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中国财政供养规模报告
□记者 熊剑锋
3月17日，李克强作为新一届政府总理第一次与媒体和公众会面，畅谈未来的施政方针。在谈及未来财政收支时李克强表示，未来财政再保持高速增长的收入态势不大可能了，但是民生支出是刚性的，不能减，只能增，那就需要削减政府的开支，愿意约法三章，本届政府内，一是政府性的楼堂馆所一律不得新建；二是财政供养的人员只减不增；三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增。这三条中央政府要带头做起，一级做给一级看。
财政供养规模的话题再次成为公众议题，5400万体制内人员
中国纳税人到底养了多少公职人员？
在网络上流传颇广的是这样一个数据，2008年国家民族事务委员会公布，全国少数民族干部数量为２９１．５万人，占干部队伍总数的７．４％，网友据此推断出全国共有干部3940万人。
但问题在于，这里使用的“干部”的概念和“公务员”“官员”等诸多概念和李克强所提的财政供养人口之间存在着很大的差别。
长期以来，中国政府规模问题一直是学界和社会公众关注的焦点，但在此问题往往出现官方和学界各说各话的境地，如官方宣称中国官员只有一千余万人，而学界最多宣城中国有七千多万的吃皇粮者，其原因就在于各自采用了不同的统计口径。
现在在见于公开媒体讨论上的关于此问题常见的概念包括：官员数量、公务员的数量、干部数量、政府雇员以及财政供养人口等。
这些概念按照划分的标注你和口径大概可以分为三种，一种是最狭窄的党政机关的公务员数量，第二种是财政供养人口，第三种是在党政机关、事业单位和由财政供养的准公务员性质的人员。
其中第一种和第三种的差别较大。根据记者的搜索和查询，关于公务员数量数据都很多，不过大多是过时的数据。根据财政部2011年出版的内部资料《2007年地方财政统计数据》披露，截止到2007年年底，第一种口径的全国党政群机关的人数为1355万人，其中在职的约为976万人，离退休和其他人员约为379万人。
第三种口径是中央党校教授周天勇所提出的的“七类人”，除了党政群机关公务员外，党政群机关中的准公务员、事业单位人员、不列入预算自己收费供养的政府机构和执法人员、国有企业和国有商业银行中大量行政级别的公务员性质的官员、县乡村中大量由罚款和收费供养的非编制管理人员（大约两千万）以及由财政供养的行政和事业单位离退休人员。这些由财政供养的“官”总数超过了7000万人。
而此次李克强约法三章中的财政供养人口的的提法实际上为此争论盖棺定论，采用第二中口径也就是财政供养人员的口径来衡量政府的规模。从纳税人负担的角度来说，采用财政供养规模的口径来衡量一国政府规模的大小无疑也是更为合理的一种选择，所谓财政供养人口，是指由财政来支付个人收入以及办公费用的人员。在中国财政供养人员主要由三部分组成:首先是党政群机关人员, 主要供职于党委、人大、政府、政法机关、政协、民主党派及群众团体等机构；其次是各类事业单位人员, 供职于教育、科研、卫生等诸多领域;第三种是党政群机关和事业单位的离退长休人员。
根据财政部在2012年出版的最新的《2009年的地方财政统计资料》中披露的数据显示，到2009年年底，全国不包括中央的地方财政供养人口为为5392.6万人。
这接近5400万的财政供养人口都是有公务员编制或者事业单位编制的体制内人员，除此之外，中国还存在大量的准财政供养人员，包括现有60余万个村委会以及8万余个居委会。
村委会和居委会工作人员本身并不属于上述三种人员中的任何一种，既不是公务员也非事业单位人员，但是中国各地的居委会和村委会干部大多参照事业单位管理，由财政发工资。
例如北京在2011年给全市2600多个社区大约2万名居委会、社区服务站工作人员提高待遇，提高后的待遇与事业单位相似，而已经实行多年的大学生村官在很多地方也是参照事业单位管理。
根据全国妇联公开的数据，截至2008年底，全国村委会成员中女性人数50.7万人，所占比例为21．7％，据此可以推断出全国村委会人数大约为234万人，而来自民政部基层政权和社区建设司的数据显示，到2007年年底，全国居委会人员总数约为41.6万人，全国居委会和村委会总人数约为275万人。
年增百万
根据财政部国库司编写的地方《2009年地方财政统计资料》，在财政部统计的接近5400万财政供养人口中，其中在职人员3815.24万人，离休退休人员1391.35万人，还有其他人员185.98万人。（图一）
