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中国退休返聘公共政策环境分析
伴随着“高龄社会”的产生,发达国家对退休人员进行了大规模的“退休返聘”实践,取得了一些有益的经验。目前,中国人口正在走向老龄化,针对由此所引发的问题,有必要对国内外退休返聘政策进行深入研究。
一、中国老年人力资源开发背景分析
当今世界正面临着各种人口问题,其中人口老龄化问题尤为突出。联合国人口司组织约定一个国家或地区60岁以上老年人占总人口比重(老龄率)10%,称进入了“老龄化社会”;规定65岁以上老年人占总人口比重(高龄率)7%,称进入了“高龄化社会”;高龄率达到14%的称为“高龄社会”。目前,世界各国人口的老龄化与高龄化速度都在增长,为积极应对进入老龄化社会或高龄社会存在的的社会问题,许多国家主动制定和实施了鼓励老年人再就业的退休返聘政策制度。退休返聘是指受雇佣者已经到达或超过法定退休年龄,通过订立合同契约继续作为人力资源存续的行为或状态。包括受雇佣者到达离退休法定年龄,在原岗位延长工作时间1年以上;离退休后应聘回原单位从事同种或不同种工作;离退休后在劳务市场择业,到原单位之外的单位工作的情况。虽然各国实行退休返聘政策由来已久,但伴随着各国政府相关公共政策的制定和实施,把它作为缓解老龄化社会问题的重要措施才刚刚从自发走向自觉、从探索走向规范、从私人部门走向公共部门,规模不断扩大。
(一)我国已进入人口老龄化行列
当前世界人口老龄化问题比较严重。1950年世界人口老龄率为8%,2000年为10%,2050年预计将达到21%;1950年世界人口高龄率为5.2%,2000年为6.9%,2050年预计将上升到15.9%[4]。这表明2000年世界已经处于全球性“老龄化社会”,2050年又将被进一步推入“高龄社会”。根据联合国《WorPopulationProspects:the2002Revision》报告,2000年意大利、瑞典、日本、西班牙、德国、法国、英国已经进入“高龄社会”,加拿大、美国和澳大利亚濒临基准线位中国大陆在2000年也已经进入“老龄化社会”。目前,我国某些城市已成为名副其实的高龄城市(如上海2001年高龄率14.51%)。
虽然我国与国际社会一样面临着严峻的人口老龄化问题,但是退休返聘政策的发展却相对滞后。
中国国家统计局数据显示,截止2002年12月31日,中国大陆总人口12亿58951万,65岁以上高龄人口102667万人,高龄化率8.15%(2000年高龄率7.1%),高于世界平均水平[1]。我国不仅高龄人口基数大,而且高龄化率也在迅速上升。但是我国大陆的国家人事政策除了对延长退休时间有所明确外,还未有退休返聘的专门规范。目前,我国各种性质单位对于退休返聘基本还处于自发进行、自主尝试和自供薪资的阶段。退休返聘的主要方式有延长退休时间、原单位直接返聘和市场招聘等。其中个别单位延长退休时间的制度施行已久,但它是计划经济体制下的一种单位行政安排方式,没有采用市场导向的人力资源管理运作方式,因而与退休返聘差别较大。退休返聘主要集中在技术与知识密集型单位,退休返聘对象主要是技术人员,尤以医疗和高教领域最为突出。许多单位还各自出台了各种退休返聘规定,但主要面向对象限于高龄高级知识技术人才。在市场招聘中,一些企业(特别是民营企业)对聘用退休高级技术人才和有经验的专业人员表现出了巨大的热情。总体看,我国再就业对象偏窄,当前,国内各单位主要还是从增加企业利润和单位效益考虑老龄人员的返聘,远远满足不了社会和家庭需求。我国应借鉴其他高龄化国家的先进经验,站在增进社会福利的立场上制定出有效的宏观调控政策。(二)我国法定退休年龄存在的问题
