行政不作为纳入了监督的范围，大部分行政不作为处于无监督的放任状态，新的监督立法应当在肯定和继承原有监督范围的前提下，将处于现行立法的行政不作为纳入监督轨道中，并设立法律责任形式和内容。对于行政不作为的规定也不能只是现象的罗列，这样罗列很难使人们对行政不作为形式清晰的认识，并容易遗漏某些行政不作为现象。因此在把行政不作为全部纳入监督轨道中时，应客观的对行政不作为的内容和进行概括。
最后，增加行政不作为监督内容的启动机制。一是设立行政机关诉讼制度。相对人认为行政不作为分割了自身的合法权益时，可通过复议、行政诉讼等求得法律的救济；而行政不作为不仅仅侵害相对人的个人权益，还有侵害社会公共利益的，由于隐蔽性，使对社会的公共利益的维护带来了更大困难。后者应如何获得法律救济呢？对些问题，认为可由法律设立特定行政的机关或授权其他行政机关作为公共利益的代表，来启动行政不作为的监督机制，确立维护公共利益。由行政 机关启动行政不作为监督机制，还弥补了由于行政相对人缺乏行政法律知识可能疏漏的行政不作为为现象，更好地实现行政不作为监督。二是可由非利害关系人提出监督建议，来启动行政不作为监督机制。行政机关可以代表社会公共利益或在相对人放弃权利时代为启动监督机制。但是，由于行政机关及工作人员的身份特殊，可能存在不知情而无法进行监督，甚至是知情的不愿监督，放纵了行政不作为。这种情况下就赋予行政法律关系中的第三人向行政公诉机关提出监督建议的权利，再由公诉机关在一定期限内提出行政诉讼或行政复议。
（二）行政监察监督方面
行政监察监督是指国家各级行政监察机关依法对行政机关及其工作人员履行职责，执行国家法律、法规、命令的情况以及违法违纪行为进行监督、检察和惩戒的法律制度。这种形式的监督有着以下几点特征：第一，它是人民政府内设臵的专门机关即监察机关的职能，具有行政管理行为和准司法行为的双重性；第二，行政监察的对象是国家行政机关及其公务员和其任命的国有企业法人、工作人员等；第三，它是对行政机关的全面监督，既包括对行政机关 及其
1对一班人负责，班子成员对分管部门的工作负责，形成领导班子廉政建设的合力，加强行政监察力度。三是坚持标本兼治，加大治本力度。行政不作为一认识不清，而且在思想上受“不给好处不办事”的利益驱使，把行政不作为作为谋取私利的手段。对些要强化教育预防机制，端正行政工作人员的思想。四是，健全奖励和惩戒机制，对检举、控告的群众、行政工作人员进行适当的奖励和保护，对于违法违纪的行政工作人员进行有效的惩戒，情况严重的更应该公开惩戒。最后，选择积极有效的工作方法，加大行政效能监察力度行政监察应紧跟行政工作的进行，事前、事中随机抽查工作的进展情况，认真听到群众意见、投诉，发现问题的确实督促行政应尽的职责，行使行政职权，避免行政不作为现象发生。
（三）司法监督方面
司法监督是人民检察院和人民法院监督，司法机关监督的权限与程序有严格的法律规定，必须按照行政诉讼法以及其他相关法律所规定的权限和程序进行。现在我们主要探讨人民法院的监督。人民法院对行政行为的监督目前主要是通过审理与行政机关有关及其工作人员有关的行政案件来实现的，其监督的主要方式是通过行政诉的途径对具体行政行为的合法性进行审查，撤销违法的具体行政行为或变更显失公正的行政处罚行为。它实质上是在相对人的合法权益遭到损害时提供的诉讼救济。行政不作为作为一种特殊的行政违法行为，它的违法之根本不在于做出违法行为而是对于其可能实现法定作为义务没有作为，针对这一特性有必要建立相应的行政诉讼救济制度，这是一个国家法治发达程度的体现。