在财政供养的人员中，事业单位人员占了大头。按照财政部的分类，在5392.6万财政供养人口中，事业单位即一般预算财政补助开支的人员为3589.8万人，这一类即为财政补助开支的事业单位，财政承担该单位工资的60%~80%，其余由该单位自行筹集。
公务员和参公管理的一般预算财政拨款开支的人员为1553.6万人，所谓一般预算财政拨款开支单位，就是公务员所在的党政群机关和参照公务员管理的事业单位，其所需工资和办公经费由财政全额拨付。
还有一类是所谓的经费自理的事业单位，这类事业单位的特点是有编制和财政不会给予拨款，但是这些单位有收费权和执法权，这类单位的人员数量为249.2万人。尽管这类事业单位不直接领取财政资金，但这类单位同样具备行政或者事业编制，且政府赋予其的收费权和执法权实际上等同于一种税收和财政权力。（图二）
从各省来看来看，财政供养人员300万以上的省份共有四个省份，分别是江苏、山东、河南和广东，其中江苏的供养人员的规模独占鳌头，高达503.9万人，几乎占全国的十分之一，山东河南和广东的财政供养人口分别为336万、358.5万人和314.1万人。
财政供养人口规模处于200万到300万之间的省份也有四个，分别为河北湖北湖南和四川，其余的大部分处于100万到200万之间，只有8个省份的财政供养人口低于100万，而这8个省份中北京和上海重庆的财政供养人口都超过了90万。（图三）
问题不仅仅是其现存规模巨大，中国财政供养规模加速增长的趋势才是真正令人担忧的地方。（图四）
从1998年到2009年，中国财政供养的规模从3843万人飙升到2009年的5393万人，11年间中国财政供养的人口规模增加了1550万人，年均增加141万人。
财政供养人口的快速增加主要有两个来源，一方面是离退长休人员的迅速增加，离休退休和长休人员从1998年的629万增加到1577万，增加了1.5倍多，累计增加了948万人，平均每年增加接近90万人。离退休人员增加的数量占总体财政供养人员增加数量的60%以上。
而且这种趋势将长期持续下去，现在在职的公职人员3800万人，如果一个大学生从22岁毕业进入体制内的政府机构或者事业单位，到60岁退休，其总共工作时间为38年。
为了计算简单，假设现存的公务员年龄是平均分布的，可推测，未来每年新增的离退休公职人员将增加一百万以上，而事实上是中国正面临老龄化的趋势，现存人口的年龄结构是老年人较多，年轻人较少，这意味着未来公职人员中离退休人员将加速增长。
实际情况也是如此，2007年、2008年和2009三年财政供养的离退长休的公职人员累计增加了317万，年均百万以上，呈现加速增长的态势。
从离退休公职人员占整体财政供养人口的比例也可以看出这一趋势，其所占比例从1998年的16.4%大幅提高到2009年的29.2%，11年期间所占的比例几乎翻番。
中国现行的养老体制是双轨制，公务员和事业单位人员由国家财政供养，而企业职工则是参加养老保险体系，自己缴纳养老金，退休之后领取养老金。对于纳税人来说，这意味着很大一部分财政资金和税收用来供养近三成“光吃饭不干活”的离退长休公职人员。
中国公职人员养老金制度的特点包括，在筹资方面，个人不用缴费，全部由财政负担，在调整机制方面，退休待遇调整与在职人员工资同步。5400万体制内人员目前的养老金替代率不低于80%，而2008年中国普通职工的养老金替代率，仅为44%，两者相差达36%。这一点有制度保障，2006年人事部、财政部《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》，工作满20年以上的公务员，退休后收入至少按照退休前职务工资和级别工资的80%计发。
财政供养新增人口的另外一个来源是在职人员的增加。有学者曾为中国财政供养规模快速增加辩解称，主要是由于离退长休人员增加，在职人员增量有限。
但实际上在职人员的增量也很惊人，1998年在职人员3214万人，到2009年时在职人员增加到3815万人，增加了600万人，增加了接近百分之二十。
在职人员的增加也可以分为两个阶段，第一个阶段是2006年之前，2006年在职人员仅为3366人，8年间在职人员仅增加了150万人左右，从2006年到2009年间，三年增加了450万在职人员。
