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一、公共行政的概述
1、公共行政的涵义
公共行政，就是指国家行政组织及其行政人员依据国家法律和运用国家法定的权力，为维护和实现统治阶级的利益，满足社会发展的需要，实现政府预期目标，对国家事务、社会公共事务和政府内部事务所进行的一系列的管理活动。
2、主体：国家行政机关及行政人员
3、客体：国家事务、社会公共事务、政府内部事务
二、行政职能
1、政府职能的涵义和地位
政府职能又称为行政职能，是指行政机关在社会管理活动中所具有的基本职责和功能，它明确行政管理的基本内容和基本方向。主要涉及政府管什么、管到什么程度、发挥什么作用的问题。它既包含政府的行政职责，也包含政府的行政功能，是行政职责和行政功能的辩证统一。
行政职能是国家基本职能的一部分。
2、政府职能的发展
前资本主义时期
自由资本主义时期
垄断资本主义时期
当代资本主义时期
3、政府职能体系
政治职能。即国家在政治事务中所负有的职责。政治职能是公共行政的一项基本职能，具有鲜明的阶级性。政治职能包括了军事职能、外交职能、治安职能、民主职能等内容。
经济职能。即行政组织在经济事务管理与服务中所负有的职责。（1）为弥补“市场失灵”而担负的职能：保证社会总供给与总需求的平衡、提供公共物品、保持宏观经济稳定，避免市场的过度波动；（2）为弥补“市场不能”而担负的职能：加强法制建设、管理经济行政事务、公共项目的建设和管理、为企业发展提供服务；（3）为弥补市场体制不健全而担负的职能：培育市场主体、建立和完善市场体系、完善市场规则。
文化职能。文化职能指行政组织在文化事务管理中负有的职责。
社会职能。社会职能是行政组织在社会公共事务管理方面所负有的职责。具体包括社会福利职能、社会救助职能、社会保障职能、社会优抚职能。
4、政府职能转变
①职能重心的转变：从重政治统治职能、轻社会管理职能，重阶级斗争、轻经济建设，转移到以经济建设为中心。
②职能方式的转变：由运用行政手段为主转向运用经济手段为主；由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。
③职能关系的转变：理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；理顺政企关系；理顺政府内部各职能部门的关系。
1988年以前，我国的政府职能转变是在计划经济框架之内的局部调整，如在计划管理体制方面缩小了政府下达的指令性计划范围，扩大了指导性计划和市场调节的范围；在财政体制方面通过“利改税”、“分级包干”等改革措施，增加了地方政府的财权；在农村实行了家庭联产承包责任制．做到了政府与农业经营的分开。显然，这些改革还未从根本上触动计划经济体制。1988年以后尤其是1992年以来，政府职能转变立足于全面突破计划经济的樊篱，中心内容是“政企分开”，即政府职能与工商企业经营职能分开，政府管理从微观转向宏观；由直接指挥企业生产经营转向间接管理；由政府主管部门直接管理所属企业转向间接管理；由对社会的管治为主转向既实施管治又监督服务；由政府办社会转向机关后勤服务社会化。1988年国务院机构改革第一次明确提出政府职能转变的任务，到2003年国务院机构改革，中国政府职能转变的力度逐渐加大，一个适应社会主义市场经济体制的政府职能框架初步建立起来。
三、行政组织和行政体制
1、行政组织的涵义和特征
行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。狭义行政组织，则专指为执行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。
简言之，行政组织是指国家为实现对社会公共事务的有效管理而依法建立的政府组织实体及其活动过程。
行政组织具有以下特征：政治性、社会性、服务性、执行性、法制性、权威性、系统性、动态性。
2、行政组织设置的原则：
职能目标原则
整体效能原则
分权管理原则
依法设置原则
