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机动车驾驶证注销的法律属性分析
朱 银 坤
《中华人民共和国道路交通安全法》设立了机动车驾驶许可制度，机动车驾驶许可属于行政许可的范畴，应当遵守《行政许可法》的规定。机动车驾驶证的取得、变更或者注销应当符合法定条件、程序及法律责任的要求。为此，笔者旨在结合工作实际对机动车驾驶证注销的法律属性进行分析、探讨。
一、机动车驾驶许可及其注销的法律属性
注销是行政许可中一项重要的监管环节和措施。要全面分析注销的法律属性，首先要弄清机动车驾驶许可的法律性质。根据《行政许可法》的相关规定，笔者认为机动车驾驶许可具有以下属性：
1、许可制度法定化。制度法定化是指包括许可的条件、标准、程序、结果及后续监管等都必须由法律作出明晰、具体的规定，无论是申请人还是许可机关都应当严格遵守。申请机动车驾驶证的人，应当符合年龄条件、身体条件和驾驶经历条件，经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证，并对机动车驾驶证实施定期审验。反之，机动车驾驶人一旦因年龄、身体不符合法定条件或因违反法律规定其驾驶资格被吊销、撤销，其取得的驾驶许可即应被“注销”。
2、许可效力法律化。基于既要保护公民、法人和其他组织的合法权益，又要维护公共利益和社会秩序的执法目的，行政机关必须有效依法实施行政管理。也就是说，行政许可一旦作出，非经法定事由和许可机关依照法定程序不得被改变。《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”。《公安机关行政许可工作规定》第三十五条规定：“ 公安机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可，应当事前告知被许可人或者向社会公告，并说明理由”。
3、许可监管全程化。行政机关重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，行政机关实施行政许可后履行法定监管责任缺乏。机动车驾驶人的年龄、身体条件是不断变化的，因缺少有效、全面的动态监管而引发的事故不断提醒我们全程监管的重要性。《公安机关行政许可工作规定》要求公安机关应当按照《行政许可法》的规定，加强对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查。目前，机动车驾驶证“定期审验”流于形式，所谓“定期审验”仅提交身体条件的证明，甚至可以网上提交，车辆管理部门无法判断其真实性，这给公共安全带来重大隐患。
4、许可机关法定化。《行政许可法》第二十三条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法 2 有关行政机关的规定”。因此，注销亦应当由当初作出许可的机关在依法履行程序后作出。笔者认为，目前全国各地车辆管理部门进行的“注销” 仅为信息管理系统内的“注销操作”，是行政机关内部职能部门的后续档案管理或计算机信息管理（依据：《机动车驾驶证申领和使用规定》第四十二条，《 机动车驾驶证业务工作规范》第二十五条至第三十一条），而不是法律意义上的行政许可的注销。
二、机动车驾驶证注销过程中存在的问题
行政许可的注销是指基于特定事实的出现，由行政许可机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。《行政许可法》第七十条对应当注销行政许可的情形作了明确规定：行政许可有效期届满未延续的；赋予公民特定资格的行政许可．该公民死亡或者丧失行为能力的；法人或者其他组织依法终止的；行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部第 111 号令）第四十二条，也对机动车驾驶人具有八种情形之一的，规定注销其机动车驾驶证。但法律法规没有对注销的程序和要求作出具体规定。
从目前的执法实际情况看，车辆管理部门“注销操作”分为两类：一类是有法律文书的，如机动车驾驶证被撤销、机动车 3 驾驶证被吊销、机动车驾驶人（监护人）因故申请注销的；另一类是无法律文书的，如机动车驾驶人已死亡、超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证、发现身体条件不适合驾驶机动车、未按规定提交身体条件证明、已不符合相应准驾车型的年龄条件的。
（一）车辆管理部门不具有直接以自己名义进行行政许可及其管理的法定授权。《道路交通安全法》规定，公安机关交通管理部门负责管理本辖区的道路交通安全，车辆管理部门作为公安机关交通管理部门的办事机构，负责办理本行政辖区内机动车驾驶证业务。因此，车辆管理部门不能直接对行政许可相对人作出具有法律效力的决定。对有法律文书的已作出相应法律决定的，应当按照《 机动车驾驶证业务工作规范》，对经审核符合规定的，在管理系统中录入注销信息，即“注销操作”，并收存法律文书、机动车驾驶证。无法律文书的，应当由有权作出决定的机关依照法定程序制作法律文书后再进行“注销操作”。
（二）信息系统中的自动注销不具有对外的法律效力。机动车驾驶证业务工作规范》第二十七条第（三）项规定，机动车驾驶人具有《机动车驾驶证申领和使用规定》第四十二条第一款第（五）项、第（六）项、第（七）项情形之一的，由计算机管理系统自动注销机动车驾驶证。笔者认为，注销既然是行政许可的监管措施，也是涉及相对人权利义务的一项法律行 4 为，应当作出行政决定，这种既事先无告知、事后无文书的后台操作，不符合当前执法的理念。
三、严格程序，开展机动车驾驶证注销
机动车驾驶许可的动态监管，尤其是注销至关重要，但前提是要依法行政。
（一）机动车驾驶许可注销应当遵守法定程序。机动车驾驶许可注销是行政许可监管中的一项重要内容，属于具体行政行为，行政许可相对人应当具有知情权、救济权。如果说许可申请是起点，那么注销就是许可的结束。注销将使机动车驾驶许可证件已失去效力，具有被剥夺相对人资格权利的性质，因此必须赋予相对人依法享有听证、复议、诉讼等行政救济权利是必要的。一是驾驶许可机关应当在收集相关证据、履行相关程序后制作《行政许可注销决定书》，送达相对人后再进行“注销操作”。二是驾驶许可不具有继承、转让的性质，“注销操作”更多的属于程序行为属性，是道路交通安全管理行政单方的行政许可管理行为，更要保障相对人合法权益不受侵害。
（二）加强行政许可全面监管势在必行。实践证明，加强机动车驾驶许可的监管对维护公共利益、保障生命和财产安全日益重要。为维护道路交通秩序，全力预防和减少道路交通事故，近日，公安部交通管理局印发《加强机动车驾驶人管理指导意见》，专题部署加强机动车驾驶人管理工作，推出十七项措施，进一步严格驾驶人考试发证、上路行驶、教育管理等工 5 作要求，促进提高驾驶人整体安全文明驾驶素质。我们既要严把机动车驾驶资格的进门关，更要畅通出门关。要通过动态监管，要把身体、年龄和资格要求已不符合法定条件的人清理出去，从而最大范围的保障交通安全四要素之“人”的要素。
（作者系镇江市交巡警支队法制科科长）
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