从总人数的增长也可以看到，2007年是一个拐点，在此前财政供养规模的增速已经稳定在2%左右，而2007年一年间突然增加了300多万财政供养人口，当年财政供养人口的增速飙升到7.7%，2007年到底发生了什么？详情见另文《》。
臃肿？
加上超过270万的准财政供养的居委会和村委会人员，到2009年年底，中国财政实际供养人数超过5700万人，从绝对数额来说中国财政供养规模冠绝全球，部分学者认为，中国政府规模已经太大，超出了财政和国民的承受能力，也有学者认为，由于中国也是全球人口最多的国家，中国的“官民比”和世界上其他国家比起来并不高，甚至还略低，那么这一规模的财政供养人口是否正常呢？
衡量政府规模的一个标准是财政供养比，即财政供养人口与总人口的比值，民间称之为“官民比”。根据第六次全国人口普查，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口共13.397亿人。两者相比，中国的财政供养比约为1:23.5，即大约23.5个纳税人供养1人。
中国财政供养率在省际之间也有很大的差异，如江苏的常驻人口在时约为7866万人，其财政供养人口规模为503.9万人，财政供养率为15.6人供养1人。而人口大省河南的财政供养率就更低一些，按照2010年人口普查的数据，超过9400万常住人口的河南财政供养率约为26人供养1人，而广东这一数据为33人供养1人，广东的财政供养比几乎只有江苏的二分之一。
从历史上来看，国务院参事任玉岭计算了中国各朝代的人口与官吏之比, 西汉时的比率为7945：1;东汉为7464：1;唐朝为2927：1;元朝为2613：1;明朝为2299：1;清末为911：1;改革开放初期为67：1;2005年为26：1 从绝对数值来看，这一数据和国际横向对比并不算高。中国财政供养人口与西方的公共部门雇员的概念较为相似，国际劳工组织网站公布的数据显示，美国2009年不包含军队在内的公共部门雇员的人数为2255.5万人，美国人口总数约为3.12亿人，其供养比例约为14人供养一人。
世界第三大经济体日本的公共部门的雇员约为524万人，日本人口为1.278亿人，其供养比例为24.4人供养一人；8172.6万人的德国2009年的公共部门的雇员约为439万人，供养比例约为18.4人供养一人。
据此，一些学者认为，中国的财政供养规模并不高，如南开大学恩来政府管理学院教授朱磊认为，中国财政供养规模从总量上进行削减是必要的，但是并不像很多人想象的那么多，中国财政供养人口的问题是相对过剩和结构性过剩。也有学者认为，和世界上其他主要国家相比，中国的财政供养规模人口绝对数额并不多，中国财政供养人口的问题在于其结构。
但上述进行对比的都是发达国家，作为世界上最大的发展中国家，中国的财政供养规模合适的比较对象应该是那些于中国处于同等发展水平的国家，计算人均GDP，2011年，中国人均GDP达到3.5万元人民币，按照平均汇率折算，中国人均GDP达5432美元。根据世界银行2011年的标准，中国已被列入“中上等收入国家”。
如果选取国土面积都较大，人口也较多金砖四国进行对比，经常被拿来于中国作比较的印度的公共部门的雇员在2005年的数据为1800万人，印度人口12.4亿人，其供养比为69人供养一人，远远低于中国的水平。俄罗斯、巴西的公职人员数分别为1340万和1056万人，俄罗斯的供养比约为11人供养1人，巴西的供养比约为20人供养一人。
也有学者认为，衡量政府规模的大小，不仅要看财政供养率，还要从经济指标——公职人数和本国GDP的比例来衡量，从每百万美元GDP供养的财政人口来看，中国的财政供养规模远远大于世界上其他国家。
国家行政学院教授王健认为，发达国家政府提供的公共服务和公共产品远多于发展中国家，其“官民比”理应比发展中国家高一些。其人均GDP的水平也远远高于中国，对公职人员的供养能力也高于中国。中国人均GDP更是大大低于发达国家，“官民比”却与发达国家相当，以至公务员占GDP的比例大大高于发达国家。这表明，我国公务员数量相对国民经济发展而言确实太多了。过多的公务员不仅占用了大量资源、影响了经济建设，而且限制了行政效率的提高。
按照2009年的数据计算，中国的每百万美元的财政供养人口为10.8人，而美、日、德、法和英国的每百万美元供养的财政人口分别为美国1.56人/百万美元、日本 0.95人/百万美元、德国1.33人/百万美元，英国2.8人/百万美元。中国财政供养的负担和规模相当于日本的十倍多、美国的七倍、德国的八倍以及英国的四倍。
