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保障农村饮水安全的法律思考
汤春琳（江西理工大学 文法学院, 江西 赣州 341000）
摘要：饮水安全是国内外普遍关注的话题，目前，在我们国家，尤其是农村饮水安全得到国家的高度重视。本文介绍了我国农村饮水安全的概况，指出我国农村饮水安全的立法缺陷，进而提出保障农村饮水安全的法律对策。关键词：农村 饮水安全 法律对策
饮水安全是水安全的一个重要内容。所谓水安全,“是指这样一种社会状态:人人都有获得安全用水的设施和经济条件,所获得的水满足清洁和健康的要求,满足生活和生产的需要,同时可使自然环境得到妥善保护。”[1] 而饮水安全是指饮用水水质、水量、取水方便程度及保证率符合一定的标准及规定。水质符合国家《生活饮用水卫生标准》(GB5749-85)要求的为饮水安全；符合《农村实施〈生活饮用水卫生标准〉准则》要求的为饮水基本安全。在水量方面每人每天可获得的水量不低于40--60 升为安全；不低于20--40 升为基本安全。在方便程度方面，人力取水往返时间不超过10 分钟为安全；取水往返时间不超过20 分钟为基本安全。在保证率方面，供水水源保证率不低于95%为安全；不低于90%为基[2]本安全。国家高度重视农村饮水安全问题，2005年的政府工作报告中指出：“我们的奋斗目标是, 让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气, 有更好的工作和生活环境。”本文拟在分析我国农村饮水安全存在问题的基础上，进而提出保障农村饮水安全的法律对策，为推进新农村建设和构建社会主义和谐社会提供必要的基础。
一、我国农村饮水安全概况
国家对农村饮水安全问题历来较为关注，国家为解决农村饮水安全问题做了大量的工作。1980年，召开了全国第一次农村饮水工作会议,1984年，制定了饮水困难标准并在90年代把解决农村饮水困难列入国家“ 八七” 扶贫攻坚计划, 加大了扶持力度。进入本世纪以来, 国家进一步重视农村饮水困难问题, 加大了投资力度, 制定了一系列的政策和措施, 保障饮水解困项目的顺利实施。到2004年底, 中央共安排国债资金103亿元, 加上地方政府的配套资金和农民自筹资金共200多亿元, 解决了6000多万农村人口饮水困难, 使27个省自治区、直辖市的1922个县和新疆生产建设兵团的14个师161个团场受益, 受到广大群众的高度赞扬。
经过多年努力, 我国已基本解决了农村群众没水喝的问题,但由于我国是一个严重缺水的国家，而且水污染严重，加上水质不达标等问题，致使我国广大农村地区饮水安全问题整体形势依然十分严峻。据2005年5月水利部、国家发改委、卫生部3个部委共同组织的全国饮水安全现状调查评估资料显示, 到2004年底我国农村仍有3.2亿人饮水不安全, 其中有1.9亿人的农村人口饮用水有害物质含量超标，且有增加的趋势，6300多万人饮用高含氟水，3800多万人饮用苦咸水，饮水含氟量大于2毫克/升的人口数占病区总人口数的约40%，还有200万人受到饮用水砷污染的影响。由于长期饮用不符合饮用标准的水，同时因设施简陋、干旱引起的季节性缺水以及供水保证率低、水质性地方病等问题，严重威胁到人民群众的生命健康。如果按城市水质标准进行评估, 我国饮水不安全人数还将更多。
二、产生农村饮水安全问题的成因
（一）农村饮用水水源受污染情况严重
首先，农业生产过多施用化肥农药。现在农民种庄稼，过分依赖化肥农药，且不按标准施用，随便加大剂量。而这些农药化肥施用到农作物上，被吸收的也就不过1/3，其余的则进入空气、滞留于土壤中，或随水流入池塘、河流等，均对水源造成严重的污染。其次，生活污水和人畜粪便的污染。农村生活污水一般都不经处理就直接排入沟渠，然后流入江河，致使水源的污染。目前，无论是家庭养殖少量的牲畜还是上规模的养殖场养殖的牲畜，对其牲畜产生的粪便均很少处理，这对环境造成了极大的破坏，更对水源造成了严重的污染。再次，矿产无序开采造成的污染。我国幅员辽阔，有矿产资源的乡村数不胜数，但有序开采的却少之又少，对矿产的无序开采，其生产过程对水质自然会造成污染。另外，目前还有很多乡镇企业都无环保措施，超标排污情况普遍，致使水源污染严重。
（二）农村饮水安全管理体制不完善
当前，有很多乡镇存在一个普遍的现象就是，集中供水设施只重建设而疏于管理，或者有的干脆只建不管，再加上资金来源少，投入不足情况比较普遍，致使有的供水设施由于缺乏资金进行正常维修，给工程安全运行埋下隐患，造成设施老化，管网破损，进而使自来水成为“长流水”，导致水浪费严重。另外，很多乡镇对水厂的水质安全检测、水资源的保护以及水费的规范收取等没有制定一套完整的制度，即便有，但执行监督却不到位。这一现象进一步加剧了农村地区特别是缺水地区的饮水困难。