中国的老龄人口,特别是女性老龄人口退休时间偏早。1995年,24个经济合作发展组织(OECD)高收入国家男女法定退休年龄,男性平均64.29岁、女性62.73岁,15个国家男女相同(占62.5%)。1999年,对165个国家男女法定退休年龄的统计表明,男性平均60.5岁、女性58.6岁,男女相同的占59.4%;其中,经济水平相对较差的22个亚洲国家男性平均58.18岁、女性56.59岁,15个国家男女相同(占68.18%);更为贫困的沙哈拉沙漠以南非洲40个国家,男性平均58.92岁、女性57.89岁,29个国家男女相同(占72.5%)[2]。而中国大陆男性法定退休年龄60岁,女性55岁,其中女性为工人、初级职称或低级别干部退休年龄为50岁,低于世界平均水平别是女性退休年龄提早了3~8岁。这说明经济水平越高的国家,男女法定退休年龄越高。改革开放以来,我国的经济水平、人民健康水平和人均寿命都有了较大幅度提高,已高于世界平均水平。2000年,世界人口平均预期寿命男性63.3岁、女性67.6岁;而中国大陆男性为69.63岁、女性为73.33岁[1],可见,我国的法定退休年龄仍保持低于世界平均水平的原状,不尽合理。世界上有59.4%的国家男女法定退
休年龄相同,中国女性法定退休年龄与男性相比却差异5~10岁。事实上,老年女性领取的养老金和退休金一般都比男性少,经济状况也差一些,很明显该政策带有较为明显的性别倾向。在法定退休年龄未改变之前,退休返聘可以在一定程度上消除男女性别歧视,弥补我国老龄人口退休过早的问题,以适应我国经济的发展。(三)我国老龄人口经济准备不足
老龄人口经济准备不足是一种全球性的现象。2004年,日本的一份社会调查统计表明,日本60岁以上的人口35%感到老年的经济生活准备很不足,22.1%感到有点不足,26.4%认为能够满足最低保障,只有7.7%感到十分充裕,另有8.8%不知道[4]。中国大陆的情况更为严峻,一方面,养老社会保障制度尚未完善,农村农业人口基本上无从获得退休金,老年健康保健设施欠缺,养老没有保障;另一方面,基于“赡养老人”的中华传统文化观,老人可与子女生活在一起,而实行几十年的计划生育却使一些城市家庭出现了一对年轻夫妇赡养四个以上老人和抚养一个小孩的现象,家庭劳动力负荷过大,无后或被子女遗弃、虐待的部分老人经济情况尤为恶劣。总之,中国大陆的老龄人依然是一个特殊的贫困阶层,尤其高龄人口更是典型的弱势群体。2001年12月,上海市的一次调查统计表明,在上海市的贫困家庭中,60岁以上老年人所占比例约为20%(当时该市老龄率仅为18.58%)[3]。此外,人口老龄化增加了社会负担,国际上老年人口抚养比(PSR)是衡量劳动力人口社会经济负担的国际通用指标,它可以表示每100个劳动年龄人口(15~64岁)要抚养的65岁及以上老人数量。根据统计结果,2002年,全国100个劳动年龄人口要扶养65岁以上人口11.57人,四个直辖市平均14.7人,其中上海市高达17.72人[1],预计到2050年全国将达到25人,劳动力社会经济负担整体还在加重。在这种状况下,我国鼓励退休返聘,使老龄人获得收入,提高所在家庭收入水平,有利于增加老年人社会保障基金,削减老年贫困现象,促进家庭和睦。
(四)开发老龄人力资源的SWOT分析
通过SWOT法(自我诊断法)分析,可知开发我国老龄人力资源对各单位的发展意义深远,但由于开发老龄人力资源优势和劣势并存、机会与威胁同在,还需要我国政府为之创造一个系统、健康、完善的公共政策环境,以支持各单位致力于通过退休返聘盘活老龄群体资源。
优势:老龄人力资源具有熟悉企业、行业或单位的各方面情况的特点。聘用退休人员可节省培训支出,部分退休人才具备高超的技术水平与丰富的知识经验;同时,退休人员对单位忠诚,信用高与责任心强,可以适应简约的报酬体系等。
