邓聿文对中国政治改革的设想由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“对中国政治改革的建议”。
2013/06/07 07:21:07
对中国政治改革的设想
（一）邓聿文
最近一段时间，中国社会围绕着宪政和政改的争论已到了一种白热化程度。官媒接二连三发文，批判宪政，把宪政说成是资本主义的专利。为论证中国不需要宪政，甚至把毛泽东在上世纪40年代对宪政的鼓吹说成是共产党的一种策略。
在我看来，宪政不过是一种限权的制度安排，宪政既不姓资，也不姓社，或者说，既姓资也姓社。中国要继续发展，并在2020年实现全面建成小康社会的目标，进一步，对人类有较大贡献，就必须对阻碍发展的深层次体制因素进行改革。天下没有只改经济，不改政治的，经济改到最后，必然是政治问题，尤其是在中国这种集权体制下。
事实上，中国亟需政治改革的理由非常多，从人性和价值追求来看，最根本的理由是自由。自由乃人之天性，即使共产党的老祖宗马克思，也不否认自由的价值，他所设想的共产主义，某种程度上，就是一个自由人的联合体。
人类需要各种各样的自由，可归根到底，是选择的自由，一个人如果不能自由自主地选择国家领导人和自己的生活方式，就谈不上自由，而如何保证这种自由的选择，就是政治体制需要考量的事情。
从人类历史看，迄今为止，民主宪政是最好的或最不坏的能够保障自由选择的制度。中共其实也不天然地排斥民主和宪政，看看中共在执政前骂蒋介石独裁专政的话，也曾是一个追求自由民主的政党。中共执政后，虽然并未兑现自己的承诺，但至少从理念上并不完全否定自由民主的价值。邓小平就曾设想：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”很多学者把邓小平的普选，解释成为包括“高层搞直接选举”在内的“普遍实行直接选举”的普选制度，即目前西方式的普选。
虽然我对此表示怀疑，认为邓的“高层搞直接选举”仅仅指的是全民直选党的领导人，而非真正放开党禁，让其他党派自由参选。然而，邓小平毕竟提出了一个普选目标，我们可借着这个目标──不管它的真实内涵如何──推进民主化。
中共虽对西式民主不感冒，但并不反对搞民主，它只是要在自己的主导下搞民主。换言之，无论实行何种形式的民主，只要能够保证中共的领导地位，它都会愿意去试一试，就好比邓小平所说的四项基本原则，最关键的一项就是坚持共产党的领导。
从此角度说，尽管官媒现在来势汹汹，密集发表反对宪改的文章，似乎给人一种意识形态全面左转的感觉，但我对习李任期内推行民主持一种谨慎乐观的态度。这无关他们的意愿，而是客观形势所然。具体来说，由经济下滑而引发的财政赤字会迫使中共向民众让渡权力，与民众达成一种类似契约的关系，以寻求新的合法性，而从政治角度说，契约关系就是宪政民主的起点。
中共改革前是以意识形态中的不断革命来建立自己的合法性，所谓打天下坐天下；改革后，则是以经济绩效作为自己的合法性，由改革开启的高增长多少改善了民众的生活。但金融危机后，特别从今年开始，中国经济正式告别高增长，进入中速甚至低速增长阶段，经济增速的下滑会带来财政收入的减少。可另一方面，这几年搞的福利刚性只会高不会低，从而，中间形成的财政缺口会越来越大。
要削减财政赤字，方法无非是增税、多印钞票即通胀、政府减支三种。增税会进一步恶化经济形势，造成企业大面积倒闭和人员大量失业；多印钞票，使货币贬值，也会严重侵蚀人们的财富。对中共来说，这两种方式都不好，会进一步损害中共执政之合法性。那么，剩下的途径就是政府减支。政府减支虽然会影响到政府工作人员的利益，但一来很多政府工作人员享受的福利待遇本来就是不合规的；二来相对人民的不满，政府工作人员的不满至少对党而言不会有倾覆政权的风险。所以，两害相权取其轻，习李最后势必以削减政府开支来应对财政危机。八项规定某种程度上就是一次预演。在最高层的督促下，削减政府开支会起到一定效果，但在政府主导体制下，要完全遏制政府大手大脚的办事习惯和官员不合理的福利支出，几乎是不可能的。因此，要做到这点，只有借助于外部的监督力量，这就需要启动政改，真正建立起公共财政和预算民主体制，也即与民众达成一种类似契约关系，作为自己新的合法性来源。
那么，预算民主改革会不会像某些体制内学者说的，在十八届三中全会开启？应该不会。将于今年秋季召开的十八届三中全会在改革方面可能会有大动作，但只限于经济改革，会对经济改革制定一个时间表和路线图，最有可能突破的是，改变延续30多年唯GDP是举的政绩考核体制，再往前一点，对社会组织的管理可能也会比目前放松。然而，不大可能在预算民主方面有所突破，更不会就政治体制改革做出决议，因为，经济形势还没坏到中共的既得利益者感到需要妥协的时候。
