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党政领导干部公开选拔任用机制探析
胡序杭(中共杭州市委党校,浙江杭州 310002)„收稿日期‟2004.12.08 内容提要:公开选拔、竞争上岗作为领导干部选拔任用方式中的一项新的改革举措,已经在实践中收到了良好的效果,但还有待于改进。要加强领导干部选拔任用工作的制度化和法规建设,提高工作的科学性和准确性。
关键词 党政领导干部 公开选拔任用 改进措施
【中图分类号】C961 【文献标识码】A 【文章编号】10080089 – 03
一、党政领导干部公开选拔任用方面存在的问题
一是公开选拔工作尚未纳入经常化、制度化轨道,工作中存在着一定的随意性。有的地方缺乏宏观把握和总体规划,将这项工作仅作为一种权宜之计,搞“一次性工程”,搞过一两次便偃旗息鼓了;有的缺乏深入细致的研究,简单套用已有做法或随意简化和删改程序,特别是一些重点环节不够科学规范。再如考试的命题,有的是选拔单位自己组织命题,有的聘请高校专家命题,有的从组织人事部门建立的题库中抽取,这就容易形成同一地区选拔科级、处级领导干部的考题难易程度相当,而不同地区同一职级考题难易程度相差较大的现象,甚至出现了同一人在县里考试遭淘汰而在市里考试却入围的情况,影响了公开选拔考试的科学性和公平性。
二是科学化水平需要进一步提高。公开选拔的科学化水平直接关系到公开选拔的公正性和准确性,关系到公开选拔的质量和生命力。目前,在公开选拔的考试、考察等关键环节上,还存在着不够科学、不
够合理的问题。在笔试上,主要反映在对考试内容的把握上规范性不够和在考试的命题上科学性不够。目前,虽然有中央组织部下发的《考试大纲》作指导,但《大纲》的内容主要是知识方面而非能力方面。各地实际运用中也存在着随意性大、脱离目标职位实际的问题,试题的难易程度与当地的干部队伍现状、选拔职位的素质要求不是完全相符,客观性试题多、主观性试题少,知识层面的内容多、能力层面的内容少,了解干部现有水平的题目多、了解干部发展潜力和新岗位适应程度的内容少。在面试上,试题的设计、考官团的组成、评分的方法和面试程序等还不够科学,面试手段比较简单,面试考官未经过系统培训,评审能力参差不齐,也影响了面试的科学性。在考察方面,公选方式决定了有相当一部分考察人选不在组织掌握之内,也决定了选拔程序、时间的有限性。特别是异地考察,人员、情况都比较生疏,有关单位、人员的配合程度不好控制,制约着考察的广度、深度,因而影响考察的准确性。同时,还存在着考试成绩与考察结果没有很好地结合起来,存在着考试、考察“两张皮”的问题。考察中只要发现不了明显的问题和不足,就很难做到不以分取人,干部的思想政治素质、实际工作能力、群众公认程度、工作实绩等情况,在干部提拔的决策中不能得到充分体现,很容易造成高分低能或者“才”好而“德”一般的情况。
三是公开选拔成本出现总体升高的趋势。公开选拔成本,是指在公开选拔领导干部工作整个过程中,包括直接和间接的两方面投入的财力和消耗的精力、物力、人力及时间等等。目前,公开选拔领导干
部工作呈现出工作量大、周期长、费用大且日益严重的趋势。从一些地方公开选拔工作情况看,组织一次公开选拔少则一个月,多则二三个月,甚至更长的时间。一些地方虽然在时间上有所缩短,但多数是工作人员加班加点进行的。每次公开选拔,从宣传发动到组织考试、任前公示、任前培训,都需要一定的资金投入,不仅投入的资金大,而且逐年攀升。这一突出问题如果得不到有效的解决,将会阻碍公开选拔工作的进一步深化。
四是相关问题需要研究解决。(1)与内部晋升的委任制、调配交流、选任制、聘任制等其他任用方式之间如何衔接、配套的问题。能否通过公开选拔产生拟任人选,再进行委任、选任或聘任;各选拔方式之间配合的比例、关系怎样处理和掌握,值得进一步研究。(2)公开选拔与考察预告制、任前公示制、任职试用期制、任期制等干部制度改革措施怎样衔接配套,在实践中掌握不一致。(3)公开选拔与后备干部制度的衔接问题。由于公开选拔是在更大的范围内通过竞争择优方式选人,打破了从后备干部中委任的惯例,许多职位的后备干部就有可能上不了岗,备而未用;而后备干部工作又是各级党委及组织人事部门着力做好的一项重要工作,这就产生了推行公开选拔与坚持后备干部制度如何衔接的问题。