精简原则
责权一致原则
3、行政组织体制
行政组织体制就是国家根据实际的需要，通过法定程序将行政组织所拥有的行政权责归属于不同部门、不同人员的各种行政关系制度化的表现形式。行政组织体制是国家政治体制的重要组成部分，也是发挥行政组织整体效能的关键环节。
行政组织体制具体包括以下类型：首长制和委员会制、层级制和职能制、集权制和分权制制、完整制和分离制。
根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥与控制关系的差异，组织体制可以分为完整制和分离制。
完整制
完整制又称一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个部门完全受同一行政机关或行政首长领导、指挥和监督的行政组织体制。完整制使下级行政机构或单位能指挥统一，权责明确，各部门便于合作，但权力过分集中在下级或下属，易于导致权力中心的扩张，易于形成地方或单位的本位主义，不利于中央政府及其业务主管部门对全国的宏观控制，不利于统—政策的落实。分离制
分离制又称多元制领导的行政组织体制，是指同一层级各个部门隶属两个或两个以上的行政机关或行政首长领导的行政组织体制。我国许多行政组织就是分离制的行政组织体制，即“双重领导”或“双重负责”制。分离制既有利于上级政策的贯彻落实，也有利于下级行政组织因地制宜地实施管理．但易导致多头指挥、政出多门、政令冲突，让下级无所适从。
4、行政组织的理论
（1）古典（传统）行政组织理论
古典行政组织理论产生于19世纪木20世纪初，这也是公共行政学研究的起步阶段。这—时期的主要学派是以泰罗为代表的科学管理理论、以法约尔为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的官僚组织理论。
（2）新古典行政组织理论（行为科学组织理论）
新古典组织理论是以古典组织理论为基础的，一方面注重组织效率，另一方面着重研究人以及人的行为对组织及效率的影响。因此，又可称为行为科学组织理论。20世纪30年代，西方社会兴起了行为科学。管理学家们也纷纷采用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为做客观、科学的研究。梅奥、巴纳德、西蒙便是典型代表。
（3）现代行政组织理论。
20世纪60年代以后，西方组织理论进入了一个新的发展阶段，这是引进了系统论、控制论和信息论的成果。主要有系统与权变组织理论、行政生态组织理论和学习型组织理论。
5、行政机构改革
(一)改革开放口前三次大规模的政府机构改革
改革开放以前，我国进行了三次较大规模的政府机构改革。
第一次，1958年。这次政府机构改革的中心内容是：中央向地方大幅度放权，从1956年的以条条管理为主向以块块管理为主转变。国务院工作部门由81个减为68个。其中管理经济的部门由50个减为36个。减人达40％。
第二次，1960年。当时国民经济出现严重混乱。这次政府机构改革的中心内容是中央收权。国务院增设经济管理部门至53个。到1965年，国务院工作部门达79个，恢复到1956年的水平。
第三次，1970年。当时正处于“文化大革命”中。在坚决反对“条条专政”的口号影响下，中央再次大规模向地方放权。国务院把绝大部分直属企、事业单位下放结地方管理，工作部门减至32个，其中还有10个部门实行军管。在国务院32个部门中．经济管理部门只有13个。人员由“文化大革命”前的5万减少为1万，减下的人大部分到“五·七”干校劳动。到1975年，国务院机构又恢复到52个。至1981年，国务院机构达100个，其中国务院组织部门有53个。
改革开放以前三次大规模的政府机构改革，都是围绕权力的下放和上收进行的，未触动经济体制和行政体制，所以形成“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。
(二)改革开放以后三次大规模的政府机构改革
改革开放以来，为适应经济体制、政治体制改革的要求，我国又进行了三次大规模的政府机构改革：
