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陕西农村贫困问题研究
2014-10-30 8:46:00 陕西统计局
贫困既是一个普通常见的经济现象，又是一个内涵复杂的社会问题，由于自然禀赋、历史文化等多方面原因，目前在我省包括国家级和省级特困连片地区在内，涉及有扶贫任务的县（市、区）多达97个。截止2013年底，按照我省2500元的扶贫标准计算，仍有贫困人口574.53万，占全省农村人口的31.4%，和全国其他省份比较，贫困面大，贫困人口多，脱贫任务非常艰巨，贫困问题成为陕西经济社会发展的一个“软肋”。在全面建设小康社会，实现省委省政府提出的富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西总体目标条件下，分析和研究陕西的贫困问题，具有深刻的现实意义和深远的历史意义。
一、陕西农村扶贫开发工作的发展历程
扶贫开发是中国政府在改革开放进程中，专门针对农村经济社会发展不平衡的实际情况，为缓解和消除贫困、最终实现共同富裕而采取的重大举措。改革开放以来，陕西扶贫开发工作和全国一样，大致经历了四个阶段。
第一阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年）农村贫困标准由100元增加到200元。
改革开放初期，根据中央政府确定的贫困统计标准，陕西共有农村贫困人口1200万人，约占农村总人口的50.7%。导致这一阶段农村地区大范围贫困的主要原因是农业体制不能适应当时生产力发展的需要，农民生产劳动积极性较低。从1978年开始，人民公社的集体经营被家庭联产承包制取代，放开农产品价格和市场，乡镇企业快速发展，生产关系得到根本性改变。通过多种途径，农村贫困问题得到极大缓解，陕西贫困人口大幅度减少，到1985年底，未解决温饱问题的贫困人口由1978年的1200万人减少到605万人，贫困发生率从50.7%下降到24.6%。
第二阶段：专项计划推动扶贫阶段（1986—2007年）农村贫困标准由206元增加到785元。
从1986年起，针对农村发展不平衡、地理历史等方面原因，国家实施了有组织、有计划、大规模的开发式扶贫。经过8年的努力，到1993年底，按照新标准计算，陕西贫困人口下降到500万人，扶贫工作取得阶段性成果。1994年，我省根据《国家八七扶贫攻坚计划》和有关文件精神，出台了《陕西省“五七”扶贫攻坚计划》和《陕西省农村扶贫开发规划（2001—2010年）》。在科学发展观的指导下，按照统筹城乡发展的基本原则，制定了“多予、少取、放活”和“以工促农，以城带乡”的扶贫方针，农村社会经济面貌发生了根本变化，贫困人口的温饱问题基本得到解决。
第三阶段：两轮驱动推动扶贫阶段（2008—2010年）。
2008年，按照国家统一部署和安排，扶贫工作进入扶贫开发和社会救助两轮驱动的新阶段。2009年，陕西创新扶贫模式，制定实施了“两联一包”、千企千村扶助等新的定点扶贫开发措施，扶贫投入力度不断加大，仅2010年底，就向贫困地区直接投入各类扶贫资金5200多万元，引进项目资金2.2亿多元,实施扶贫项目1300多个，扶贫工作取得显著成效。按照人均1196元新的扶贫标准，当年我省贫困人口减少到246万人。
第四阶段：扶贫开发进入新的历史时期（2011年--）经过长期不懈的努力，陕西扶贫开发工作取得巨大成就，农村贫困人口大大减少，贫困人口的温饱问题基本得到解决。2011年，中央颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，并召开了中央扶贫开发工作会议，将扶贫标准大幅度提高到2300元。我省也召开了扶贫工作会议，在国家基础上将扶贫标准提高到2500元，自此，全省扶贫开发工作进入了新的历史发展时期。经过全省上下两年不懈的努力，贫困人口大幅度减少。按照我省2500元的标准计算，全省扶贫人数由2011年的775万人减少到2013年的575万人。
