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引 言
行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促进其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予人身的、财产的、名誉的或其他形式的法律制裁的外部行政行为。行政主体通过行使行政处罚权打击行政违法行为的目的，是为了保护被行政违法行为所侵害的公共利益和社会秩序以及公民、法人或者其它组织的合法权益；但行政处罚权必须依法行使，否则，行政主体的违法处罚行为同样会侵害公民、法人或者其它组织的合法权益。因为，行政违法行为人也有自己的合法权益，行政主体一旦违法行使行政处罚权，就会侵害行政违法行为人的合法权益，甚至在不存在行政违法行为的情况下，行政主体滥用行政处罚权，则会侵犯无辜的行政管理相对人的合法权益。因此，如何规范行政主体的行政处罚行为，行政主体如何依法行使行政处罚权，对公民、法人或者其它组织合法权益的保护具有重大的意义。
一、我国行政处罚存在的问题
（一）我国行政处罚存在的主要问题
1、行政处罚设定中存在的主要问题
我国行政处罚法第9条至第12条对行政处罚设定权限作了明确规定。凡是 无权设定行政处罚的国家机关和其他组织设定了行政处罚的，不具有法律效力并 应追究其法律责任。
（1）一些地方和部门在没有法律、法规依据情况下自行设定行政处罚。目前，我国许多部门规章、地方规章涉及行政处罚的内容都超出了法律、法规规定的范围，以致行政处罚中管辖冲突、重复处罚、以法争权、以法扩权的现象屡屡发生。甚至一些无权制定规章的行政机关，也以规定行政措施的形式设定了名目繁多的处罚项目。尤其是罚款，有的地方和部门甚至把罚款留成作为财政收人的重要来源之一，导致滥收费、滥罚款的现象屡禁不止，严重侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，影响了政府的形象和声誉。[1]（2）对规章设定罚款的限制不明确。规章是由国务院部委和地方政府制定的，他们本身就是实施行政处罚的机关，如果行政处罚的机关，如果行政处罚的设定权和实施全由同一机关行使，将导致行政处罚不受约束，还可能造成行政机关不加限制地扩大自己的行政处罚权。[2]
2、行政处罚实施中存在的主要问题
（1）“议价处罚”占有一定比例。有少数行政执法人员为使当事人不提起复议或行政诉讼，实行“议价” 处罚。只要当事人承诺不复议和不起诉，就降格处罚或降低处罚标准。（2）行政执法机关的职责范围不尽明确，各个行政执法机关之间不能有机地协调配合。国家机关职能之划分，系国家法律规定。行政权的范畴，由宪法或组织法予以界定，由于行政执法机关之间的职责范围划分不明，相互关系没有理顺，常常出现有些方面的事情几个相关部门都不愿意去管理，而另一些涉及权、利方面的事务几个相关部门争着处罚的现象。另外有关部门不予配合的现象也普遍存在，例如，有些法律、行政法规规定金融部门应协助审计、税务等有关部门执行处罚罚款的决定，但在具体工作中银行为维护自身利益拒绝协助的事情时有发生。
（3）行政执法不严，处罚中“乱”的现象依然严重。在某些地方某些部门以罚代刑的现象十分严重，有些违法者的行为甚至已触犯刑律，但行政处罚机关却只给予行政处罚了事，不追究其所应负的责任。有些行政执法部门，不按处罚权限办事，越权处罚的现象经常发生。此外某些综合执法部门或者一些临时性组织在无法律法规规定或授权的情况下，仅仅凭某次会议决定就可以行使公安、工商、卫生等部门的行政处罚权。[3]
（4）存在“罚态度款”现象。《行政处罚法》规定，当事人在不服行政机关作出的处罚时有陈述和申辩权。但有些行政执法人员由于思想认识不到位，以当事人在执法过程中的态度决定处罚的轻重。常出现把当事人陈述申辩行为作为态度不好，故意找麻烦，进而加重对当事人处罚。导致国家行政机关威信降低，极大地损害了政府与人民群众的关系，破坏了经济发展的环境，后果是非常严重的。
3、行政处罚程序中存在的主要问题