第一次，1982年。总结建国以来十几年机构改革的经验。这次政府机构改革的中心内容有四项：一是旨次提出机构改革与丝济改革相结合；二是调整领导班子，实现领导班子的“革命化、年轻化、专业化和知识化”；减少副职，中央部委、省政府副职设2—4人。三是减人，中央由5万人减到4万人，省减人1／3，县减人20％。四是裁并机构，国务院机构由100个减到61个。到1986年，国务院机构又增至72个(其中国务院组织部门45个)，还增设了一批非常设机构、政企不分的公司、政事不分的事业单位，构成了臃肿之势。
第二次，1988年。进行这次政府机构改革的深层次原因是经济体制和政治体制改革的要求。1984年中共中央《关于经济体制改革的决定》提出实行政企职责分开，要求国家机构按照政企分开、简政放权的原则进行改革。邓小平1986年发表《关于政治体制改革》的讲话，党的十三大又提出政治体制改革的具体任务。这次政府机构政革的中心内容是：转变政府职能，下放权力，调整机构，精减人员20％，并搞好推行公务员制度，开办行政学院、培养行政人才等配套改革。经过调整，国务院工作部门由72个减为68个。其中部委由45个减为4I个，直属机构由22个减为19个，办事机构由4个增至7个。这次机构改革，从精简的数量看不算大，但本着加强综合管理和宏观管理、减少直接管理和部门管理的原则，着重对专业经济部门和综合部门中的专业机构进行了调整，为建立一个适应经济体制和政治体制改革要求的新的公共行政体系打下了基础。但原定于1989年开始的地方政府机构改革由于治理整顿而暂缓进行。
第三次，1993年。这次政府机构改革的背景是社会经济、政治、文化的持续快速发展。直接原因是政企不分，关系不顺、机构臃肿、效率低下。所以这次政府机构改革的目标是转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。重点是转变政府职能。这次政府机构改革取得了积极成效。国务院工作部门由68个减为59个，其中组成部门由41个减为40个，减人20％，绝大部分省、市(地)、县改革基本完成。
改革开放以来三次大规模的政府机构改革积累了丰富的经验。主要是：改革必须坚持以邓小平理论为指导；必须适府经济体制改革的要求，转变政府职能，实行政企分开；必须有领导有步骤有秩厅地进行；必须服务经济，促进改革，保持稳定；必须广泛盲传、教育、发动行政干部和社会各界积极参与。
三次改革的主要不足是：改革的重点放在精简机构上，体制上没有作大的改革；机构、编制缺乏硬约束，改革没有权成机构统一指挥；理论研究不够，论证不充分。
(三)新一轮政府机构改革
党的十五大报告做出了积极推进机构改革的决定。报告指出，机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题急待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。九届人大一次会议通过了国务院机构改革方案，对地方政府机构改革做出了部署。计划用3年左右时间，对中央和地方机构进行改革开放以来最大规模的改革。
1、新一轮政府机构改革的必要性
我国政府机构存在的诸多问题虽经多次改革仍未得到根本性解决．机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。表现在：1．政企不分；2．手段单一；3机构臃肿，人浮于事。
2、新一轮政府机构政革的目标和原则
新一轮政府机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的公共行政体系；完善国家公务员制度、建设高素质的专业化国家公共行政干部队伍；逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的公共行政体制。
新一轮政府机构改革的原则：
(1)按照发展社会主义市场经济的要求、转变政府职能，实现政企分开。这次机构改革必须将政府职能转变的重点放在割断政府与企业之间的投资联系的纽带上，使企业通过市场获得自身发展所需要的资金。政府投资仅限于高新技术的研究与开发领域、公益性和服务性的基础建设项目方面。