按照新阶段陕西扶贫开发工作的总体目标，到2020年稳步实现“两不愁、四保障”和“五大要求”，即稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗、住房和养老，使贫困地区生产条件有大改变、生活条件有大改善、社会事业有大发展、社会保证水平有大提高、生态环境有大改观，为全面建设“三强一富一美”的西部强省和全面小康社会奠定基础。
二、陕西扶贫开发工作取得的主要成效
自2011年实施新十年扶贫纲要以来，陕西扶贫开发工作模式呈现新的特点，主要表现为政府主导、部门协作、社会参与、多元投入，对扶贫开发的投入力度大、进展快、成效显著。据贫困监测调查数据显示，到2013年末，全省农村贫困人口按国家规定的2300元标准计算为410万人，较2011年减少182万人，下降了30.7%，贫困发生率为15.1%。随着各项扶贫开发政策措施的积极实施，全省农村贫困人口不断减少，贫困地区农民人均可支配收入继续提高，贫困地区农民生活水平不断改善。
（一）贫困人口大幅减少，贫困状况得到改善
贫困是随着社会经济的发展，因时因地而异的一个不断发展变化的衡量和判断标准。在这个标准中定义的人口就视为贫困人口，贫困人口多少是反映当地贫困状况是否改善的主要指标。按照我省规定的2500元标准计算，2013年末，全省贫困人口为574.5万人，较2011年减少200.5万人，下降了25.8%。贫困发生率也由2011年的28.2%下降到2013年21.3%，减少了6.9个百分点。
两年来，贫困人口减少超过20万的地区有：渭南、汉中、咸阳和安康，分别为36.59万人、25.04万人、22.88万人和21.27万人；贫困人口减少速度最快的分别是西安38.2%、延安32.8%和铜川31.0%；贫困发生率的下降速度快于全省平均水平的分别是汉中、宝鸡、商洛和榆林。近年来，各地有序推进扶贫开发工作，认真实施各项扶贫开发政策和措施，贫困人口不断减少，农村贫困状况得到进一步改善。
（二）贫困地区农民收入再创新高，工资和家庭经营是增收的主要来源
据监测调查资料测算，2013年，陕西贫困地区农民人均纯收入6439.08元，比2011年增加1932.98元，年均增长19.5%，增幅比全省农民人均纯收入高5.8个百分点，与全省农民人均纯收入的差距由2011年的521.9元缩小到64元。从农民收入构成看，工资性收入和家庭经营性收入仍是增收的主要来源渠道。也是促进农民收入较快增长的主要因素。
1、工资性收入再迎新高。2013年，随着国家宏观调控政策的进一步实施，陕西经济较快发展，城镇化进程不断加快，外出务工农民家庭工资性收入快速增长。据调查数据显示，全省贫困地区农民人均工资性收入2610.41元，较2011年增加639.1元，年均增长15.1%，比全省农民人均工资性收入增长速度高出0.1百分点，占总收入的比重达到40.5%，贫困地区农民人均工资性收入增长速度再创历史新高。
2、家庭经营性收入仍占重要地位。据测算，2013年，全省贫困地区农民人均家庭经营性收入2949.38元，比2011年增加746.18元，年均增长15.7%，比全省农民人均家庭经营性收入增长速度高出4.7个百分点，占贫困地区农民人均纯收入的比重为45.8%，在农民收入结构中仍处重要位置。
（三）片区县紧抓机遇，经济社会较快发展
我省连片特困地区覆盖60个县区，涉及贫困人口401.7人，占全省69.9%。其中：国家连片特困地区（以下简称“国家级片区”）包括秦巴山区29个县区、六盘山区7个县区、吕梁山区7县，共43个县区，贫困人口308.35万人。省级连片特困地区（以下简称“省级片区”）包括白于山区6个县、黄河沿岸土石山区11个县区共17个县区，贫困人口93.35万人。
