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浅谈在国际旅游岛背景下旅游消费者权益保护问题
【摘 要】 旅游消费者作为消费者群体中的特殊人群,有着不同于一般消费者的特性,因此,在我们建设国际旅游岛的背景下，海南的旅游消费者的权益保护问题就成为海南旅游市场健康有序发展必须解决的问题。本文由海南旅游消费者权益受保护的理论分析入手,结合现实中存在的旅游消费者受到侵害的原因分析，提出保护旅游消费者权益的一些新构想,以期对规范旅游市场和实现旅游市场的制度化、法治化、和谐化有一定的参考意义。
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一、文献综述
（一）消费者的相关概念
消费者”相关概念。消费者就是指为个人目的购买或使用商品和接受服务的社会成员。这种说法所包含的深层意思是，消费者既可以自己去购买商品，另一方面，使用他人所购买的商品亦属于消费行为。同时，我们必须要明确这里所说的“个人目的”，这种目的一般所指的都是非营利性目的，而不是在购买这些商品之后或在接受服务之后再转售给他人，这也是消费者同经营者的根本区别。最后这里所说的消费者的主体是个人，同时应该包括单位。廓清这些概念，有助于我们进一步地完善相关的法律制度。
消费者权益。所谓消费者权益，就是作为消费者应该依法享有的相关权利，以及在对该权利保护过程中所自然形成的合法权益。虽然消费的内容包括生产消费和生活消费，但是根据消费者的相关定义以及消费者权益保护法律的立法意图，我们必须明确的一点是，在法律体系中所要保护的仅为生活消费者的合法权益。
（二）、国内对旅游者的相关研究
国内对旅游者的界定,通常认为“旅游者是指离开常驻地到异地,时间不超过一年,进行观光、游览、休闲、度假、探亲、访友或其他形式旅游活动的人”。众所周知,旅游活动由食、住、行、游、购、娱六要素组成,它从本质上讲是一种消费活动。因此作为旅游消费活动的主体,旅游者除了具有旅游者的特性外,还具有消费者的特性。旅游消费者从法律本质上讲就是消费者。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》规定,消费者是指为满足生活消费需要而购买、使用商品或接受服务的人。由此,本文认为旅游消费者是指从旅游市场购买、使用旅游商品或接受服务,满足旅游需求的人。
旅游消费者权益是指受国家旅游法律、法规或有关制度所保护的不受非法侵犯的旅游者的权利或利益。具体而言,旅游消费者的权益包括以下六个方面:一是安全保障权,即旅游消费者在旅游过程中享有人身和财产安全不受侵犯的权利。
二是知情权,即旅游消费者在购买旅游商品时对旅游经营者提供的服务内容享有了解真实情况的权利。三是自主选择权,即旅游消费者有权自主选择提供旅游服务的经营者。四是公平交易权,即旅游者在旅游过程中享有获得公平交易条件和公平交易结果的权利。五是获得赔偿权,即旅游消费者因接受旅游服务受到人身、财产损害时,享有依法获得赔偿的权利。六是受尊重权,即旅游消费者在接受旅游服务时享有人格尊严和风俗习惯得到尊重的权利。
二、旅游消费者合法权益保护的理论分析
（一）、“和谐社会”理念,要求构建和谐旅游
和谐是当今社会发展的永恒主题,它强调经济社会全面协调、可持续发展。和谐社会与和谐旅游之间是相辅相成的,构建和谐社会呼唤和谐旅游,和谐旅游又是推动和谐社会的重要动力。不可否认,侵犯旅游消费者合法权益的行为便是旅游不和谐的声音之一。它不仅阻碍我国旅游经济的快速、健康发展,而且不利于和谐旅游的构建。因此,构建和谐旅游与旅游消费者权益保护之间关系密切。一方面,和谐旅游是推动旅游业发展的源泉和动力。旅游消费者参加旅游活动的目的是为了通过良好的旅游经历来满足个人精神生活的需要。如果在旅游活动中,旅游消费者的合法权益受到侵害,将会影响旅游消费者获得精神愉悦的程度,甚至会激化旅游行政管理部门、旅游企业与旅游消费者之间的矛盾,这将不利于旅游业的发展,对和谐旅游的构建更是致命的打击。另一方面,旅游消费者权益保护是和谐旅游建设的基本要求。旅游业只有向旅游消费者提供高质、优效的服务,把保护旅游消费者合法权益作为其工作的首要目标,理顺好旅游行政管理部门、旅游企业与旅游消费者之间的关系,真正做到保护旅游消费者的合法权益,才能有效地推动旅游业的全面协调、可持续发展。