但由于中国的国内生产总值增长较为迅速，且GDP的增速高于财政供养规模的增速，当前GDP的增速约为8%左右，而财政供养规模的增速平均在3%左右，百万美元GDP供养的公职人员这一数据也会逐渐降低。
中国财政供养规模的真正问题不仅仅在于人数太多，更重要的问题在于行政成本和管理费用高昂，超出了国民所能承受的范围，这也是李克强总理强调要减少财政供养人口的实质所在。
成本高昂
衡量一个政府规模大小是否合适，不仅需要看其绝对数量，而且要看其投入与产出，即投入的行政成本和产出的公共服务的数量和质量。
中国政府高企的行政成本和管理费用一向为世人所诟病，曾任国务院总理的朱镕基曾经表示，臃肿的机构和数量庞大的行政人员，“把国家的钱都吃光了”。
政治学博士方建文在《中国能否走出帕金森怪圈》中提到，20世纪90年代以来，中国政府运行的显性成本占财政支出的总比重几乎都在10%以上，1993年高达15.68%，大部分年份都是以15%以上的速度增长，远远高于同期GDP的增速。周文静提出，中国行政管理费用占财政总支出的比重是逐步上升的，1980年占5.43%，1985年占6.51%，1990年占9.83%，1996年高达13.11%。民生证券研究院副院长管清友认为，1995年的行政管理费用比1978年的行政管理支出增长了19倍。
其他国家包括发达国家、发展中国家和转型国家，行政事业经费占财政指出的比重普遍远远低于中国，日本、法国、英国、德国、美国、加拿大大分别为3.62%、6.67%，7.59%，8.83%、9.42%和10.235.财政部没有公开过中国的行政成本数据，一般认为，财政预算科目中的“一般公共服务支出”大概等同于行政成本和管理费用，以2009年为例，地方一般公共服务支出的金额为8080亿元，占地方财政总支出61044亿元的13.2%。
除了正式的“一般公共服务支出”外，还有隐藏在其他科目中的三公消费也是行政成本的重要组成部分。曾经有学者提出了三个3000亿的说法，即公款出国3000亿、公款招待3000亿和公务用车3000亿元，并认为中国的行政成本多年来高居世界第一，行政管理费用支出占财政支出的比重远远超过美国、法国、日本等国家。
财政部的官员在一次全国财政工作会议上曾经表示，对于这些状况，国务院领导高度重视，要求财政部采取积极措施，财政部相关司局共同研究的结论是，三个3000亿元的数据肯定不对，实际比这个小。有地方财政官员对记者表示，财政部官员认为由于是报表统计上来的，“心里也没有底”。
行政成本和管理费用不仅规模大，而且增速快。对于公职人员的待遇和成本，曾经担任过公职的慢牛资本董事长张化桥发明了一个“科长指数”。
张化桥在1986年到1989年间在中国人民银行总行当主任科员（也就是科长），当时每月工资是52元，加上副食品补贴和免费的单身宿舍及医疗保障，综合价值大约是每月130元。
现在2013年，同样一个科长的综合价值大约15000元。也就是说，这25年来老百姓供养一名科长的费用，每年大约以20.9%的复合比例增长。
中国经济改革开放三十年，前二十年的年均通胀率约为7%，第三个十年的年均通胀率仅为2%，整个三十年的年均通胀率约为5.5%，扣除通货膨胀之后，一名科长每年消耗的经费以15.4%的速度增长，约为9.7%的年均GDP增速的1.5倍。
产出方面，中国公共服务尽管近两年获得不少进步，建立了全覆盖的医保和养老保险体系，但是公共服务的水平和质量都还很低。
城市化可以作为衡量一国提供公共服务水平的指标。尽管中国城市化率按照常住人口计算已经达到了2012年的51%的水平，但是城镇户籍人口占总人数的比例却只有35%。前后相差的16个百分点之中，蕴含的是数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会，不能享受附着在户籍上的、城镇居民独享的福利待遇、医疗、住房、义务教育等各方面的公共服务。
换句话说，只有35%的中国人口能够享受较为全面的公共服务，而财政供养率与中国较为接近的美国、日本、德国等国家的城镇化率为美国82%，日本66%和德国的74%。此外这些城市以外的居民也能享受和城市居民同样的公共服务。这些国家都采取了有效的措施，保障不同区域的公民享有平等的公共服务。