我的判断是，中共真正推行政改只能等到一场大的社会危机发生，直接威胁到中共统治后，此前，都是小修小补。这场社会危机有可能是由经济引起，被某次群体事件点燃，然后变成一场社会运动，波及的面会比较大，时间会比较长，只有到那个时候，中共觉得再不改革政权会有危险，才会真正启动实质性的政改。
然而，对于学者来说，不能坐等到那个时候。因为由社会危机推动的政改，是否具有可控性，民众会不会因为等得太久从而怀疑中共政改的诚意，进而不给中共政改机会，都不好确定。所以，从应然出发，需要敦促中共制定一个还权于民的时间表和路线图，做一个政治改革的长远规划，否则，无论是一味“摸石头”，还是让民众画饼充饥，结果都不会太好。
在政改的设想方面，大陆一些学者提出了自己的看法。我比较赞赏王占阳提出的“低度民主”论。他认为，从世界民主的发展看，存在一个从低度民主向高度民主也即普选发展的过程，中国也应该有这么一个过程。在“低度民主”理论下，王占阳勾画了一个“政改路线图”：未来十年，前五年以充分实现新权威主义政改为重点，后五年以全面展开和实现县级民主改革为重点。民主化进程又可分为两大阶段：先用20年时间（2017-2037年）实现初步的民主化即低度民主，再用10年时间（2042-2052年）达到以全面直选为基础的高度民主。在上述政改路线图中，人大改革首先是新权威主义政改的重要内容，进而又是民主化改革的核心内容，县、市、省、中央民主化每隔五年一个台阶逐步推进，最终实现邓小平设想的到本世纪中叶实现“高度民主”的目标。
不过，以中国目前的状况，直接推进低度民主改革，还有些困难，在低度民主前，应先经历一个宪政即法治阶段。民主是需要训练的，在中国这样一个缺乏民主和自治传统的国家，民众普遍没有契约观念和妥协精神，抱着一种非左即右，非黑即白的对立思维方式，一下子进入民主，很难讲不会形成大规模的社会分裂、对抗和*，何况中国本身存在分裂的因素。而民主训练的一个重要内容，就是对法律和规则的尊重，形成一种契约观念，培育一种妥协文化，在法治框架下进行竞争。中国的民主化需要这样一个阶段，它其实是为奠定一个优质的民主打基础。如果全民中的多数没有形成对法治的信仰，贸然推进民主，代价将会太大，甚至可能会以民主的方式扼杀民主。
我设想的中国民主改革三步曲或三步走是：从现在开始，实行宪政（法治），这一阶段大概用时8-10年，然后进入低度民主阶段。低度民主也是一种可控民主，所谓可控，不是控制民众对民主的追求，而是指在这一阶段，民主尽量能够按照设置的方向推进，而不出现大的民主灾难，所以，它需要一个主导力量，这个主导力量只能是中共；也即，在低度民主阶段，通过制度设计，保持中共的执政地位。这一阶段大约20-25年。最后进入以普选为主的高度民主阶段。这一阶段也用10年左右的时间来完善。整个中国的民主化需要用40-45年时间完成，这就跟邓小平设想的到本世纪中期实行高度民主的时间差不多。2013/06/18 07:12:23
对中国政治改革的设想
（二）邓聿文 在《对中国政治改革的设想
（一）》中，笔者设想的中国民主改革三步走是宪政（法治）、低度民主和高度民主。本文重点谈宪政（法治）阶段的政治改革。
我们所讲的民主一般是指现代民主，而不是古典民主，这是否意味着现代民主的一些基本特征和原则，如多党制、普选、分权制衡、司法独立、军队国家化要贯穿于中国整个民主化过程呢？显然不是，因为这些特征和原则只有在民主的高级阶段才具备，但也不能完全没有，完全没有就不叫民主化。
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对中国政治改革的设想
（一）中国民主化的成色究竟有多少，采取何种形式，主要看实现的目标及所解决的问题。在现阶段或者一定时期内，政治改革或者民主化要解决的问题主要是以党代政、权力过分集中、党内民主、社会公平、公民政治参与、言论自由以及消除大面积腐败等，它们构成了中国在宪政（法治）和低度民主（可控民主）阶段政治改革的主要任务。
中国目前是有法律，无法治，有宪法，无宪政，很大程度上，法律特别是宪法只是一个摆设。在中国，有法不依、执法不严的现象广泛而长期存在。从法律效应看，国家立法机关通过的法律，比不上部门规章，部门规章又比不上政府政策，政策又比不上内部文件，内部文件又比不上领导人的批示。宪政阶段的政治改革，要解决的正是这一问题，它要真正以法律作为全社会的最高准则，并在法治的基础上行宪，使宪法在公民的政治生活中切实发挥作用，以此来约束政府权力及广泛意义上的公权力，建立一个有限政府。对此，中共十八大报告也曾指出，任何组织和个人，都不能有超越于法律和宪法之上的特权，都必须在法律和宪法之下活动。