“十二五”期间，我省扶贫开发工作把集中连片贫困地区作为扶贫攻坚的主战场，积极推行连片开发、整村推进、扶贫到户三大战略，大力实施“六大扶贫工程”。为提高贫困地区的发展能力，又相继出台了《五大片区区域发展与扶贫攻坚实施规划》和《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》等政策措施，取得显著成效。
1、片区县争先恐后求发展，你追我赶创优先
在各项政策的扶持下，加上对扶贫工作的考核，各片区县变压力为动力，加快发展步伐，经济呈现你追我赶的良好态势。2013年，在陕西县域经济社会发展监测争先进位排名中，前十位均为片区贫困县，分别是：秦巴山区5个、吕梁山区2个、黄河沿岸3个，较2011年增加4个。2013年，地区生产总值较上年增长速度超过15%的有6个片区县，分别是秦巴山区的平利县和白河县、六盘山区的千阳县、麟游县和长武县、白于山区的子长县，分别增长16.0%、15.0%、17.2%、21.2%、16.8%和15.5%，均明显高于全省地区生产总值增长11%的速度；财政总收入比上年增长速度超过20%的有12个片区县，分别是秦巴山区的留坝县、佛坪县、汉阴县、山阳县、镇安县、柞水县和周至县、吕梁山区的清涧县、白于山区的定边县、黄河沿岸土石山区的黄龙县、大荔县和浦城县，其中周至县增长速度高达48.2%，位列全省各县区之首，礼泉县、黄龙县、佛坪县和清涧县，分别达到35.0%、36.0%、31.4%和39.1%，远远高于全省财政总收入增长11.4%的速度。
2、社会保障日趋完善，卫生队伍逐步壮大
社会保障的逐步完善体现的是社会公平，使广大人民群众更多更好的分享经济发展成果，以缩小城乡、区域、群体之间的待遇差距。基本社会保险主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等五项，其中养老保险和医疗保险最为重要。2013年，我省集中连片贫困地区基本实现了社会保障全覆盖，五大片区有四个基本社会保险覆盖率超过了90%，分别是秦巴山区95.3%，六盘山区98%，白于山区91.1%，黄河沿岸土石山区91.6%，吕梁山区覆盖率虽然较低，但也达到了83.2%。
随着医疗制度改革的推进，片区贫困县医疗卫生条件得到很大改善，卫生技术人员不断增加。据统计资料显示，2013年，我省每万人拥有的卫生技术人数为63.52人，较2011年增加10.78人。五大片区医疗卫生队伍也得到长足发展和壮大，每万人拥有的卫生技术人数分别是：秦巴山区47.84人、六盘山区50.15人、吕梁山区51.81人、白于山区45.67人、黄河沿岸土石山区50.64人，分别较2011年增加9.22人、10.53人、13.17人、9.74人和12.25人。
3、片区特色农业不断发展，农村经济基础逐步增强 近年来，为了提高片区贫困县自我发展能力，我省相继制定并实施了“一村一品”、“千村互助资金项目”等措施，帮助贫困地区农户因地制宜发展特色经济，取得明显成效。2013年，全省以苹果、梨、猕猴桃、葡萄、烤烟等产业为发展特色的县区65个，其中片区贫困县34个，占54.0%，以关中为主要产区的苹果基地县多达15个，面积和产量分别占全省40.6%和44.9%；烤烟主产县13个，面积和产量均占全省半数以上，分别达到59.1%和61.4%。
通过多年的扶贫支持，目前，关中果业、蔬菜，陕南烤烟、茶叶、药材，陕北大枣、小杂粮等已发展成为当地的特色产业，产业规模不断扩大，市场竞争力持续增强，不仅带动了当地经济发展，也成为农民群众稳定增收的主要来源。
三、新阶段扶贫工作的挑战
（一）因病致贫因病返贫值得关注