（1）没有表明身份，没有出示相关证件。这个问题在实施现场处罚（即简易程序）时最为突出。实施中，一些执法人员忽视了程序的合法性。当场处罚同样应依照法定程序进行，要表明身份，要出示有关证件。但是，一些执法人员图省事，把必备程序都忽略了，没有表明身份，没有出示相关证件，单靠一身制服，这会给别有用心之人以可乘之机，带来不利的后果，影响了执法的权威性和严肃性。[4]
（2）在行政处罚程序中，处罚未告知或告知时机不正确。《行政处罚法》规定，行政机关及其工作人员在作出行政处罚之前，不依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据的，行政处罚决定不能成立。少数行政执法人员怕麻烦，在处罚之前不告知。还有的行政执法人员向当事人送达行政处罚决定书时，同时送达处罚告之书，实际上剥夺了当事人的陈述和申辩权。
（3）人身拘留的行政处罚不列入听证范围的问题。听证从本质说,它是法律为受处罚人提供了一个对自己不利指控的抗辩场所;对行政处罚主体来说,它是一种权力制约的程序机制。从法理上说,法律制裁越重越应当给予受处罚人有抗辩的权利和机会。然而,行政处罚法将行政拘留的行政处罚排除在听证范围之外,其立法理由是不足的,与行政处罚立法目的也是相悖的。从保护受处罚人的人身权和财产权二方面看,听证不包括限制人身自由的行政处罚,其法律意义就大为逊色。[5]
4、行政处罚执行中存在的主要问题自罚款、自收缴、截留私分现象仍然存在。我国行政处罚法关于行政处罚执行最重要的就是确立了罚缴分离制度。这是我国行政处罚制度走向规范化、科学化的一个重要方面，也是加强廉政建设的重要举措。它对于规范行政处罚行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，防止行政处罚权的滥用，具有十分重要意义。然而时至今日，自罚款、自收缴、截留私分现象在一些地方和部门仍然存在。行政机关在行政管理中最常用的处罚手段是罚款，自己罚款、自己收缴，弊病很大，容易滋生不正之风和腐败现象，并引起群众的强烈不满。
二、我国行政处罚中存在的问题的原因分析
（一）受传统的统治阶级“拜权”意识影响，特权思想严重
受传统的统治阶级“拜权”意识影响，特权思想严重。一些行政机关及其工作人员，没有牢固树立执法为民的观念，在执法的指导思想、执法观念上，往往存在重实体、轻程序，重打击、轻保护，重形式、轻实效的倾向。一些执法人员特权思想严重，人权观念淡薄，法律意识不强，大局观念缺乏，服务意识不强，工作作风生硬，甚至态度蛮横，欺压百姓，乱罚滥罚，在群众中造成了十分恶劣的影响。[6]
（二）立法工作中的不足
现行的法律、法规欠完善:
1、一些执法机关至今还没有据以作出具体行政行为的法律依据。特别在城市管理、新型违法现象的纠正方面，由于法律、法规未作规定，而行政机关又不能放任不管，所以一些地方和部门就通过规章甚至更低层次的规范性文件，规定了对这类违法行为的处罚，成了乱罚滥罚的源头。
2、一些法律、法规界定的执法机关的职责不清，相互交叉，造成了执法机关互相推诱或互相“打架”的现象发生。如海关、公安、工商对走私的处罚;食品卫生和质量监督对食品的管理;药品与工商对药品的管理;土地和城建对非法建筑的管理等，经常发生纠纷。
3、有些法律、法规虽然规定了执法机关的职责，但没有规定违反应承担的责任，造成了有权无责和处罚的随意性。
（三）行政处罚机关的执法人员素质不高，甚至执法人员执法违法
一些行政执法人员不懂法、不守法，在执行法律、行政法规过程中，轻过重罚，轻过重惩，处罚标准不一，同一情形对甲重罚，对乙却轻罚甚至不罚。结果是，导致群众对个别行政职能机构的不信任，破坏党群关系。
（四）行政管理体制上的原因
行政机关职能转变不到位，管了许多管不了也管不好的事情。在行政机关自行设定的处罚中，有相当一部分是社会事物。本来经济生活和社会生活中的许多事物，应当由社会成员自律管理，不能事无巨细均由政府去管，不能用行政处罚代替民事责任、刑事责任和行政纪律责任。此外，执罚主体多元化。对公民、法人和其他组织的违法行为，除行政机关行使处罚权外，某些组织也行使处罚权;一些行政机关在执法过程中又委托某些组织或人员进行行政处罚。由于对授权处罚和委托处罚没有严格依照法律规进行，导致了乱罚滥罚现象的发生。[7]
（五）执法力量不足，办案经费的缺乏