劣势:由于老年人的健康状况,正常休养与工作存在一定矛盾。退休人员与组织发生的紧密的关系网络得于继续存续,可能影响正常决策或执行;同时,老年人的创新能力不足,还可能成为组织发展的阻力等。因此,应该做好相关制度安排。
机会:根据中国第五次人口普查资料,2000年中国大陆60~69岁老龄人口有7468.4308万,其中老龄城市人口1808.4334万,老龄人才的社会储备非常丰富。目前,国家对他们的使用还没有政策限定,各单位可以根据自身实际制定适宜的返聘待遇政策,国有企业与事业单位在执行上受国家政策的限制不大,可以借鉴灵活务实的市场运作模式。
威胁:我国退休返聘政策制度缺失,人事运作不够规范,因而对老龄人力资源的统一使用与管理,以及处理劳务纠纷等方面存在较多困难。此外,我国公共部门投入热情不大,对因使用退休后返聘人员带来的各种新的管理问题研究也不够。
二、国内外退休返聘的政策环境分析
(一)国内外退休返聘政策环境现状
1.确立公平就业的指导思想。老年人就业问题日益受到世界各国重视。1991年联合国大会通过的《联合国老年人原则》,把“自立”、“参与”、“照料”、“自我实现”和“尊严”作为确立老年人地位的普遍性标准1999年国际“老年人年”又将“建立不分年龄人人共享的社会”作为统一主题。美国1967年的《雇佣年龄歧视法》和1972年《公平工资法》,日本的1995年《高龄社会对策基本法》,以及英国的2004年《雇佣关系法》,都致力于限制和排除各种妨碍老年人就业的社会因素。日本的立法规定,一个公平而有活力的社会应确保公民终生都有工作等参与多种多样的社会活动的机会,作为构成社会的一员,老龄人应当受到尊重。2004年,日本制定的高龄化社会应对措施,开始将高龄女性再就业作为工作中心,并注意发展可雇佣高龄女性的多种再就业产业。美国的立法也规定,歧视高年龄段的雇员或求职者是违法行为,同等条件下,依性别设定不同的退休或录用标准,给付不同的工资是不法歧视行为;为保障公民(老龄人)能终生过上健康充实丰富的生活,社会应提供恰当的给付水平①。
2.建构专门的社会服务体系。美国政府设臵了退休返聘专职管理机构、中介机构、退休工人数据库和服务网站等,要求用人方需要雇佣退休人员的必须提供文书证明,保留招聘程序记录,合理参照权威部门设定的招聘指导程序等。英国政府设立有老龄问题委员会,并于2004年通过了《老龄问题委员法》,以专门老龄服务机构的运作方式,为老年人投入社会创造条件,积极维护其在社会活动中发生的各项权益。
3.开发促进老年人就业项目。2004年日本通过了《稳定雇佣高龄老人法律修订案》和《国家和地方公务员共济组合法修订案》,针对中高年龄者再就业问题采取了一系列对策。如向公共职务介绍所提供细致的指导和援助措施,强化与都道府县高年龄者雇佣开发协会的合作,指导和劝告企业导入退休返聘制度。在私人部门,特别注意联合地区经济团体,推动其下属各主要事业团体筹划制定65岁以上高龄人员再雇佣方针,并向作出贡献的企业主,发放“再雇佣促进助成奖”,在公共部门,2004年将再任用高年龄人的上限年龄突破62岁。美国的促进老龄就业项目更为广泛,主要根据不同专业领域,推行退休再雇佣项目,如消防员退休制度、教师再雇佣制度等。
4.鼓励老年人积极参加返聘。为了缓解因人口老龄化造成的劳动力不足问题,英国《联系年龄支付法》规定60~64岁、65岁和66~70岁分别为非正常、正常和延期退休年龄,以正常退休年龄为基准,每提前1个月养老金金额减少0.5%,反之增加0.7%。同时,照顾到老龄人的特点,一些国家还制定和使用了专门针对老龄员工的休假、加班、工作时间、劳资谈判、病退等规则。如我国广东省揭阳一中《教职工办公制度实施细则》规定,退休返聘教工,可以根据本人意愿确定参加坐班与否。