（二）、“以人为本”理念,要求以旅游消费者为本
所谓和谐旅游是一种以科学发展观为指导,坚持“以人为本”,要求旅游价值全面发挥和旅游各要素协调发展的新的旅游发展模式。科学的旅游发展观的核心是以人为本,旅游者是旅游活动的重要主体,因此“以人为本”的理念反映到旅游消费法律关系中,就是要以旅游消费者为本,把旅游消费者放在旅游各项工作的主体地位上来,通过有效途径切实保护好旅游消费者的权益。在发展旅游业的过程中,如果旅游消费者的合法权益得不到保护,必将打击其出游的积极性,对旅游业的发展非常不利。因此,只有以旅游消费者为本,才能有效地保护好旅游消费者的权益,才能更好地促进旅游业科学发展。
三、旅游消费者合法权益受到侵害的原因分析
本文认为导致旅游消费者合法权益受侵害的原因主要体现在以下几个方面:
（一）、旅游立法滞后
首先，旅游基本法和单行法空白。目前我国调整旅游法律关系的法律规范有两种:一种是通用性的法律法规,如《民法通则》、《合同法》、《消费者权益保
护法》等。但这些通用的法律法规,原则性规定较多,内容较为抽象,没有具体规定旅游业的相关权利义务,难以解决旅游纠纷中的矛盾,进而体现对旅游消费者的特殊保护。另一种是专门性的法律规范,包括《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《旅游投诉暂行规定》等。但由于这些专门性的法律规范是由国家旅游局或地方旅游行政管理部门制定,其法律效力层次较低,在司法实践中缺乏足够的权威性。与快速发展的旅游业相比较,我国旅游立法表现得相对滞后,至今我国尚未出台一部综合性的旅游法,这不仅不利于旅游消费者权益的保护,也不利于我国旅游业的持续、健康发展。
其次，国家级旅游立法数量少、层次低，我国还没有以法律形式对旅游关系进行规范。我国现行的法规、规章没有对旅游业所涉及的各方面关系作出有效的约束和调整，在旅游法律体系中，法律、行政法规和部门规章在数量上严重不足，在立法的位阶上处于效力比较低的层次，权威性不够高。
再次，地方性旅游法规缺乏统一性和协调性。近年来，一些地方为了实现和保障旅游业在本地产业中的支柱地位，相继出台了一些地方性旅游法规，由于各地市场经济和旅游业发育程度不同，且立法水平参差不齐，出现了一些地方性旅游法规与法律冲突的现象。同时由于其适用范围的限制，不可能统一协调各地区之间的利益关系，更无法实现区域间的旅游合作。
（二）执法队伍有待加强，执法水平有待提高
在建设国际旅游岛的大背景下，虽然海南省队旅游行业的执法力度有了很大的提高，打击“黒导“、“黑车”等现在取得了一定的效果，但是海南省旅游局等相关的行政管理部门的旅游行政执法还存在着一些问题,在保护旅游消费者权益方面没有起到很好的作用。究其原因主要表现在两个方面:一是执法水平有待提高。有些执法人员对行政法和旅游相关法规不熟悉,没有做到依法行政;在行政执法过程中出现程序违法、结果不公正等现象。二是旅游执法经费欠缺。目前旅游执法经费主要来源于当地旅行社缴纳的质量保证金存款利息的一部分,经费的不足影响着维护旅游消费者权益的执法工作，三是一是执法人员素质有待提高，执法人员在执法分过程中，部分执法人员不文明执法，执法时不出示有效证件，态度蛮横。
（三）旅游消费者的法律意识薄弱
旅游消费者自身法律意识的薄弱,也是旅游消费者合法权益受到侵害的原因之一。尽管随着我国社会主义法治进程的推进,旅游消费维权意识已逐渐深入人心,但仍有不尽如人意之处。有些旅游消费者在出游前,没有与旅行社签订旅游合同;没有意识到自己在旅游活动中享有哪些权利;当权利受到侵害可以选择哪些救济途径来维权;等等。由于旅游消费者自我保护意识和法律意识差,导致在权益受到损害时,往往不能积极保护自身合法权益。
四、完善旅游消费者合法权益保护体系的建议
旅游消费者合法权益要得到真正保护，仅依据现有的法律法规显然是不够的，制定和完善旅游方面的法律法规是解决这一问题的有效措施。为此，有以下几点建议：
（一）、完善旅游立法