（三）农村饮水安全工程建设不规范
在饮水安全工程建设上，一些项目没有严格按规范要求建设，基本建设制度执行不严，施工工序不合理，不按要求编制施工组织方案，建设方案建设地点随意变动。个别工程管道埋设深度不够，安装不规范，甚至长期暴露在外，这必将加快管网老化，缩短工程设施使用寿命。很多县区没有严格执行公示制，项目建设透明度不高，致使基层干部和群众对饮水安全惠民政策了解不够，在一定程度上影响了项目的实施。
（四）农村饮水安全工程产权不明晰
当前，很多乡镇、农村的小型供水工程以及单个行政村供水工程的产权一般都归村集体所有，这存在的争议很少，但是一些大型的集中供水工程的产权一般由水利部门代表国家行使，这将导致缺乏法律依据的问题，这是由于，农村饮水安全工程很难按照《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，由国有资产监督管理机构作为出资人代表，如果由水利部门作为出资人代表又缺乏法律依据。产权不明晰，这将不利于工程的良性运行。由于产权不明晰加之缺乏法律依据，这必将导致很多工作难以进行，比如工程设计、施工、运行以及水质监测、水费收取等等。
三、我国农村饮水安全的立法缺陷
（一）法律之间缺乏协调性，法规、规章的效力不高
我国饮水安全方面的法律主要有《环境保护法》、《水污染防治法》以及《水法》，这些法律之间协调性不强，甚至有些内容相互矛盾，相互冲突。而法规、规章普遍效力不高，且原则性太强，不具有可操作性。更有甚者，有的法律、法规自颁布十几年来从未作过修改，致使有些内容难以满足社会发展的需要，比如呼吁已久的《环境保护法》自1989年颁布以来至今从未修改。今年2月28日修订通过的并于6月1日起施行的《水污染防治法》对农村饮水安全的规定也少之又少。由于上述种种情况，致使我国在饮水安全方面的法律、法规和规章在保护农村饮水安全上很难达到应有的效果。
（二）有关饮用水方面的法律、法规对农业面源污染的防治普遍不足 当前，在广大农村地区，农业面源污染已经相当严重。所谓面源污染是指在农民生活与农业生产过程中,由于不合理使用农药化肥等化学投入品,以及人类粪便和垃圾随意排放,使氮素和磷素等营养物质、农药以及其他有机或无机污染物,通过地表径流和农田渗漏,造成对江、河、湖泊等水体污染。[3] 我国现有的有关饮用水方面的法律，对农业面源污染的防治作出规定的很少，比如《水污染防治法》、《水法》等都没有对农业面源污染的防治作出规定。《饮用水水源保护区污染防治管理规定》中也只对农村农业灌溉和有害物质的堆放作了规定，忽视了农村生活污水排放引起的面源污染。这必将难以保障农村饮用水的安全。
（三）现有的法律、法规对农村饮水安全普遍不够重视
虽然国家对农村饮水安全高度重视，把解决农村饮水安全、改善群众生活条件、提高农村人口素质，作为建设和谐社会的基础性工程之一，明确提出，保障饮水安全，维护人民群众的生命健康是当前经济社会发展对水利工作的第一需要，也是当前水利工作的第一要务。但是在当前，国家有关饮水方面的法律、法规更重视的是城市，而农村饮水安全却很少得到关注，比如现行的《供水管理条例》、《生活饮用水卫生监督管理办法》明确指出以保证城市供水安全为目的，却忽视了广大农村地区。以至于一些重污染企业为了逃避监管就在广大农村地区建厂排污，造成饮用水源污染，威胁农村饮水安全。
四、保障我国农村饮水安全的法律对策
（一）通过立法逐步完善我国农村饮水安全管理体制
首先，对于农村饮水安全问题，应该明确规定地方政府负总责，各级行政领导分级负责制。其次，对于大型集中式饮水安全工程，应该明确规定由水行政主管部门进行监管。对于整个行业的监管也应该由水行政主管部门负责。再次，尽快建立农村饮用水水质监测网络。建立饮用水水质监测网络，应当明确财政、卫生、水利、建设、环保等相关部门的职责，努力构建分工明确、沟通顺畅的管理体制。最后，应强化项目建设管理和健全工程良性运行机制。项目建设管理在方案制定上，应坚持实事求是、科学决策的原则，采用集中供水与分散供水相结合的方式，建设标准水厂，提高农村自来水入户率。对于供水工程运行机制，应落实工程管护责任，集中供水工程要由业主提出管理制度和水价标准，在充分听取群众意见的基础上，报物价部门批准；分散供水工程要按照“谁建设、谁受益、谁管理”的原则，由受益农户自行管理。
（二）通过立法明晰农村饮水安全工程产权