近年来，国家实施的新农村合作医疗保险，在一定程度解决了农民群众就医难、看病贵问题，但由于近年来医疗费用的不断上涨，人们在看病就医方面的负担越来越重，农村贫困地区因病致贫因病返贫的现象仍然较为突出。以勉县杜寨村为例，全村有贫困户55户，因病致贫的就有18户，占全村贫困户32.7%。主要原因：一是按照农村合作医疗保险报销比例，保大病和住院报销比例高，轻小病与门诊报销比例低。与大病相比，对农民健康威胁更大的是常见病和多发病，此项规定将增加酿成大病的潜在风险。二是为了促进农民群众就近就医，越是基层报销比例越高，越是更高级别医院报销比例越低，然而村、镇、县医院医疗水平无法满足病患就医需要，病情越危重的大病更需到高级别医院治疗，但报销比例又很低，导致虽参加合疗，大病患者家庭的负担仍然沉重。
（二）贫困地区升学率较低，为脱贫埋下隐患
贫困地区大部分家庭由于经济基础较差，加上交通等地理条件制约，青少年受教育程度普遍较低。据调查数据显示，2013年，全省初中毕业升学率不到80%的有13个县，其中9个是片区贫困县，升学率最低的为吕梁山区的佳县仅为33%。初中升学率不高说明青少年失学人口多，受教育程度低的失学者就有可能成为新一代的贫困人口。由于文化素质低，发展家庭经济缺技术、缺管理能力，外出打工其收入也与非贫困户有很大差距，进而缺乏脱贫致富的信心和决心。
（三）对贫困户缺乏精准识别，为帮扶工作带来难度
目前农村贫困户数的确定主要采取两种方式，一是采取上级层层分配到村的方式，因各村情况不一，在贫困户多、但指标少的村里，有部分确实贫困的家庭可能无法享受到扶贫政策，在情况相对较好的乡、村，拿到分配指标却没那么多贫困户；二是目前农村多采取的自下而上申报贫困户方式，源头数据真实性不能准确把握，某些‘优亲厚友’现象，容易造成不公平，产生新矛盾。缺乏精准识别贫困户的手段，给帮扶工作带来阻力，为扶贫埋下隐患。
四、对扶贫开发工作的几点建议
近年来，我省扶贫开发工作虽然成效显著，但与全国其他省份比较，差距仍然较大。从目前情况看，贫困面广、贫困人口多、贫困程度深的基本省情还没有得到根本改变。2013年，按国家2300元的标准计算，全省仍有410万的贫困人口，农村贫困发生率也比全国平均水平高6.6百分点。
（一）加大产业扶贫力度，促进贫困地区经济社会发展
目前，贫困地区农村的基础条件较为薄弱，实现自我发展可能性小。而包扶单位选择并坚持走产业扶贫路子，也面临一些亟待解决的难题，需要得到政府和社会方面的支持。一是需要舆论支持，各级党委和政府要利用一切可以利用的机会和各种有效途径，广泛宣传产业扶贫的意义，号召社会各界及仁人志士关注产业扶贫开发工作；二是需要政府支持，政府及其相关部门应按照转型跨越发展的要求，制定有利于扶贫产业开发的政策规定，鼓励更多的企业和个人参与到这一“利在当代，功在千秋”的崇高事业当中来；三是需要资金支持，实践表明，制约产业扶贫开发的主要瓶颈还是资金，而一般包扶单位的财力又极其有限。所以，要继续坚持政府主导，社会参与的方针，对于确有开发前景的产业项目，政府应给予必要的资金补助、甚至是倾斜性扶持；在解决产业项目的启动资金和生产性流动资金方面，银行应给予贷款扶持。同时，产业项目实施单位应积极创造条件，通过社会融资渠道来吸纳产业开发资金。
（二）创新农村医疗体制机制，降低因病致贫返贫风险
一是增加预防性医疗服务。将体检等预防性服务纳入新农合的保证范畴，可有效促进参合者对预防性医疗服务的利用，提高参合者的健康水平。对农村参保人员鼓励定期体检，做好预防、提早发现、及时治疗，减少未来不必要的医疗费用支出。
二是试点引入商业大病保险。针对农村大病负担过重的情况，试点通过政府招标方式选定承办大病保险的商业保险机构，并以新农合经办机构向全体参保（合）人员推荐购买商业保险机构推出的大病保险等险种，减轻未来可能出现的大病负担。
