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影响我县项目推进的原因分析及解决措施
龙海洋
近年来，我县以项目建设作为经济建设的总抓手，大力实施项目带动战略，加快重大项目建设进度，为县域经济的加快发展起到了重要助推作用。但同时，受各种因素影响，项目建设过程中存在的诸多问题未得到根本解决，在一定程度上影响了全县项目建设的总体推进，需引起重视。下面，从四个方面重点对政府投资项目建设、推进的各种制约因素进行分析，并提出解决措施。
一、体制、制度方面
（一）管理问题。我县为加大项目管理、推进的力度，将项目办挂靠在政府办（省、市项目办挂靠在发改部门）行使项目推进、信息传递、督促考核等职能，而项目建设许多重要前期手续的办理包括项目储备等环节，其职能又是发改局在负责。做一个形象化比喻，前者好比是厨房，负责监督厨师的煎炒过程及菜的装盘，后者好比是前台，负责菜单总体安排及每一个菜的具体信息管理和要求把握，若两者之间配合不默契，信息传递不畅，难色影响菜的上桌时间。同样的道理，在项目建设中，一套管理、监督职责落实两套管理人马，若部门间缺乏联动机制，管理连续性肯定受影响。同时，发改部门在对项目的前期管理过程中积累了大量丰富的信息及好的思路，因其职责止步于项目推进，无法将其好的想法注入到后期的监管实际中；而政府项目办因监管的项目多、人员有限，无法保证每一个具体项目的监管质量，难免失之于软，失之于宽。
建议：整合两部门职能职责，将项目办挂靠在发改部门，同时，充实专业化人员力量，完善项目建设专家人才库。
（二）制度问题。项目管理透明度不高，奖惩机制落实不够，在项目推进、后续问题管理等方面未建立或细化相应管理办法，导致权力滥用存在较大空间。主要表现在：业主方，握有国家投资的使用权，支出多少与个人利益无损，国有资产流失，找不到责任人。承建方，低价中标，高价结算的现象普遍存在，工程项目中标后，层层转包、分包，影响工程进展。管理及服务方各有说辞，不同程度存在管、卡、压行为，加之一些领导干部利用权力干预和插手项目建设，人为影响了了项目推进进度。
建议：建立健全项目约束和激励机制，对特别重大项目实行绩效评价，尽快出台《富顺县政府投资项目管理暂行办法》、《富顺县政府投资项目设计变更、工程量增减、隐蔽工程管理实施细则》、《政府投资项目责任追究办法》等制度，进一步规范项目管理，加大责任追究力度，发挥和提高项目资金效益。
二、项目建设前期手续办理过程
（一）审批环节多。投资项目立项程序复杂，手续无法简化，不能实现真正意义的并联审批，特别是土地使用指标和项目环保评审及施工许可证等必要审核文件的办理。许多项目在立项、可研、环评、选址、征地等阶段停留时间较长。同时，县上要求特办的项目多，打乱了项目审批现行规定的程序，法定资料亦不能如实完整提供，县上的要求精神多数的没形成文字性的依据，导致审批部门审核时左右为难，耽误的时间较多。
建议：减少和优化程序，出台富顺县项目审批管理部门规定；对我县需特办的重大项目，提早完善其文字性纪录、纪要、文件。
（二）业主单位对项目建设前期工作准备不充分。主要表现在：一是前期立项报建审批程序未完善、手续不齐备，施工过程中边干边办。二是地勘不详、工程功能不完整、设计图纸较粗糙。有的业主将初设图代替施工图，造成预算编制不完整，错项、漏项较多、工程预计量不准确。部分项目设计图纸、施工图纸与现场差异较大，造成项目在实施过程中设计变更多，增减工程量大，影响了项目的进展。三是有的业主单位不能提供施工场地便匆忙开工建设，如征地拆迁未完成、三通一平未完善等，造成工期延误，影响工程进度。
建议：加强项目实施政策的宣传，特别是加强业主部门领导班子及具体经办人员项目知识的培训。
（三）项目建设前期的一些细节问题。一是财政评审中，低价中标企业交纳的低价风险抵押金中保函比例太高，达70%，或交纳不及时，不利于财政监管。二是自贡建设材料定价与富顺部分建设材料实价之间价差太大，易成为低价中标企业在日后要求增加工程预算的借口。三是部份建设单位签订合同不及时、不严谨，留有“活口”，未按程序及时答复施工单位提出的条件和问题，易在今后工程结算时造成不必要的纠纷。
建议：严格控制低价风险抵押金中保函比例不超过50%，在财政评审中综合考虑解决部分材料定价与实价价差问题，防止其成为低价中标企业日后要求增加工程预算的借口；严格审查和完善合同条款和内容，避免合同中的“活口”。