对于农村饮水工程，应该结合目前农村饮水安全管理的具体情况和实际需要，按照产权明晰、责任明确的原则，采取更加灵活的产权政策。对于私人投资修建的饮水工程，所形成的资产应归投资者自己所有并由其自己负责管理；对于政府投入为主群众集资投入为辅的饮水工程，所形成的资产应归国家所有，或归村民集体所有，并由水行政主管部门或由用水户代表组成的管理委员会负责管理；对于政府投入兴建的饮水工程，所形成的资产应归国家所有，并由水行政主管部门代表国家负责管理，或由国家委托其他单位负责管理。
（三）强化环境执法监督机制
没有监督的权力会导致腐败,健全的法律监督机制是执法工作依法进行和防止执法人员违法执法、滥用职权的重要保证。[4 ] 1999年3月，发生在武汉市汉阳区的“环境污染第一案”，［5］就造成了严重的水污染。虽然这起案件时间过去近十年，但是在当前由于监管不力而发生的环境犯罪案件依然为之不少。这就充分说明环境执法如果得不到有效监督，那么环境犯罪案件将缕禁不止，由此水污染事件也将频频发生，这也将致使农村饮水安全难以得到保障。
（四）统一对农村与城市饮水安全进行法律调控
改变重点关注城市饮水安全的一贯做法，统一调控城市与农村饮水安全，尤其重视农村饮水安全问题。针对目前农村饮水安全的整体形势，立法中应重点关注的问题有以下几个方面：首先，尽快制订农村饮用水源保护的专门法规。目前我国农村饮用水源管理法规还存在空白，应该在借鉴国外饮用水源保护的管理经验，再结合我国当前的具体情况，编制出台《农村饮用水源保护管理条例》，通过建立农村地区饮用水源法规体系,为保护和合理开发利用农村饮用水资源、防治水污染提供法律保障。其次，建立健全农村饮用水水质标准制度和监测制度。水质监测的责任一般由国家机关负责,由于我国农村科技力量落后,环保资源有限，在广大农村地区难以实施传统的常规监测。建议由县、乡两级环境保护和卫生防疫指导部门对于农村水源的监测,可依据各地实际情况设立流动监测队伍,而且还应建立村民、乡镇机关和社会力量相结合的多层监督体系,保障村民的监督权。再次，建立信息发布制度，保障公众知情权。通过发布饮用水水源地水质水量状况的详细信息,为政府进行水源地保护及污染治理提供可靠依据;人民群众掌握了各种信息之后，也可以调动他们的积极性,促进农村饮用水源地管理工作的深入开展。
参考文献：
[1]成建国,杨小柳,魏传江,赵伟.论水安全
[EB/OL].http://,2007-07-20。[2]水利部, 卫生部.农村饮水安全卫生评价指标体系.水农[2004] 547 号。[3]李宗明.农村饮用水安全问题[J].中国发展观察,2005,(10):19～21。
[4]曾*.加强西部大开发执法工作研究[J].重庆大学学报(社会科学版),2004,10(1): 30～35。[5]廖华.湖北“环境污染第一案”与环境监管失职罪[J].武汉科技学院学报，2006.9。
Law-orientated Approaches to Guaranteeing the Safety of
Drinking Water in Rural Areas
TANG Chunlin
(School of Liberal Arts and Law, Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou 341000, Jiangxi, China)
Abstract: The Safety of Drinking Water is a universal iue home and abroad.In China, nowadays, the Central Government has been attaching great importance to the drinking-water safety, especially in the rural areas.This paper introduces a survey of the drinking-water safety in China’s rural areas, points out the law-making lacuna on the drinking-water safety in those areas, and offers law-orientated approaches to guaranteeing the safety of the rural areas’ drinking-water safety.Key Words: Rural Areas;Drinking-water Safety;Law-orientated Approaches 作者简介：汤春琳（1979—），女，江西理工大学文法学院2007级环境资源法硕士研究生。
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