二、进一步完善公开选拔领导干部制度的对策思路
第一,开展公开选拔领导干部工作的时间选择应制度化。考虑到公开选拔领导干部工作时间长、投入大等特殊因素,此项工作不可能也没必要年年开展。可根据需公开选拔的领导职位的任用形式来确定
开展此项工作的时间。一是属于应由党委、人大、政府任命的,一般选择在届中或届末进行,以利于补充和调整领导班子,时间上一般2～3年进行一次为宜。二是属于推荐提名由党代会、人代会选举任命的,可在换届前进行,为选举产生新的领导班子提供候选人。根据党章和法律关于党委、人大、政府换届选举时间的规定,乡镇级可3年进行一次,县级以上5年进行一次。
第二,公开选拔领导干部的单位和职位应制度化。一是除少数党政要害部门对领导干部有特殊条件要求的以外,地方各级党政班子、各级党政机关、企事业单位、大专院校、科研单位都可以作为公开选拔领导干部的部门单位。二是作为公开选拔领导干部的部门、单位的正副职位都可作为公开选拔职位。三是领导班子配备未形成合理的年龄和专业结构,特别是年轻干部配备未达到要求的领导班子。四是有领导职位空缺。
第三,简化笔试,改进面试,提高公开选拔考试的科学性。一是要建立权烕性的考试机构,提高考务工作的规范化水平。通过建立健全专门的考试管理机构,加强对考试工作的业务指导与检查监督、题库试题的管理与调用、考试方法与人才测评技术的研究与开发以及题库内容的更新调整,保证考试工作规范化。二是要研究制定各级领导干部考试的标准化模式。在考试设计中,首要任务是确立考试目标。《党章》和《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定了党政领导干部应当具备的六个基本条件,这是德才兼备干部标准的具体化。考试目标设计必须遵循和体现这些基本条件,了解掌握选拔目标这一层次领导
干部必备的品质,有效地把握考试的全局和重点。必须掌握考试进行区域干部队伍的基本状况,从而确定考试基本水准。在确定基本水准时,注意把握适度、适宜、适当原则,即范围适度,容量大小适宜,难易程度适当。要进行选拔目标的职位分析,并在此基础上对担任这一职位所需的资格和基本条件作出相应规定。在进行职位分析时,还应注意专业部门领导岗位与综合部门领导岗位、正职岗位和副职岗位的区别。在适当兼顾知识面的同时,重点突出试题的实践性、综合性和理论深度,特别要突出能力素质的测试。除了笔试和面试外,还要进行社会调查。社会调查是应试者在主考人规定的环境和时间内,按照指定的范围和题目,经过实地调研,然后写出调查报告的考试方法。社会调查主要是考察应试者综合分析问题和解决问题的能力。社会调查这种考试方式,在目前各地开展的公开选拔领导干部的考试中采用的不多,应作为一种必需的考试方式予以采用。三是要深入探讨考试成绩的科学准确认定问题。对笔试中的客观知识性试题制定准确、统一的标准答案,对主观发挥性试题没有绝对的标准答案,主要看应试者的答题思路、见解水平、表达能力和整体效果。对综合性、大型的考题可以采取等次评定法,如对策论题、演讲试题、调查报告等可以实行分组评定等次,做出综合性评价。四是要建立一支专兼职相结合的高素质面试考官队伍。相对笔试而言,面试更有利于从深层次了解干部的能力和素质。要以是否熟悉干部人事工作为基准组建评委,同时兼顾广泛性和代表性,一般应由党政领导、组织人事部门干部、用人单位领导、熟悉拟选拔职位业务的专家组成,也可吸收人大代表、政协委员
参加。评委人数一般应在9～15名之间,不能过少。
