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“社会抚养费”的收费恐怖主义
摘要：
“社会抚养费”这一中国特色收费项目出现于2002年，作为对计划生育罚款的替代。官方对此项费用的解释为：多出生的人口侵占了较多的社会公共资源，因此超生者应对社会进行经济补偿。该费起征以来全国出现不少征收天价社会抚养费的案例，引起了社会巨大的争议。本文从一些案例的事实角度出发，对社会抚养费存在的合理性、社会抚养费中的自由裁量权以及社会抚养费的去向三个方面进行了分析和挖掘，发现了社会抚养费的依据不合理、社会抚养费自由裁量权滥用以及社会抚养费去向不明等问题。因此，本文提出了一些应对当前社会抚养费征收存在的问题的合理化建议，并且表明了笔者对于关于将来社会抚养费制度存废的观点。
关键词：
社会抚养费 合理性 自由裁量 规范和限制 计划生育
案例概述: 2012年4月，《人民日报》对陕西省计生委调查田亮夫妇生二胎的报道，引发了民众对社会抚养费的热议。4月30日，《200亿元社会抚养费流向不明》一文在网上疯转，更吸引了广大民众的关注。在社会各界的关注与重视之下，关于征收天价社会抚养费的案例得到曝光。
这里有一个比较典型的案例，青年政治学院的法律系副教授杨支柱因生二胎被该校解聘。他因2009年12月21日生下第二个女儿，被海淀区计生委按照2009年北京市城镇居民人均可支配收入26738元的9倍征收社会抚养费，共24万余元。他曾向海淀区法院提起行政诉讼并不服海淀法院的判决提起上诉，两级法院均认定海淀区计生委征收决定合法。最后，海淀法院在冻结银行账号两个月之后，采取了强制措施划走了卡内的相应额度的钱款。
“社会抚养费”这个东西，在全国人大制定《中华人民共和国人口和计划生育法》的时候定性为补偿，本应像水、电、网费那样用多少收多少；但到国务院旋即制定的《社会抚养费征收管理办法》时却摇身一变成了惩罚，而且是空前绝后的严厉惩罚——理论上它可以让任何一个所谓“超生”者，无论他是穷如山区农民还是富如郭台铭、盖茨，立即倾家荡产并负债累累。
有人说，姚明敢在上海“超生”一个孩子要征收10亿元社会抚养费，这并不是无的放矢。事实上，姚明夫妇都是独生子女，可以申请生第二个孩子。但假如姚明2010年生第三个孩子，以姚明2009年3.6亿元人民币的年收入（福布斯排行榜），在上海生要交21.6亿元社会抚养费（6倍），在北京则最高可征收72亿元社会抚养费（6－20倍）。考虑到姚明影响特别大，在计生委的眼里姚明生第三胎肯定构成“影响恶劣”，依据北京市社会抚养费管理办法可以再次加倍征收，这样就可以收到144亿元。
出现这样夸张的“收费”局面，这就引发了本文对于社会抚养费问题的挖掘和研究。案例分析：
一、关于社会抚养费存在问题的探索和分析（1）社会抚养费的存在依据不完全合理 首先，社会抚养费从它诞生那天开始就是不合时宜的。《人口与计划生育法》是2001年制定的，而根据2000年第五次全国人口普查的数据，当年全国总和生育率已经下降到1.22，远低于我们维持人口世代更替所需要的2.1。生育率过低，我们要做的应该是鼓励生育，而并不是通过征收社会抚养费来限制生育。