为解决困扰当前行政执法的问题：执法力量不足，经费缺乏，技术装备落后等。一些地方和部门出现了“以罚款养执法，以罚款解决奖金福利”的乱开财源的混乱现象。一些人认为“执法就是罚款，管理就是收费”，“处罚有油水，有好处”，以便通过处罚“捞油水”。虽然现在很多地方已经实行了“收支两条线”的预算外资金管理制度，但由于实践中执法机关和执法人员的收人与其罚没收人直接或间接有关，“收支两条线”在实践中都打了一定折扣，每年财政部门还是给执法部门下达罚款指标，上缴的罚款总额与财政拨款挂钩。因此，执法机关罚款的积极性并没有降低，乱罚滥罚也就在所难免。
三、我国行政处罚中存在的问题的解决对策
（一）对行政处罚设定中存在问题的解决
完善现有的法律法规制度，杜绝其中的漏洞。我国行政处罚法中有很多弹性条款，造成了法律本身的“可塑性”和“伸缩性”，使行政处罚中自由裁量权过大。因此要从立法上“细化”有关处罚形式、手段、幅度、程序，把行政主体的自由裁量权规范到确定的范围，避免“空白授权”现象的出现，解决执法不力和执法不到位的现象，以适应国家行政管理的需要。具体有以下几方面的建议：
首先 ,现代行政法治理论不仅在形式上要求法律至上而且在内容上要求法律本身必须符合一定标准 ,因此 ,对法律设定行政处罚的权力不加任何限制的做法是有悖于行政法治原则的 ,对于目前《行政处罚法 》对法律的行政处罚设定权不加任何限制的做法应当适当地改进。
其次 ,《行政处罚法 》对行政法规、地方性法规和规章的行政处罚设定权 ,除运用排除法对罚种进行了非常宽松的约束外 ,未对设定行政处罚的条件以及行政处罚的幅度施以任何限制 ,这是不妥当的。因此 ,《行政处罚法 》关于行政法规和地方性法规关于行政处罚设定权的规定需要改进 ,起码应当对行政法规和地方性法规设定行政处罚的幅度有所规定 ,使得行政处罚的严厉性低于刑罚。
再次 ,对规章设定罚款的限制不明确。规章是由国务院部委和地方政府制定的 ,它们本身就是实施行政处罚的机关 ,如果行政处罚的设定权和实施全由同一机关行使 ,将导致行政处罚不受约束 ,还可能造成行政机关不加限制地扩大自己的行政处罚权。由于我国当前的国情 ,完全不允许规章设定行政处罚不太现实。因此 ,对规章设定行政处罚的权限要从严掌握 ,不宜过大 ,必要时规章可以设定较轻种类的行政处罚。
（二）对行政处罚实施中存在问题的解决
进一步明确各个部门的责、权、利范围，同时适当地集中行政处罚权，针对目前行政处罚当中出现的问题，我们要加强执法调研，逐步完善。例如可以通过成立综合执法机构相对集中行政处罚权、打通行政机关在实施行政处罚过程中的横向联系、减少行政机关之间在职权重叠交叉领域的相互摩擦。可以在一定程度上缓解行政机关在分散的处罚体制下不易协调、配合的问题既有利于避免对当事人重复处罚，也有利于防止由于行政机关之间互不通气，而使行政违法行为不能得到充分、有效的处罚。[8]
（三）对行政处罚程序中存在问题的解决
认真清理执法机构，审查执法主体资格，整顿执法队伍。执法主体混乱是造成 乱罚滥罚的重要原因。因此，要认真清理执法机构，对于那些缺乏法律、法规依据，不具有执法主体资格的，不能实施行政处罚。同时要整顿执法队伍，对于那些政治素质太差，以权谋私、弄权渎职、贪污受贿、敲诈勒索者，要坚决清除出执法队伍。并通过上岗培训、经常性培训以及考核，提高执法人员的业务素质和思想政治素质，改善执法工作作风，不断提高执法水平，文明执法，以适应建设文明法治社会的要求。
同时执法人员还要加强宪法和组织法的学习，熟悉本部门法律是正确适用法律的前提。弄清法律、法规不同层级的效力，弄清同一层级法律、法规、规章的效力范围。要充分明了自身的职权范围，要明白哪些权力可为，哪些权力不可为，了解行使其他机关权力造成的法律后果，还要认识到不按程序处罚诉讼中就要承担败诉的后果。再次，要掌握处罚程序要点，如弄清什么种类的处罚要听证，多少数额罚款适用普通程序，调查取证时怎样亮证和调查时必须二人等的规则。执法人员还要牢固树立法无明文规定不违法，法无明文禁止不处罚的理念。认真做好事实部分的调查取证，提高证据的收集与对不同证据的综合分析判断能力，使处罚的证据无懈可击。[9]
（四）对行政处罚执行中存在问题的解决