最完善的法律制度,应该是最有利于保护弱方当事人合法权益的法律规范的总和。与强大的旅游经营者相比较,旅游消费者处于弱势的地位,法律的天平应当向弱者倾斜。西方发达国家为了加强对旅游消费者权益的保护和规范旅游经营者的行为,纷纷制定了旅游基本法。而我国至今尚未出台旅游基本法,在立法上只是效力较低的旅游法规、规章和一些通用的法律法规,这不符合迅速发展的旅游业的要求。因此建议尽快出台旅游基本法,对旅游活动主体的权利、义务作出具体规定;完善旅游专项立法,如《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》;增强相关法律制度的可操作性,如《合同法》中实现旅游合同的有名化。通过建立完善旅游法律体系,真正做到有法可依,为保护旅游消费者权益工作提供法律保障,对此立法部门应有足够认识。
（二）加强旅游行政执法
加强旅游行政执法,是治理旅游市场秩序、保护旅游消费者权益的又一重要环节。首先,应健全和完善多形式的执法渠道。如加强对旅游投诉的受理,提高处理投诉的效率;引导旅游消费者利用消费者协会的渠道来解决纠纷;积极争取参与综合执法、集中处罚权试点等。其次,提高执法队伍素质。加强对执法人员法律知识和执法要领的培训,进一步增强其法制观念,增强诉讼意识、证据意识、程序意识、监督意识。最后,解决旅游行政执法经费问题。例如设立旅游行政执法专项经费,从物质上保障旅游行政执法的落实。
（三）提高旅游消费者的维权意识
在旅游活动中,当遇到旅行社缩短行程,减少景点,住宿、车辆、用餐标准与合同不符,导游讲解差等问题时,怎样维护自身权益显得尤为重要。而实践中不少旅游消费者对上述问题采取了能忍则忍的态度,不清楚如何维权。对此,首先要开展旅游消费知识和法律知识的教育。通过教育,让旅游消费者明白在旅游活动中享有哪些权利;当权利受到侵害时如何维权;如何避免旅游消费陷阱;了解相关旅游消费维权的时效期限规定,以免延误最佳的维权期限等。其次,旅游消费者也应当重视自身合法权益的保护。旅游消费者在参与旅游活动时,要选择有资质的合法旅行社,并同其签订旅游合同;在旅游消费过程中应注意保留旅游消费凭据;当合法权益受到侵害时应积极运用法律武器来维权。
（四）、构建旅游投诉处理机制
2010年7月1日起我国开始实施《旅游管理投诉处理方法》。该办法从管辖、受理、处理三个方面对旅游投诉处理进行了明确的规定，为构建切实可行的旅游投诉处理机制指明了方向。同时办法还对公布投诉信息、规范旅游投诉处理信息系统、投诉档案保管、统一制定投诉文书格式等提出了明确的要求。为规范旅游投诉，维护旅游消费者合法权益提供了保障。在此基础上还加强了“12315”网络体系建设，充分发挥“12315”消费者申诉举报网络作用，及时受理消费者申诉举报案件，有效维护消费者合法权益。而作为旅游投诉受理方的旅游行政管理
部门，旅游质量监督管理机构或者旅游执法机构也应将增加旅游投诉处理的透明度，提高游客的维权效率，更大程度上保障旅游消费者的权益，作为自身工作的重点。
（五）、加强旅游行业从业人员的综合素质
针对海南旅游的投诉问题，无论是“黒导”还是“黑车”等旅游消费者投诉的事件出现，一方面是与海南岛现有的旅行社导游员的薪酬分配方式有关，另一方面也反映了海南岛现有的旅游从业人员整体素质还有待进一步的提高。从景区、旅行社、酒店、餐饮一起。旅游交通运输公司的上层决策人员，中层管理人员，基础服务人员的素质直接关系到 旅行社业的经营管理水平和旅行社业的品质提升，也直接影响了旅游消费者合法权益的保障。因此，一方面要针对性的对现有旅游从业人员开展政策理论、职业道德、职业技能、行为操守等方面进行系统培训，提高其综合素质，增强其服务意识；另一方面要逐步提高旅行社业人员资格标准，全面实施职业资格准人制度，才能有效的提高旅游服务质量，切实地保障旅游者的合法权益。
五、小结
旅游消费者权益保护是制约旅游业健康发展的焦点、热点、难点问题之一，只有建立完善的旅游法律体系，规范旅游市场秩序，提高旅游从业人员素质，加大执法力度以及提高执法人员的执法水平和素质，构建适应旅游业发展需要的监管体系与投诉处理机制，形成各部门齐抓共管的工作机制。同时，在改变和提高旅游消费者处境以及保护旅游消费者权益的问题上，我们需要消费者树立科学消费观，不断提高保护自己的意识和能力。经营者自觉遵守商业道德，诚信不欺，履行应尽义务。社会各方面充分营造保障消费者权益的公平交易权，以舆论的监督付之行动，切实保护好旅游消费者权益。方能不断改变海南旅游服务质量，才能更有效的保障旅游消费者的合法权益。
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