三是改进因病致贫返贫群众的医疗救助方式。民政部门、红十字会尝试建立健全城乡居民医疗费用服务平台，对于符合救助标准的农村重、大病患者，在新农合或商业大病保险的基础上，民政部门、红十字会可以根据有关规定进行医疗救助，给予一定的报销补偿。
四是尽快提高基层医疗机构的服务水平和质量。对于村级卫生室、镇、县的医护人员，应建立一套系统的医疗技能培训、医德考核和奖惩激励机制。进一步提高基层医护人员的综合素质，着重提高农村地区医疗人员对一般疾病的诊断和治愈率。其次对医疗机构引入竞争机制。逐步放开对医疗机构准入的限制，鼓励民营资本进入医疗领域，推动医疗服务质量的提高和医疗服务价格的降低。
（三）加大贫困地区教育投入，培养新型技能农民
一是完善教育政策，进一步加大教育投入力度。各级政府应把加大贫困地区的教育投入作为扶贫工作的根本性、长期性任务抓紧抓好，努力通过提高连片特困地区群众受教育的水平带动劳动力向外转移。在目前义务教育免费、中等职业教育学校对家庭困难学生和涉农专业学生免学费政策的基础上，进一步对连片特困地区贫困学生接受高中及以上教育实行财政补贴政策，以减轻家庭负担，使贫困学生通过提高自身素质实现个人脱贫、家庭脱贫。
二是强化技能培训，提高青壮年综合素质。支持组建跨区域的职业教育集团，以县级职业教育中心为基础，发展若干特色专业实训基地，继续整合实施人人技能工程、阳光工程、雨露计划、科技培训等重点项目，鼓励职业教育集团与当地生产实际相结合，面向青壮年劳动力，培训农村实用技术，使他们成为“经纪人”、“土专家”，为乡村劳动力创业和外出就业创造条件。
三是培育新型职业农民，积极促进新农村建设。新型职业农民体现出的是“新型”、“职业”，即接受过一定培训或学习，具有较高素质、以农民为职业的，集经营管理、生产示范、技术服务为一体的新一代农田管理者和经营者。基于对未来“无人种田”的思考，首先要考虑的就是“人”的问题，只有通过新型职业农民培育工作，让越来越多的有知识、懂科技、能创业的中青年劳动力重新回到广阔的农村来，让他们真正发展成为有作为的新型职业农民，才能从根本上解决当前农业劳动力短缺、农业生产后继乏人、农业科技成果难以转化等一系列突出问题，才能真正实现社会主义新农村建设，让更多贫困地区群众脱贫致富。让贫困农户在当地优势产业发展的大环境中受益，并最终实现富裕。
（四）完善贫困户信息，以户为本开放扶贫
一是完善建档立卡和贫困状况调查工作，通过有效、合规的程序，识别贫困户。充分发扬基层民主，发动群众参与，透明程序，把识别的基本权利交给基层群众，让老百姓按他们自己的“标准”识别谁是贫困户，以保证救助对象认定的透明公开、相对公平。以此进一步完善建档立卡内容，并纳入动态管理。
二是以户为本采取群众“点菜”、政府“下厨”方式
通过进村入户，分析掌握致贫原因，逐户落实帮扶责任人、帮扶项目和帮扶资金。按照缺啥补啥的原则宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程，切实改善群众生产生活条件。干部帮扶应采取群众“点菜”、政府“下厨”方式，从国家扶贫政策和村情、户情出发，帮助贫困户理清发展思路，制定符合发展实际的扶贫规划，明确工作重点和具体措施，并落实严格的责任制，做到不脱贫不脱钩。
三是公开透明发布扶贫进展信息
对建档立卡信息共享网络平台实施动态管理。就贫困户的基本情况，脱贫计划、措施效果和结对帮扶干部的扶贫工作开展情况一并予以公开，做到阳光透明、互相监督，相互促进。年底根据扶贫对象家庭变化实际进行重新核准，做到应扶尽扶，有进有出。各部门也应以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，加大资金整合力度，确保精准扶贫，集中解决突出问题。
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