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解读行政强制法(上)□本报记者陈丽平
6月30日闭幕的十一届全国人大常委会第二十一次会议,表决通过了行政强制法。
这部经过全国人大常委会先后五次会议审议的草案,从起草到通过,走过了漫漫12年立法之路,最终成为法律。
行政强制有例外
行政强制是指对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分,直接执行或者迫使当事人履行由具体行政行为所确定的法律上的义务。
目前我国行政强制制度主要存在两个方面问题:一方面是“乱”,包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制,侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面是“软”,就是行政机关的强制手段不足,对有些违法行为不能有效制止,有些行政决定不能得到及时执行。
本法的调整范围包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。其中,行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公的民人身自由或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。
本法调整范围有例外:发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,行政机关采取应急措施或者临时措施。另外,行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施,有其特殊性,需要适用特别规定。
实施强制应适当
行政强制涉及公民、法人的人身权、财产权,实施行政强制必须遵循一定的原则。本法为此规定了以下原则：
一是法定原则。规定：行政强制的设定和实施,适用本法,并应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行。
二是适当原则。规定“行政强制的设定和实施,应当适当,采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。”
三是坚持教育与强制相结合原则。规定“实施行政强制,应当坚持教育与强制相结合”。专家指出,行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段,不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为,履行法定义务的,就不应再采取行政强制。
四是不得谋利原则。规定“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益”。本法同时强调,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的,有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿。
强制种类很明确
本法对现行法律、法规中的行政强制种类进行了梳理,规定的行政强制措施的种类有:限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。
同时,本法规定了行政强制执行的方式:加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。
严格强制设定权
明确行政强制的设定权,是从源头上解决行政强制“乱”的关键。过去由于行政强制的设定权不明确,不仅法律设定行政强制,法规、规章也在设定行政强制,甚至规章以下的规范性文件也设定行政强制。其后果是,行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制,侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益,也不符合依法行政的要求。
对此,本法明确规定:“行政强制措施由法律设定。”
截至2010年上半年,行政法规中规定了行政强制措施的有96件。其中,17件是在法律对特定事项作了原则规定,同时授权国务院规定具体管理措施的情况下,国务院在行政法规中规定了行政强制措施。
为与此相衔接,本法规定:尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除限制公民人身自由,冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的行政强制措施。尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定查封场所、设施、财物和扣押财物的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
关于行政强制执行,本法规定也应由法律设定。法律没有规定强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请法院强制执行。
第三人可代履行
代履行是在当事人不履行相关义务的情况下,行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。现有13部法律和19件行政法规规定了代履行,主要涉及维护交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项。
为此,本法明确了行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行的情况,加强对代履行的规范。
本法同时规定,代履行的费用按照成本合理确定,由当事人承担。但是,法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。
行政强制法对行政强制行为进行了严格规范,同时在具体条文中充分体现法律的人文关怀。
生活必需品不得查扣
现行法律、法规对行政强制措施的实施程序没有统一的规定。通常的做法是,由实施强制的机关自行规定程序,不一致,不统一。申请法院强制执行的,法院进行实质审查还是形式审查,是由行政庭受理还是由执行庭直接执行,实践中各地做法也不统一。由于缺少统一的程序规定,执行中随意性大,侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。
群众反映强烈的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况,主要原因是程序不规范。法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同时,也应当从程序上加强对公民、企业合法权益的保护。
为此,行政强制法对实施行政强制措施的一般程序作了明确规定,对执法实践中用得比较多的查封、扣押和冻结等程序提出了具体要求,对行政机关查询企业财务账簿、交易记录、业务往来等明确了具体规范。
行政强制法规定,查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施,其他任何行政机关或者组织不得实施。查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物,不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。对查封、扣押的物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的,费用由行政机关承担。对查封、扣押的场所、设施或者财物,行政机关应当妥善保管,不得使用或者损毁；造成损失的,应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物,行政机关可以委托第三人保管,第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失,行政机关先行赔付后,有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。
专家指出,这些规定将有效地保护当事人的合法权益。
强制执行不得夜袭
目前的执行难,包括行政决定的执行难:申请人民法院执行,执行率不高；法院审查过多,程序不规范；执行的期限过长,影响行政效率；申请法院执行,行政机关要向法院交执行费。
针对上述问题,本法对行政机关的强制执行和申请人民法院强制执行分别作出了规定。规定,行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关可以依法强制执行。
关于行政机关申请人民法院强制执行的程序,本法对申请前的催告、申请要求、法院审查期限、执行方式以及收费等均作出了具体规定。
行政强制法还规定,有下列情形之一的,中止执行:当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；第三人对执行标的主张权利,确有理由的；执行可能造成难以弥补的损失,且中止执行不损害公共利益的；行政机关认为需要中止执行的其他情形。中止执行的情形消失后,行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害,当事人确无能力履行,中止执行满三年未恢复执行的,行政机关不再执行。
行政强制法特别强调,除情况紧急外,行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。
为防止权力滥用,行政强制法规定,在执行中或执行完毕后,据以执行的行政决定被撤销、变更,或者执行错误的,应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的,依法给予赔偿。
行政强制措施不得委托
目前,行政强制措施的执法主体比较庞杂,有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施,有的甚至雇用临时人员执法,执法的随意性较大,侵害公民合法权益的情况时有发生,影响了法制的严肃性和政府形象。
为对行政强制的执法主体进一步加以规范,行政强制法规定:“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。”
加处罚款数额不得翻番
在执行中行政机关与当事人达成协议,既保证了行政决定的执行,又减少了社会冲突,符合构建社会主义和谐社会的要求。
为此,行政强制法规定:“实施行政强制措施,行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下,与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的,可以减免加处的罚款或者滞纳金。”“执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的,行政机关应当恢复强制执行。”
行政强制法还规定,行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定,当事人逾期不履行的,行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。
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