那么，在目前情况下，如何使宪法和法律的原则在国家政治生活中得到有效落实？以下几方面的改革是必不可少的。
第一，建立违宪审查机制。至于这个违宪审查权是由一个独立的宪法法院，或者在现行法院中专门成立一个宪法法庭来行使，可视具体情况定夺，但必须有这种违宪审查机制。同时，对宪法规定的其他公民政治权利，应通过制定具体的法律，尽快落实下来。
第二，对现行法律体系进行清理。全国人大应明确规定，凡部门制定的内部规章和规则，都不具有法律效应，不可作为执法依据，尤其是当它们与上位法发生矛盾时，只能服从上位法，从而消除实际生活中广泛存在的以部门规章置换国家法律的情况。
第三，立法过程必须遵循公开透明原则，并符合一定的程序。只有具有立法权的机构按照规则制定的法律才是有效的，它包括，凡是由国家立法机构制定的法律，必须在提出立法动议时，以听证会或其他形式交由公民讨论，听取公民意见和建议，从而，解决公民的立法参与问题。
第四，加强对公权力的规范和约束。为此，需要制定以下四部法律。一是《政府组织法》，这部法律主要是用来明确政府权力边界，划清政府部门之间的权力关系，包括中央与地方，以及同级政府部门之间的权力关系，以解决政府间权责不清的问题。二是《政务公开法》。政务公开法特别要对政府重大决策程序进行规定，凡是涉及公众利益和全局性的重大决策，公众必须参与，决策不透明，腐败就难以避免。三是《社会组织法》，这部法律主要是用来规范政府和社会组织的关系，避免公权力对社会组织的随意干预。四是《反腐败法》。就中国公权力的强大和腐败的严重来说，有必要制定一部专门的反腐败法，在这部法律中，对公众期望很高的也是被各国反腐实践证明为行之有效的官员财产申报和公示制，做出明确的法律规定。四部法律在习李10年任期内，必须尽快出台。
第五，建立一个受法律约束的公共财政和预算体制。对政府权力的约束，除了限制行政权外，还必须限制政府的财权，在中国国情下，后者甚至比前者更必要和迫切。很多学者都主张限政先从限财开始，财政改革是政治改革和中国建立宪政体制的一个突破口。财政改革以建立公共财政和预算民主为目标。为此，需要在全国人大下设立一个预算委员会，或者把现在的财经委员会改造成财经和预算委员会，专门审查政府的公共财政和预算。预算委员会的组成人员应由退休的官员、法律专家和财政学者组成，并由全国人大一个副委员长兼任主任委员。
第六，司法有限独立。司法独立是分权制衡的一个主要体现。从中国目前情况看，要做到司法的完全独立不大可能，但完全可以独立于地方政府的控制。第一步，可将县市两级法院的财权和法官任命权上收至省级法院，由省级财政来保障法院的运转。同时，改革法官制度，法官终身任职，法院院长由有立法权的人大选举任命。而司法的完全独立，可以放在低度民主时期的后期。
第七，整合现行的检察、审计和监察职能，成立一个独立的检察和审计部门，对政府和其他公权力的腐败行为进行监督，行使监察权。这个机构相当于香港的廉政署，但它不隶属于政府，而作为人大的一个部门，直接向各级人大负责，其领导由人大选举任命。
第八，大力发展各类民间组织，培育公民的公共参与和自我管理能力。现代社会是一个多中心治理的社会，各类民间组织就是治理的一个中心。中国政府之所以集权，与中国只有一个治理中心，政府包揽的事务过多有关。所以，要把政府的权力进行分割，政府就必须放权，自己不该做，也做不好的事情让社会各类组织去做。民间组织发展了，也就是公民的自治能力得到了锻炼，这将为民主的发展奠定一个好的公民社会的基础。诚如新加坡学者王江雨所说，自治和民主并不必然等同，但现代自治组织内部的权力配置、议事方式和运作机制，基本上是以民主为基础的。
上述八个方面是中国在宪政阶段需要做好的一些基础工作，它最重要的目的，就是限制政府权力，同时在社会培育一种法治文化和法治精神，并使公民的自治能力得到提高。这些事情，必须在未来8-10年内也即习李当政时期做好。
（本文作者邓聿文系知名专栏作家，中国政治观察者，致力于中国的改革和转型研究。文中所述仅代表他的个人观点。）
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（本文作者邓聿文系知名专栏作家，中国政治观察者，致力于中国的改革和转型研究。文中所述仅代表他的个人观点。）
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