(2)按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。政府机构要精简，要逐步实现“小政府、大社会”。在此前提下，加强宏观调控、社会服务、执法监管部门，尽量压缩和减少以产品为基础设立的专业经济部门。同时，大力发展社会中介组织，将政府的一部分权力交出去，实现“小政府、大服务”。
(3)按照责权一致的原则，调整政府部门的职责权限。在计划经济条件下，为了防止权力过度集中，常常把一种权力分到两个或多个部门行使。在市场经济条件下，政府向企业、向市场、向社会下放丁权力，大大减少了审批事务和微观管理事务。在这种情况下，就要重新明确各部门之间的职责权限。要把职能相同、相近的部门合并成综合部门，克服多头管理、政出多门的弊端。
(4)按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。一是对行政主体的行为进行规范，二是依法管理社会，实现行政管理的法制化。
四、行政领导
1、行政领导的涵义
静态的行政领导是指在各级行政机关中，具有组织、管理、决策、指挥职能的行政人员。其中又可以分为两类：一类是各级政府的领导人员，另一类是各级政府机关各部门的领导人员。
动态的行政领导是指行政领导活动，它是指在行政组织中．经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。
2、行政领导者的职位
职位是行政组织的基本单位和行政领导的工作岗位，它是行政领导者获得权、责的依据。行政领导职位是上级组织依据国家的有关规定分配给每一个行政领导者的职务和位置。行政领导职位有三个要素：职务、工作范围和工作量、职权。
行政领导职位具有以下特点：其一，职位的数量是有限的，都要遵循最低数量原则。其二，行政领导职位具有相对稳定性，不随行政领导人员的变动间变动。其三，行政领导职位可以是专任的，也可以是兼任的；可以是常设的，也可以是临时的。其四，行政领导职位具有一定的标准，包括领导职位的名称、工作内存、责任程度和任职条件等等。其五，行政领导的职位要进行分类，这样有利于分类管理，有利于因事设职、因职探人、因职定酬、专才专用、同工同酬；同时，分类要做到内容客观、标准统一，有利于依法管理。
3、行政领导者的职权和职责
(一)行政领导者的职权
行政领导职权是与其职位相应的—种法定的权力，而不是个人的特权。行政领导职权有着明确的限制范围。行政领导职权大致包括以下几个方而的内容：对本组织、本部门重大问题的决策权；对直接下级人员的任免权和奖惩权；对人力、财力、物力的支配权；本组织、本部门各种活动的指挥权和协调权；对上级机关的建议权和提案权；对下级机关和人员的授权；对外工作的代表权；其他法定的权力。
行政领导的职权必须与行政领导的职位和职责相称。既不能有职权无职责，也不能有职责无职权；既不能职权大职责小，也不能职权小职责大；既不能职位高职权小，也不能职位低职权大。
(二)行政领导者的职责
行政领导职责是指该职位必须做什么，是指担任该职位的领导者对其工作的承诺程度。行政领导的职责既要与行政领导职位相称，又要与行政领导的职权相一致。
行政领导职责包括如下内容：
1．政治责任。行政领导者必须积极贯彻党和国家的路线治上与党中央保持一致。
2．法律责任。行政领导者必须依法行政，必须在国家法律、法令、法规和条例允许的范围内工作。
3．工作责任。行政领导者必须为所在部门或团体提供正确的发展方向，制定可行的发展战略，建立良好的工作秩序，协调好下级关系和内外关系，合理地配置人、财、物、信息等资源，创造出良好的经济效益和社会效益。
4、行政领导和管理理论
5、行政领导体制
所谓行政领导体制，指的是国家行政机关中，以领导权限划分为基础所设置的机构和各种领导制度的体系。
行政领导体制的内容十分广泛，主要涵盖了以下几个方面：（1）行政领导的组织原则：目的性原则、统一原则、适应性原则、高效率原则、动态性原则。（2）行政领导结构：垂直领导结构、双重领导结、业务指导结构。（3）领导权限和责任的划分