其次，社会抚养费的征收依据让人质疑。社会抚养费，是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。根据计生委说法，征收社会抚养费不是罚款，社会抚养费是超生者对社会进行的经济补偿，因为多出生的人口侵占了较多的社会公共资源。这种说法并不完全站得住脚： 第一，从人口学上来说，下一代的人口数量要与上一代保持不变，平均每对夫妇要生2.1个孩子，也就是说：一对夫妇生两个孩子，从人口学上来说是不能算作“超生”的，但现在的很多的“社会抚养费”却是针对第二胎的；第二，如果说超生婴儿“侵占了社会公共资源”，那么非超生婴儿也一样“侵占了社会公共资源”；如果说超生婴儿“侵占了较多的社会公共资源”，也并不合理，他们吃的、穿的、用的东西仍需父母花钱购买。如果硬要说超生婴儿“侵占了较多的社会公共资源”，那么外国旅游者及其他外国在华人员也“侵占了较多的社会公共资源”，却并没有需要缴纳相关费用。第三，自然资源和社会公共资源并不是平均分配给每个人的，一个富人占有的自然资源和社会公共资源比一个穷人多几倍甚至几十倍。如果说因为“侵占了较多的社会公共资源”就要征收“社会抚养费”，那么这个“社会抚养费”应该向富人征收才对，但现在很多的“社会抚养费”是向穷人征收的；第四，人不仅仅是消费者，也是创造者，而且通常来说，人的一生中创造的价值大于他消费的价值，也就是说，人的价值是正数而不是负数。“超生婴儿”长大后，也一样为国家、为社会贡献税收。第五，现在“社会抚养费”的征收对象，并不仅仅是针对“超生婴儿”，而且还包括没有“准生证”的第一胎婴儿。同样是第一胎，没有“准生证”的婴儿并不会比有“准生证”的婴儿占用更多的社会公共资源；第六，中国几千年来“无后为大”的思想，不是政府三言两句就可以改变的。再者中国国情就很贫穷，本来多生一个家庭负担就重，还要交罚金，贫穷使整个家庭整体素质下降。（2）社会抚养费的自由裁量权被滥用
之所以社会抚养费的自由裁量权会被滥用，主要是因为其自由裁量范围较大。根据国务院《社会抚养费征收管理办法》第三条第二款的规定，社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。从规定可以看出，国务院给予地方在社会抚养费的征收上限制很小，自由裁量范围很大，因而导致了社会抚养费的自由裁量权被滥用，主要体现在以下几个方面：
一是征收尺度不统一。征收社会抚养费有的是县级计生部门，有的是委托乡（镇）街代征；有的是当年案件，有的是历年案件；有的是流动人口，有的是本地居民等等，在适用征收社会抚养费尺度上，不同的执法机关把握不统一，“弹性”较大。
二是程序运用不规范。社会抚养费征收是计划生育依法行政水平的综合体现，而基层干部法制意识与业务素质差异较大，存在着执法随意性大，不按执法程序办案，征收社会抚养费不是靠法律法规而是靠行政手段，影响了法律的权威性、严肃性，导致有的应缴对象能拖则拖、能躲则躲，有的甚至干脆不理不睬，致使违法生育者在经济上没有得到追究，社会抚养费的限制作用没有充分发挥出来。
三是征收决定不合理。在征收过程中，轻调查、重收费，做出征收决定时，不考虑或很少考虑当事人违法生育情节，处理结果不合理、不公正、不公开，造成不少群众对交纳社会抚养费存在误解，认为这是人口计生部门的私自规定。
四是案件处理显失公正。有的计生执法人员受地方保护主义干扰，执法难、难执法。有的运用自由裁量权恣意妄行，随意增减征收数额，存在“关系案”、“人情案”。（3）巨额社会抚养费去向不明
社会抚养费的使用问题是另外一个值得质疑的地方，这些年征收的社会抚养费去向成谜。
各地的相关法规都已明文规定，社会抚养费要实行“收支两条线”，“县级计划生育部门应当将征收的社会抚养费及时、全部存入财政专户。”但纳入财政之后怎么使用却并不像计生部门号称的那么阳光。甚至，在不同地区社会抚养费的去向各不相同，处于一片混乱的状态。