除依法可以当场收缴的罚款外，应严格执行作出行政处罚的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款的规定。对不按时缴纳罚款的要严格执行加收罚款制度，对拒不缴纳的，强化执行措施或申请法院强制执行，切实维护法律的尊严。并通过报纸、电视、宣传栏、网站等媒体将处罚标准、处罚依据、处罚对象、处罚过程对外公开，提高全民遵守法律规范的意识，减少因行政机关宣传告知不到位而造成对行政相对人的行政处罚。同时要强化社会公众对行政机关行政执法的民主监督，强化行政机关内部的行政监督。
执法力量不足，经费缺乏，技术装备落后也是困扰当前行政执法的重要问题。因此，地方政府和部门领导还要高度重视行政执法工作，明确行政执法的重要性，为依法行政提供必要的人、财、物支持。当前最重要的是为执法机关提供必要的经费保障，弥补执—法机关办案经费的不足，堵住执法机关把罚款当作“创收”的渠道，保障执法机关正确实施行政处罚，维护公民、法人和其他组织的合法权益。[10]
结 语
行政执法的状况如何，既关系到党的依法治国、建设社会主义法制国家基本方略的实现，也关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政治职能的转变，也决定着法律的权威。因此迫切解决行政处罚的弊端已成当务之急。本文对当前行政处罚存在的问题、产生的原因及其解决行政处罚弊端的对策进行分析，希望可以进一步完善我国的行政处罚法，更好的规范各级行政机关的执法行为，并维护广大行政相对人的合法权益，以创造一个更加和谐的社会。注释：
[1]梁卫军：《当前行政处罚领域存在问题探析》，社会与经济发展，2003年第12期，第56页.[2]陈铁步：《行政处罚中存在的问题及其对策》，高教研究，2005年第28期，第68页.[3]布书奇：《行政处罚行为研究》，硕士学位论文，第10期，第34页.[4]张建明：《简论行政处罚权》，行政与法，2004第01期，第89页.[5]罗文燕：《听证制度的立法缺陷》，笔谈，法学1997年第6期，第22页.[6]程谷：《浅谈行政处罚法的立法缺陷及其完善》，黑龙江省政法管理干部学院学报，2005年第 5期，第38页.[7]梁卫军：《当前行政处罚领域存在问题探析》，社会与经济发展，2003年第12期，第58页.[8]白江帆：《对行政处罚执行有关问题的探讨》，中共郑州市党委校学报，2005年第3期，第103页.[9]纪红专：《关于行政处罚若干问题的探讨》，硕士学位论文，第12期，第28页.[10]魏文利：《当前行政处罚存在的问题与对策初探》，论坛，2003年第7期，第43页.参考文献
[1]应松年，马德怀.中华人民共和国行政处罚法学习辅导[M].北京人民出版社，1996年.[2]张建明.简论行政处罚权[J].行政与法，2004第01期，第89页.[3]袁仁辉.行法律漏洞的不当利用与防范[J].北京九州图书出版社，1999.[4]纪红专.关于行政处罚若干问题的探讨[J].硕士学位论文，第12期，第28页.[5]肖金明，冯威.完善行政处罚法律制度的若干要点[J].法学论年第6期.[6]梁卫军.当前行政处罚领域存在问题探析[J].社会与经济发展，2003年第12期.[7]霍国均，贺红英.试论行政处罚制度特点[J].赤峰学院学报第6期.[8]章剑生.时效及相关问题方面的立法缺陷[J].笔谈，法学1997年第6期，第21页.[9]罗文燕.听证制度的立法缺陷[J].笔谈，法学1997年第6期，第22页.[10]陈铁步.行政处罚中存在的问题及其对策[J].高教研究，2005年第28期，第68页.[11]程谷.浅谈行政处罚法的立法缺陷及其完善[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2005年第 5期，第38页.[12]白江帆.对行政处罚执行有关问题的探讨[J].中共郑州市党委校学报，2005年第3期，第103页.[13]胡玉鸿.立法观念的缺陷[J].笔谈，法学1997年第6期，第19页.[14]布书奇.行政处罚行为研究[J].硕士学位论文，第10期，第34页.[15]魏文利.当前行政处罚存在的问题与对策初探[J].论坛，2003年第7期，第43页.
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