第四,改进考察,加强考核,提高公开选拔考核的准确性。公开选拔的干部考察与平常的干部考察相比,有很强的定向性,容易因各种虚假的信息导致考察失真失实,特别是异地考察难度更大一些。因此,要针对公选考察的特点,采取区别于传统考察的方法。一是要制定一个针对性强、覆盖面广、措施得当、易于操作的考察方案。采用科学的能较好反映干部“德、能、勤、绩”的考察方法,如案卷查阅法、群众评议法、领导考评法、定量定性考核法、实绩考评法,等等。二是要增强随机性。注意扩大参与考察的范围和层次,可采取单位指定与考察组随机指定相结合的方式,加大选择谈话对象的随机性。从各方面的反映中,尽可能多地了解考察对象的综合信息,以便作出客观评价。三是对考察的内容,应按照干部选拔任用的条件和目标设臵岗位的要求,全面考察其德、能、勤、绩,注重考察政治素质和工作实绩。为使考察结果具有可比较性,对应考同一层次领导职位的人员的考察方法应在科学论证选择后统一规定运用若干种,不能因人而异、随心所欲。选择考察方法应坚持科学、实用、简便、易操作的原则。通过考察,要使考试效果难以达到的部分得到较为清晰的结果,以弥补考试功能的不足。
第五,要降低选拔成本,提高工作效率。一是从实际出发,合理确定公选地域范围。实践表明,公选范围越大,成本就越高。一般来讲,公选范围大、渠道宽、视野广,就容易选到优秀人才,但这也不是绝对的、必然的。在公选地域范围的确定上,要防止和克服两种错误倾向:
一种是实行“关门主义”和“排外主义”,关起门来搞公选,公选只是装门面、搞形式,这样就失去了公选的意义;另一种倾向是追求轰动效应,不管什么职位,不管本地是否有人才,动辄搞大范围公选,舍近求远,不仅增加了公选成本,而且也影响了本地干部的积极性。在公选地域范围的确定上,一定要从实际出发,从职位的需要和本地人才资源状况出发,原则上应在本地范围内进行。如果本地一时没有合适人选,可以适当扩大地域范围进行公开选拔。二是规范试题,建立和启用公开选拔标准化试题库。可以按照分级分类的原则组织实施,首先是建立起全国统一的公开选拔领导干部考试题库。同时,可以考虑在有条件的省(区、市)和地(市州)建立二级试题库,各级领导干部选拔的考试试卷可以直接从相应的题库中提取。这样做,能有效降低公开选拔成本,增强考试的权威性和科学性,还有利于做好保密工作。三是提高公开选拔领导干部工作的规模效益。首先,要把握公开选拔工作的特定规律,解决好选拔周期问题。公开选拔的次数不宜过于频繁,一般应在选拔岗位需求达到一定数量时,再进行集中选拔。其次,要根据应试群体的共同性和岗位要求的趋同性,适当扩大考试的规模。需要选拔数量较多的领导干部时,可以采取相对集中的方式实行统一考试。再次,可采取统一与分散相结合的方法。就地(市、州)来说,宣传发动、命题、笔试、阅卷、面试、公示、上岗培训等,可以由地(市、州)统一组织实施,最大限度地取得规模效应。有的分散实施更有利,则以分散为好,如考察工作等。
第六,加快公开选拔工作法规建设。公开选拔工作近20年的实践
探索和当前蓬勃发展的形势,既为制定和出台有关法规提供了扎实的工作基础,也对出台有关法规提出了迫切要求。当前,要在认真总结各地实践经验、研究相关法律法规的基础上,尽快制定专门法规,各地再结合实际,研究出台有关的实施细则,从而使公选工作有章可循,有法可依,步入规范化、制度化的轨道。
第七,要做好公开选拔领导干部制度与后备干部制度的有机衔接。衔接方式主要有两种:一是通过公开选拔产生后备干部;二是后备干部要参加公开选拔。组织上要积极鼓励后备干部参加公选,同等条件下可优先录用后备干部。对因职数限制而落选的优秀人才,可列入后备干部队伍,条件成熟时可安排到合适的岗位。对于公开选拔领导干部与其他改革措施的配套衔接问题,一方面要与公示制、试用期制等结合起来,发挥改革的综合效应;另一方面要与其他选任方式结合起来。公开选拔作为一种补充形式,虽然实行的意义非常大,但也不能取代其他一些干部选拔任用方式。
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