我国司法组织体系有着自己的特色，其没有设立类似大陆法系的隶属于行政系统专门审理行政案件的行政法院，也不同英美法系由普通法院审理行政案件，而是在普通法院系统内专门设立隶属于司法机关的行政判庭。那么我国应当采用什么样的诉讼制度呢？借鉴德国、日本及我国台湾的制度，认为我国可设立以课以义务诉讼为主，确认之诉为辅的制度，建立起我国的行政不作为诉讼制度整体框架。
建议我国采用以上的诉讼制度是基于以下两点原因：
第一是这两种诉讼制度一主一辅，有各自的适用范围能积极有效满足公民请求权的实现，为其提供良好的救济。课以义务诉讼制度赋予了法院判决命令行政机关应为一定行为的司法裁判权，当行政不作为已经构成，但还存在作为义务履行的可能和必要时，法院责令行政机关履行特定职责，做出特定内容的行政行为，能较快的实现当事人的诉讼请求，间接达到匡正行政合法性的目的，那么当法院判决责令行政机关履行有关的法定作为义务已无实际意义，即损害结果已经产生，无法挽回时，则只能求助于确认诉讼，确认行政机关构成违法
3成责任的虚设，或者赋予国家公务员履行某一职能的法定义务，却没有有规定该公务员相应的责任，造成义务虚设，最终还是使行政不作为的工作人员逃避了法律的制裁。
因此仅由行政机关承担法律责任是远远不够的，应当量化、细化行政行为在每个环节了的职权，并相应分解责任，健全对行政工作人员的监督。建议建立行政工作人员刚性责任追究制度规定对因不作为导致相对人损失的，在行政机关内部追究当事者和贫乏领导的责任，以督促和震慑行政执法人员依法履行法定职责；并在行政系统内部设立专门的行政监督监察部门，实行执法与执法监督不能分离，不断加强行政自控，力求责任到人，增加自然人主体履行法定义务压力，从而减少行政不作为的产生。
（五）适当建立行政不作为现象的新闻曝光制度
行政监督中有一种方式的作用是不容忽视的。那就是社会监督，它包括有人民群众监督、社会组织和群众团体监督、社会舆论监督。前两监督主要是通过人民群众、社会组织和群众团体向有关机关提出申诉、控告或检举，或利用报刊、杂志、广播、电视等舆论工具揭露、批评行政机关及其工作人员违法违纪、失职和滥用权力的行为。这种群众监督的方式存在不确定性，有时不能保证其所揭露、批评的违法行为是否真实，媒介的案情分析是否合情合理。再者，对于其中的某些方面与前述所提及的立法监督及行政不作为诉讼制度是分不开的，只有监督立法及诉讼制度是完善的才可能实现人民群众、社会组织对行政不作为提出申诉、控告或检举。本方仅就社会舆论监督的方式提出建议。
社会舆论的监督是以报刊、杂志、广播、电视为媒介的，它具有以下特点：广泛性，监督的内容、形式、主体的广泛；公开性，人民群众可以通过媒介公开批评行政机关的违法违纪或者行政不当行为，行政机关也可通过媒介为自己辩解或将对问题处理的过程结果向社会公开；记实性，新闻报道及时、真实，有利于督促行政机关依法行政，及时纠正违法或不当的行政行为，影响面广，现在媒介的工具多种而且获悉渠道简捷方便，它的报道能引发全社会对重大行政行为的重视，从而对行政行为起到监督作用。社会舆论监督还有一个重要的作用是它能很好的起到法律宣传的效果，使各地群众尽快了解行政违法行为。由此社会舆论可谓是行政监督的捷径所在。
那么对于行政不作为同样是需要社会舆论的监督。但这种监督必须是适当的，因为社会舆论媒介方式的快速性及多元化，使“舆论”能很快地得到传播，而对于其传播内容的真实性及合理性又难以保障。内容不真实，或者传播者因缺乏有关的专业素质做错误的判断、论述以致误导群众的情况也不可避免；甚至有可能出现舆论判案的情况，即当某些案子长期得不到解决时，如果舆论过于热烈或是明显偏向某一方的，就容易影响司法的决定，使司法判决难显公正。
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