6、行政领导的方式
（1）按行政领导的指挥模式，通常将行政领导的方式分为强制方式、说服方式、激励方式、示范方式；
（2）根据领导的不同侧重点，可以把领导方式分为以事为中心的领导方式、以人为中心的领导方式、人事并重的领导方式；
（3）根据行政领导权力的控制和运用程度分类，有集权式、分权式和均权式行政领导方式
7、行政领导者的素质与结构
行政领导者的素质指履行行政领导职责必须具备的基本条件，以及在领导工作中经常起作用的内在要素的总和。
行政领导者的素质结构包括政治素质、知识素质（文化素质）、能力素质、业务素质、品德素质、身心素质。
五、公共政策
1、公共政策的涵义：
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。
2、特征和功能
公共政策的特征：政治性、阶级性、权威性、普遍性、目标取向、稳定性与变动性、预见性。
公共政策的功能：管制功能、引导功能、调控功能、分配功能。
3、公共政策的类型
按公共政策的层次可以将政策划分为元政策、基本政策和具体政策；
按政策作用的范围可将政策划分为中央政策和地方政策、全局性政策和局部性政策等；
按政策的内容可将政策划分为政治政策、经济政策、科教政策、文化政策、交通运输政策等；
按政策作用的时间长短，可将政策划分为长期政策、中期政策、短期政策。
4、公共政策的主体与客体
公共政策的主体，就是在特定政策环境中，能够把政策要求和政策支持综合、加工、改造、转换为政策产品的系统。有直接主体和间接主体之分，直接主体为立法机关、行政机关、执政党、领袖人物，间接主体为在野党、利益集团、选民。
公共政策的客体，即公共政策发生作用的对象，或者说，公共政策主体就哪些问题制定政策。公共政策客体可从“事”和“人”的角度来考察。
5、公共政策的制定过程
公共政策目标的确定、公共政策方案的规划、公共政策的抉择和合法化。
6、公共政策的执行
公共政策执行是公共政策方案被采纳之后，把政策内容转变为现实的过程，也就是政策目标得以实现的过程。
7、公共政策的评估
公共政策评估，就是根据一定的标准和程序，通过考察政策过程的各个阶段、各个环节，对政策的效率、效能、效益及价值进行检测和评价，以判断政策结果实现政策目标的程度。
8、公共政策的终结
公共政策终结是公共政策的决策者通过对政策进行审慎的评估后，采取必要的措施，以中止哪些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。
六、行政执行
1、行政执行的涵义
行政执行，就是在行政管理活动过程中，行政机关及其行政人员贯彻实施行政决策，实现行政决策目标的全部活动和过程。
对行政执行这一概念有不同的认识和理解，有的从广义的角度出发，认为行政管理包括决策、执行、协调等都是一系列行政执行活动，行政机关的职责就是执行政策。
有的从狭义的角度出发，认为行政执行仅指行政管理过程中的执行行为，不包括决策、协调、监督等其他方面。
2、行政执行的原则
严格遵照决策
开拓创新
注重效益
持之以恒
坚决有力
民主集中制
3、行政沟通的涵义
行政沟通是指国家行政组织和人员在内部以及内外之间，凭借一定的媒介，交流传递思想观点情感信息，以达到相互理解、协同合作的一种管理活动。简言之．即行政系统内、外信息的交流和传递。
4、行政沟通的类型与模式
行政沟通可按各种标准划分为各种类型，如按沟通工具可分为语言构通、非语言沟通；
按沟通渠道产生方式可分正式沟通、非正式沟通；
按沟通主体规模可分为人际沟通、群体沟通、组织沟通与国际沟通；
按沟通客体可分为思想沟通、情报沟通、心理沟通或经济信息构通、政治信息沟通、思想文化信息沟通等等。
最常见的行政沟通类型是按行政组织结构和信息流向划分，主要有：纵向行政沟通、横向行政沟通、双向行政沟通、单向行政沟通。
5、行政协调的涵义