国务院发展研究中心宏观部、中国社会科学院2007年曾经合作发布了《中国公共服务报告2006》。该报告认为，国当前政府公共服务整体呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”。对“我国基本公共服务综合绩效等级”进行的评比结果显示，优秀等级空缺，北京和上海属于良好等级，天津、浙江、广东、江苏位于一般等级，其他省级市则属于不足
除了覆盖面之外，中国和其他国家公共服务的数量和质量也不可同日而语。西方国家从最早的失业救济逐步发展成为涵盖就业、养老、公共教育、公共医疗、公共住房等的基本公共服务体系。而目前中国覆盖面最广的养老和医疗保障体系的保证水平都很低。
结构过剩和功能短缺
为什么中国拥有近6000万公职人员，消耗的财政收入比例和绝对数额在全球也名列前茅，但提供的公共服务的数量和质量却不尽人意呢？
十八大报告在阐述“深化行政体制改革”时的要求中透露一点端倪，报告要求严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。实际上该提法已经反映了中国财政供养人口中一个很大的问题，公职人员结构不合理，一方面是“官多兵少”，所以十八大报告才会明确要求“减少领导职数”。
《中国公务员》杂志刊登的一篇名为《采取措施,严格控制各级公务员职务的规格数量》的文章对这种官多兵少的现象进行了批判：“个别地区和部门‘不按规定程序报批’和‘突破规定的规格和职数限额’设置领导和非领导职务的问题。
文章写道，这种现象的主要表现是：个别部门不按编制部门核定的职数设置领导职务，甚至擅自增加领导职务数，并以此为依据设置非领导职务职数；有的超规格配备领导职务和非领导职务；有的非领导职务设置超过了首次配备规定的比例限额，在编制确定、人员不完全到位的情况下，出现了几乎“全员皆官”的现象。有的县在公务员过渡中竟出现500多位科级干部，有的乡镇出现一正九副以上的乡镇长。
另外一方面，真正服务于公众的公职人员少，后勤人员即服务于公职人员这个群体自身的人员太多。何傅传在《山坳里的中国》中提到，据有关部门统计，我国各级行政机关工作人员，约有三分之一是后倾服务性的，实为世界所罕见。
复旦大学公共行政系教授唐亚林认为，中国政府机构的“公共服务人员”不是多了，而是大大的少了，需要大大的增加，唐亚林发现，尽管美国各级政府年度开支占当年GDP的接近一半，但这些财政开支主要用于为纳税人服务的公共安全、医疗保障、社会保险、教育项目和贫困救济等领域，政府雇员的人头费和日常管理费用支出比例却较低。
而中国的情况恰恰相反，人头费和管理费用占财政支出的比例非常高，用于普通公民和公共服务方面的财政支出的比例却较低，应该增加提供公共服务的医疗卫生、教师、和警察等人员的数量。
国家行政学院公共管理学部副主任马庆钰教授在接受媒体采访时也表示，目前主要的问题是这个队伍的岗位配比不合理。主要是一线窗口人员少，而后台人员多了。应当借鉴管理经验成熟的一些国家的经验，增加做执行做服务的人员比例，这个比例最少也应当是开，即一线窗口不少于60%。
中国财政供养人口一方面绝对数额很大，但是另外一方面，学者在政府实际运行过程中发现，中国公职人员在公共管理和服务、社会保障、市政建设和管理等方面的人员还不足，这在抗击非典斗争中表现得非常明显，南开大学恩来政府管理学院朱光磊认为，中国财政供养人员存在结构性过剩。中国各级政府大多设有相同的职能部门，存在重叠现象，即所谓职责同构，各级政府讲究上下对口，每一级政府都保持相同的机构，每一个机构都希望从下一级政府找到自己的腿。
比如军事问题，中央有军委和国防部，各级地方对应设立武装部，本来只要中央负责的事情，硬要将地方政府也牵扯进来，再比如外事问题，中央有外交部的统一领导，各级对口设立外事办，但地方没有外交权，什么都由中央决定，地方外事部门官员几乎没有什么实质性的工作，明显存在人员浪费。还有一些明明没有畜牧业也不可能发展畜牧的市县也要设立畜牧局。
对比西方国家，如英国，美国，其不同级别政府的职责构成，基本上每一级政府只管特定的事情，事权划分清晰，各自负责，谁决策谁执行，谁管的事情出了问题就找谁负责，不会到别的层级去推卸责任。
朱光磊发现，中国财政供养人员存在“三多三少”，长期受计划经济的影响，用于管理“产品”的各种经济管理的部门多，政工干部比较多以及从事机关内部服务的后勤人员和工勤人员较多，而现代政府管理和社会发展所需要的财税、社会保障和各种权利保障工作的部门和人员则很少。
图一
图二
图三
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