北京、上海等几个大城市规范一点，社会抚养费全部上缴财政，而计生委的工作经费与社会抚养费完全脱钩。在内地省份，社会抚养费的征收工作都委托给了乡镇、街道，虽然是收支两条线，但30%到40%返给了乡镇，然后一部分补充县计生委的工作经费，只是到财政局转一道手。一些地方80%至90%的收入都留在县级以下计生部门，主要用于工作人员的激励上。据了解，《山东省计划生育社会抚养费征收管理办法》就明确规定，社会抚养费应当全部用于计划生育事业。省、市地、县(市、区)三级计划生育部门按5：10：85的比例分配使用。也就是说社会抚养费85%的使用权归县级计生委，只要求用于计划生育事业，具体怎么花谁也不清楚。
另外，据公开信息显示，09年四川内江市县(区)两级审计机关对所辖5个区县社会抚养费征收管理情况进行专项审计调查发现，社会抚养费收入未缴入金库的问题较突出，全市4个区(县)共有11344.07万元社会抚养费收入未缴入金库，直接在预算外财政专户中使用。以上事实显示，这些年征收的社会抚养费的用途不清，去向混乱，对于其调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费的功能能否真正实现，我们持怀疑态度。
二、关于社会抚养费存在问题的关键及建议
社会抚养费的存在本就有很大的不合理之处，但在当前计划生育政策依然实行、社会抚养费制度短期内并不会被废止的情况下，我们能做的更多的就在于社会抚养费的规范化建设。尤其，社会抚养费的自由裁量权的规范和限制应当是重中之重。在这个问题上，吉林市的相关实践能够提供一些借鉴意义。因而，笔者提出如下建议：
第一，强化和规范调查取证环节。对于征收社会抚养费的案件，我们要求违法生育事实必须做到真实准确、表述清楚、证据充分，收集证据必须符合法定程序，并与违法生育有内在因果关系。在调查中应重点收集当事人违法生育的时间、地点、子女状况、家庭收入、主观意愿、客观原因等情况，还要查清当事人是否采取了避孕措施或中止妊娠措施，是否有意规避、拒绝、阻碍行政机关依法执行公务，是否造成较坏的社会影响等情况。
第二，细化和量化征收社会抚养费裁量标准。在实施征收社会抚养费时，对违法时间、地点、主体、性质、情节相同或相似的案件，适用法律依据要相同，征收标准要一致，征收数额要相当。
第三，严格审批分期缴纳社会抚养费申请。当事人提出分期缴纳社会抚养费申请，应该源于他的经济状况。凡家庭经济收入不足当地人均收入2/3的，原则上才批准其分期缴纳申请，视情况分2至3期缴纳。这既体现了法律的严肃性，又体现了人口和计划生育工作“以人为本”的和谐理念。
第四，有效适用强制执行程序。行政相对人不履行缴纳社会抚养费的义务，行政机关可以申请法院强制执行。强制执行的目的要达到惩治当事人，教育和震慑他人的目的，而不是为了单纯收费。因此计生行政机关根据每个案件的具体情况，分类排队，抓住典型，重点突破，对于那些被执行人有履行能力，经过多次思想教育而拒不履行的“钉子户”，再依法申请法院强制执行。
三、结语
笔者认为，社会抚养费存在的问题根本上源于这个制度本身的存在缺乏合理性、管理缺乏严厉性。因此，对社会抚养费的规范化建设也只是权宜之计。
21世纪的今天，人类面临历史上前所未有的长期性人口减少以及人口老化，中国也不能例外。由于生育水平在30年之内已降到更替水平之下，我国人口负增长的惯性已成定局。换句话说，尽管表面上中国人口总量还在增大，但未来中国人口规模将持续缩小、人口不断加剧老化的大势已经造成。这一人口发展趋势的根本转变对中国社会带来的潜在危机已经是特定的事实。因此，笔者相信不久的将来，社会抚养费制度也将伴随着计划生育政策的废止而成为历史。
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