5.设立返聘或延聘条件。中国台湾采取了附条件返聘的办法,如其《公立专科以上学校教授、副教授延长服务案件处理要点》规定,大学教师体格健康、教研评估优良、完成任课期间教学任务、在学校任教3年以上的,如果具备相当的学术成果和声誉,或属于稀缺人才可延长退休时间。教授延长服务的,第1次自年满65岁之次月起延长服务至届满66岁之学期终了,第2次以后,每次延长服务期限不得逾1年,至多延长至届满70岁之当学期终了止。副教授延长服务至多延长服务至届满66岁当学期终了止。美国则很人性化地规定了老年人接受返聘反应时间。规定每年度工作时间可达到“1500~1900”小时(以前是每年867小时)。公职人员退休有效日期发生后,规定至少要给他们90天的时间考虑
是否接受返聘。
6.规定退休待遇与工作待遇。一般国家规定各类返聘人员原离退休待遇不变。如美国《养老金法》规定,2003年8月1日之前退休公职人员,在退休金停发之前,接受再雇佣年内不超过1900小时的,可享受公共部门雇佣人员退休制度(PERS)规定的所有退休人员待遇。英国还规定,2004年9月20日前70岁以上老人,正在享受政府养老金、求职津贴或现有劳动收入的,可获得国家100英镑的转移支付。中国大陆规定,离休、退休专业技术人员的离休、退休费照发,并继续享受应享受的生活待遇。应聘从事专业技术活动获得报酬,个人收入达到纳税数额的,应依法纳税。接受返聘后的工作待遇包括劳动纠纷处理、单位福利、职务职称、职务成果分配等,各国的规定不尽相同,总体上与一般在职人员有较大差别。如1991年,中国国家中医药管理局《老中医药专家学术经验继承工作管理考核暂行办法》规定,离退休返聘的指导教师,其待遇与同级在职人员相同。2004年,中国国家建设部建筑市场司《关于印发的通知》(建市监函[2004]14号)规定,退休返聘人员申报考核认定建造师执业资格,不予受理。我国另有一些单位在返聘合同中也明确规定,退休返聘人员一般情况下不担任行政领导职务或技术行政领导职务。
7.调整老年人家庭关系。老年人离退休后,大部分时间会被家务劳动与抚养后代占用,无法顺利进入人才市场。鉴于此,日本2003年通过《少子化社会对策基本法》和《后代育成支援对策促进法》,努力为老年人创造宽松的就业环境。(二)国内外退休返聘政策发展的潜在压力
使老年人过上富足、安全、愉快的晚年生活,使社会稳定、发展、有活力,是各国政府的共同立场。因此各国的有关的政策有相互学习借鉴的可能,但因于国情的不同,我们必须认真研究本国的实际情况。发达国家先期进入高龄社会,面临着一个两难困境:一方面,年轻夫妇不愿意生育,导致少子化社会生成;另一方面,高龄人口比率不断扩大,全社会劳动力不断趋于萎缩。因此,发达国家的政策措施主要围绕着激励老年人延长工作时间,保持就业供求平衡展开,最终结果可能促使该国家整体劳动力年龄老化。我国情况正好相反。目前,我国大规模推行退休返聘主要面临三个问题:一是劳动力富余的压力。一方面,快速的城镇化速度不断将原农业人口转化为城市剩余劳动力;另一方面,高校扩招之后的毕业学生自2003年起开始涌入劳动力市场;此外,我们每年还要迎接1000多万新生儿的加入,这些人正逐年生长为新的劳动力,为此政府是否支持、如何支持老龄人参与就业竞争仍然值得争议。二是大量原农业人口老龄化的压力。退休返聘对他们的适用性较小,灵活应用余地不大,而恰恰是这部分农村老龄人口积蓄很有限、社会保障十分薄弱,当他们随着城镇化失去土地时,很难复出工作,只好依靠子女供给。三是返聘对象和范围过于狭窄,一边为高知识技术的老龄人才很受看好,一边为普通的工人或公职人员市场需求疲软;大部分的公共部门无据可依、放不开手脚,没有导入退休返聘制度,个别技术教学单位仅按延长退休时间接受小部分满法定退休年龄人员。
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