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土地征收中单独选址项目不等于先行用地
文/傅栋梁律师
Tel:*** 当前，我接到很多被征地农户咨询单独选址项目未批先占的行为是否合法，并进而询问地方政府以及国土行政管理部门总是以单独选址项目为由认为该种先行用地方式是否合法？
傅栋梁律师认为：单独选址项目并不一定能符合先行用地的条件。
一、先批后占是项目用地的基本原则。
在我国，土地实行严格的行政管理制度，土地用途管制便是其一。任何项目建设原则上应当依法申请国有建设用地，涉及占用农用地的，应当符合土地总体规划、土地利用年度计划并办理相应的农用地转用及土地征收行政审批。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征收为国有建设用地后，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。
土地管理法实施条例对单独选址项目用地程序更是明确作出规定： 具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：
（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
（四）土地使用者应当依法申请土地登记。
建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。
2004年，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中也重点指出，征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。
可见，先征后占是土地管理法规定的一项基本原则。
二、先行用地是项目用地的例外，应当满足严格的条件限制。先行用地里中央经济宏观调控的产物，是先征后占的一种例外行为。2008年，为了贯彻落实党中央、国务院作出的扩大内需促进经济平稳较快增长的重大决策部署，2008年11月28日，国土资源部制定了《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》【国土资发〔2008〕237号】，在该通知中，国土资源部适当扩大了先行用地的范围，适当扩大先行用地范围，即新增中央投资计划建设项目的控制工期的单体工程，以及有工期要求或受季节影响急需开工工程的用地，在完成项目批准（核准）与初步设计后，可由省级国土资源管理部门向部申请先行用地。其中列入新增1000亿中央投资计划清单的项目申请用地预审时，在完成初步设计、确保征地补偿安置落实到位的前提下，可同时申请先行用地。依法须由国务院批准用地的地方批准（核准）建设的民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建项目，不占用基本农田的控制工期的单体工程，可以向部申请先行用地。批准先行用地的建设项目，应在半年内正式报批用地。同时，国土资源部还要求：申请先行用地的，要先行制定征地补偿安置方案并征得农民同意，将征地补偿安置费用足额拨付到当地政府或部门有关资金专户；动工用地前，要将有关费用支付到被征地村组和农户，做到足额补偿。
2008年12月22日，国土资源部、国家发展和改革委员会等11个部委局联合发出《关于切实做好扩大内需促进经济平稳较快发展的用地保障和管理的通知》【国土资发〔2008〕298号】，在通知中规定：加快建设项目用地报批，对国家审批（核准）项目，控制工期的单体工程，以及有工期要求或受季节影响急需开工的工程，在完成项目审批（核准）与初步设计后，可向国土资源部申请先行用地；对地方审批（核准）项目，依法须由国务院批准用地的民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建项目，不占用基本农田的控制工期的单体工程，可以向国土资源部申请先行用地。国土资源部在30个工作日内完成用地审查。
2009年1月24日，国土资源部在《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》【国土资发〔2009〕8号】中规定：通过部用地预审的能源、交通、水利水电、军事国防等建设项目，在经发展改革委等部门批准（核准）、有关部门批准初步设计后，桥梁、隧道、特殊地基处理等控制工期的单体工程，可以在用地正式报批前由省级国土资源管理部门向部提出先行用地申请。为扩大内需新上项目确需先行用地的，按《国土资源部关于为拉动内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》（国土资发〔2008〕237号）规定执行。部批准先行用地的建设项目，应在半年内正式报批用地。逾期未报批的，暂停受理该省（区、市）其他项目先行用地申请。另外，在该文件中，国土资源部对建设项目控制工期的单体工程先行用地所需报批材料作出了详细规定：
1.省级国土资源管理部门请示文件（含单体工程名称、位置、用地规模和耕地面积，省级项目单体工程是否占用基本农田等情况）；
2.建设项目用地预审批复文件； 3.建设项目批准（核准）文件；
4.建设项目初步设计批准文件或国家有关部门确认工程建设的文件； 5.市、县国土资源管理部门对申请先行用地的征地补偿标准和安置途径有关情况说明（附建设单位拨付征地补偿费用的凭证、被征地村组和群众对征地补偿标准和安置途径的意见、动工前将征地补偿费发放到被征地村组和群众的承诺）；
6.申请先行用地的工程位置示意图（附电子版）。
综上可知，单独选址项目不一定满足先行用地的条件，在项目内容上、报批材料上还需要满足其他严格条件限制，最终报国土资源部批准后方可实施，绝对不能将单独选址项目与先行用地划等号，更不能将先行用地理解为不补偿即用地。
（注：傅栋梁系全国土地征收专业知名律师，联系电话：***）
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