（四）经济主管部门决策影响。主要表现在制定发展目标时，对各单位以旧报新、以小报大和仅有投资意向的项目，全部列入工作计划，不管以后是否开工建设，形成纸上罗列项目多，会上汇报项目多，而实际开工不足这一尴尬被动局面。
建议：完善项目储备库，争取将优势重点项目纳入省、市和县不同时期的规划中；积极推进项目论证、优化设计等工作。
三、项目推进过程
（一）业主单位领导干部全局意识不强。部分大系统单位每年争取到的项目较多（如交通、水务、卫生等），部分领导局限于部门利益，由本部门“包干”，不愿放权给乡镇，因为人员有限，导致项目实施不多或推进缓慢。同时，由于项目落地乡镇无利可图，有责无权，在涉及拆迁协调等问题上不愿配合或配合不积极。建议：统一责权，充分发挥项目建设过程中乡镇和村一级的作用；项目较多的业主单位应主动将部分项目分配给落地乡镇，让乡镇既有推进项目、解决各类保障因素的责任，同时也有项目推进各环节的决定权及项目收益。
（二）项目业主监督管理不到位。一是业主检查督促施工、监理等相关单位履行合同不够到位，部分监理人员不尊重监理实际，盲目挂职多个监理项目；二是项目业主代表现场监督管理不够到位，工程项目相关资料收集不完整，现场隐蔽资料签证不规范、不完整，有的缺乏关键资料支撑，如涉及项目中的隐蔽工程虽然有建设单位现场代表、监督签字，但缺乏影像资料等证据，结算审计时成本较高、争议较大、风险高。三是部分施工项目承包方，没有资质或借用其他企业资质，在工程管理及施工技术上经验不足，没有完全领会项目设计意图和技术要求，盲目施工，以致出现工程质量缺陷等技术问题，影响施工进度计划的执行。
建议：纪检监察、发改、财政、审计等部门要齐抓共管，形成监督合力，特别是要加强建筑市场监督管理，强化对工程监理、造价咨询、招标代理等中介机构的监管，严肃建筑市场运行秩序。同时，加强项目施工过程的质量监督，以保证工程质量。
四、要素保障方面
（一）土地供需矛盾突出。一是重大项目2012年用地存在严重的指标缺口，达5188.4亩。二是建设项目与存量土地区域位臵不匹配，存量土地利用率不高，批而未征土地指标调整使用异常艰难。三是产业发展建设用地，争取省政府土地供应年度计划更难。
建议：主动与省、市对接，力争把我县的一批重大项目列入省、市重大项目计划；引导新上项目尽量使用存量土地、闲臵土地、低效利用的土地；对用地量大、建设周期长的项目统一规划，分期供地，减少一次性用地量，缓解年度计划指标压力；优先保障已立项选址的重大项目用地。
（二）资金需求矛盾突出。部分产业项目业主融资困难，造成一些项目推进缓慢。2012年融资需求较大的项目有中国富顺纺织服装产业园、富世镇一级土地整理、新农村综合体建设、县职教中心建设、S305绕城改线、釜江大道改造工程等39个项目，资金缺口4.87亿元，影响项目的加快推进。
建议：积极向上争取国家投资补助；积极探索基础设施工程BT建设模式，鼓励社会各种投融资主体对我县基础设施工程进行投资，缓解建设资金短缺矛盾和政府资金压力；做大做强项目建设融资平台，夯实贷款主体，增加项目融资额度；规范工作流程，努力缩短财政内部审核、审批时间，做好支付保障，确保不因财政内部原因影响资金拨付，促进工程建设。
（三）拆迁难度进一步加大。受各种因素影响，征地拆迁补偿安臵工作困难重重，被拆迁群众有章不循、抗拒执法现象严重，部分项目拆迁不彻底，导致施工干一天歇一天，直接影响项目建设的正常推进。
建议：建立建设用地保障协调领导小组，实行宗地拆迁安臵责任制度，完善征地拆迁和执法监察强制拆除违章建筑奖惩机制；在政策允许范围内尽可能提高征地拆迁补偿标准，让失地农民的生活水平不降低，切实兑现社会福利待遇，争取镇、村、组和群众配合拆迁安臵，保障项目建设按时用地。
（四）项目建设管理人才缺乏。一是缺乏懂项目监管全过程的综合性人才，虽在部分重要环节有专家把关，但道路、桥梁等方面的专家性人才仍显紧张；二是业主单位项目人才缺乏，大多数业主单位项目管理人员甚至不懂项目运行的基本流程，在前期准备上耽搁大量时间，影响了项目推进；三是懂项目的领导少，部分领导对项目投产后带来的效益估计不足，存在推迟开工和取消项目的情况。
建议：加强项目人才的培育、选调及对项目业主单位领导班子和具体经办人员经常性的业务知识培训；对重大项目充分发挥专家的作用，从评审到竣工实施全过程监督。
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