行政协调是指行政机关及其人员运用各种方法．调整行政系统内部各组织之间、人员之间、行政运行各环节各阶段之间关系，以及行政系统与其外部环境、管理对象之间关系，以便和谐合作地实现行政目标的活动。行政协调是一种特殊的社会协调，是特定的政府行为。
6、行政协调的类型
7、行政协调的方式：律令式协调方式、说服式协调方式、建议式协调方式、紧急协调方式（也称突发性协调方式）、冷处理协调方式。
8、行政控制的概念
9、行政控制的方式
10、行政监督的涵义
行政监督是指行政系统内外监督主体对行政组织及其工作人员的行政行为所进行的监察或督察。
11、行政系统的外部和内部监督体系
行政系统的外部监督体系：权力机关监督、执政党的监督、司法机关的监督、人民政协的监督、公民监督、新闻舆论监督。
行政系统的内部监督体系：一般监督、行政监察和审计监督。
七、人事行政
1、人事行政的涵义
依法对国家机关、企事业单位的人事工作所进行的综合性管理活动，它包括对各类行政人员、专业技术人员以及机构编制工作进行管理；而狭义的人事行政是指各级政府的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对政府公务员所实施的管理活动，它包括对公务员的录用、考核、培训、交流、回避、工资、福利、保险等进行管理。
2、人事行政的基本原则：公平竞争原则、功绩制原则、依法管理原则
3、西方公务员制度的特点：奉行“政治中立”原则、“通才型”与“专才型”用人标准、实行“两官分途”、功绩制原则、公务员利益集团的形成。
4、中国公务员制度的主要内容
职位分类，录用，考核、奖励与纪律，培训、交流与回避，工资、保险与福利，辞职辞退、退休与申诉控告，义务与权利，管理与监督。
九、行政文化和行政伦理
1、行政文化的涵义：行政文化是行政体系中的成员在一定的社会文化背景下所形成的对行政活动的态度、情感、价值观和信仰。任何一个行政体系的结构、过程、程序及行政主体的行为观念，都会直接或间接受到行政文化的影响。
2、行政文化的构成：
主观性的行政文化：行政信念、行政价值、行政道德、行政意识、行政理想、行政思想。
规范性的行政文化：行政传统、行政习惯、行政原则。
3、行政文化的功能：目标导向功能、凝聚功能、激励功能、约束功能、阻抑功能。
4、行政伦理的涵义：行政伦理是行政组织或行政个体在行政公务活动中所遵循的伦理规范，即公务人员对应该做什么、不应该做什么、应该怎样做的价值判断和道德选择，对如何达到公共行政的合法性和合理性道德的追求。因此，行政伦理是任何行政主体所无法回避的现实问题。它包括公共利益、公共责任、权利、义务、公正等这样一些要素。
5、行政伦理的构成从行政伦理的主体及行政伦理的体系考察，行政伦理具体包括国家公职人员伦理、行政组织伦理及公共政策伦理。
行政伦理的价值基础：廉政
行政伦理的价值核心：勤政
行政伦理的价值目标：行政人格
6、行政伦理的规范
行政伦理规范，从广义上说，是指国家公务员在任职期间必须遵循的从政指导思想和执行公务时必须遵循的基本准则，是国家为公务员规定的活动原则、工作程序、办事规则、言行标准和行政纪律等。这些准则，既是公务员进行职业行为选择的价值依据，也是对公务员职业行为进行善恶评价的标准。
它具有强烈的政治性、高度的强制性、广泛的示范性、较强的可操作性。
十、行政效率
1、行政效率的涵义和特征
行政效率是指在保证政府活动目标方向正确，并给社会带来有益成果的前提下，行政活动的产出与投入之间的比率。
行政效率的特征：方向性、关联性、社会价值性、相对性。
2、行政效率测评的要素：效益要素、经济要素、时间要素。
3、行政效率测评的原则和方法
行政效率测评的原则：
直接测定方法：预期效率比较法、行政费用测定法、时效测定法
间接测定方法：行政功能测评法、行政要素评分法、标准比较法
综合测定方法。
4、影响行政效率的因素：环境因素、组织因素、人员因素、科学技术因素。
例题：影响行政效率的主要因素有()。
A．环境因素B．组织因素C．人员因素D．科学技术因素E．时间因素
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