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“后职能归并时代”行政服务中心建设的思考
江山市行政服务中心 童建军
2005年8月3日，象山县委、县政府联合下发《关于进一步深化行政审批制度改革的实施意见》，我省的行政机关内设机构审批职能归并改革开始试点。2006年3月初，象山县农林局在局森林资源管理科增挂行政许可科牌子，与该县便民中心农林窗口合署办公，改革跨出了成功的第一步。之后，我省各地纷纷启动了以“两集中、两到位”为主要内容的行政机关内设机构审批职能归并改革，至今年上半年，改革全面完成，我省进入了“后职能归并时代”。
行政服务中心作为改革的试验田，在新的形势下其自身建设面临新的考验。如何在职能归并改革后做好行政服务中心的配套建设，以使职能归并改革的成效最大化，这一新的课题有待在今后的运作实践中探索求解。我们中心在我市全面推进行政机关内设机构审批职能归并改革的初期便前瞻性地提出了这一课题，在之后的工作中注重从三方面做好中心的配套建设。
一、牢固树立一个理念
行政服务中心创办伊始就深深打上了“服务”的烙印，中心的宗旨是“服务”，“服务”是中心存在的灵魂。牢固树立“服务至上”这一理念是转变政府职能、改变干部作风的必然要求。这种理念应具体体现在每个中心工作人员的身上。随着部门职能归并的完成，许多原先从事监管工作的干部也在调整职责后“归并”到行政审批服务科，从事某一领域的审批工作，工作岗位也由后台管理转向前台服务。工作岗位和场所的调整只是形式上的调整，一纸命令即可实现，但角色的转变与适应并非朝夕间便能完成的。从“管理者”到“服务者”的角色转变，其根本是理念上的转变，只有让服务的理念根深蒂固了，才可以说真正进入新的角色了，才能做到面对办事群体微笑自然、百问不厌、不愠不怒，也才能在面对具体事务时做到速办快通、及时沟通、积极变通、主动疏通。
二、着力强化两个保障
行政机关审批职能归并改革的意义不仅仅在于部门审批职能得到集中归并、人员得到整合重组以及行政审批服务科得以设立，其更深远的影响在于新设立的行政审批服务科成建制、带职能进驻行政服务中心，代表本部门统一行使行政审批，这是《行政许可法》“根据精简、统一、效能的原则”，相对集中行使行政许可权的思想体现。行政服务中心成了集中许可、集中审批的现实载体，自然成为提升行政效能、提高办事效率的主战场。为适应职能归并改革后各部门行政审批服务科成建制进驻中心的新局面，有效巩固改革成果，中心应着力强化两个保障。
（一）完善各项基础配套，强化硬件保障
随着“两集中、两到位”审批职能归并的完成，中心人员更多了、事务更杂了，对中心的硬件要求也更高了。首先是场地的要求。不仅要提供足够的办公办事场所，还要求场所更具人性化。通过亮化、绿化提高环境舒适度；合理利用办事大厅，优化功能区布局，配备查询机、填单台、银行终端、LED显示屏、公告栏等设施，专辟表单填写区、查询与自助区、金融服务区、公告公示区等功能区域，对办件量大，办事群众集中的窗口配备排队叫号机，专设等候区；争取相关部门的支持，增设泊车位，增加公交停靠线路，最大限度地方便办事群体。二是发挥网络功效。完善内网审批办件系统，实现流程可控，责任可溯；优化面对公众的网上办事大厅，提高网上申报的可行性和易用性。三是择优引入中介。为方便业主、群众办事，同时打破中介垄断，步入有序竞争，对于与审批关联性较强的评估、环评、刻章、验资等中介，通过竞争择优引入中心。
（二）加强制度和队伍建设，强化软件保障
一是完善管理制度。以强化内部监管为重心，将制度建设深入化、具体化、体系化。针对中心管理层，通过健全制度进一步强化机关内部管理，规范中心管理人员的日常工作行为。为进一步做好窗口及窗口工作人员的管理，中心适时修订系列窗口管理制度，进一步优化窗口考核体系，规范日常行为，并依托电子监察，提升监察手段。二是健全服务制度。全面推行全程代办制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、AB岗工作制、预约服务制、责任追究制、一次性告知制、联合办理制、上报事项负责办理制及责任追究制，推行预约服务、延时服务、代办服务、上门服务等特色服务。三是规范公开办事制。改革后，各窗口部门的“七公开”办事指南将有较大改动，为此，中心提前介入，先行指导，对办事指南的规格尺寸、样式风格、主要内容、字体字号等要素明确要求，请专业平面设计公司按指定要求设计指南样本供各窗口部门参考付印。四是全员素质提升。通过集中培训、团队活动、知识竞赛、考察学习等载体，有效提升全员综合素质，增强中心凝聚力与执行力，全面加强行政服务中心工作人员作风建设，规范服务行为，提高服务质量。
三、正确处理三对关系
“两集中两到位”行政审批职能归并改革，是行政审批体制改革的创新，涉及权力格局、利益格局的重大调整。各部门的行政审批服务科进驻中心窗口代表本部门行使审批职能，接受原部门及中心的双重管理，各方主体处在即紧密联系又充斥矛盾的复杂关系中，在具体工作时须正确处理好以下三对关系：
一是要处理好部门与窗口的关系。按照改革要求，各部门在完成审批职能归并后，行政审批服务科应成建制进驻中心窗口。行政审批服务科按计划集中进入市行政服务中心后，各部门要落实好充分授权，各项行政审批事项都要在行政审批服务科办理，这是行政审批职能能否实现“一个窗口对外”的关键。只有窗口首席代表获得本部门本单位的行政审批授权，才能实现窗口在审批、盖章及证书制作上三到位。要防止牌进人不进，人进事不进，事进权不放等现象。同时，要营造氛围，以坚定各部门的改革方向，防止工作反弹。
二是要处理好审批与监管的关系。过去相当长时间内，各主管部门审管一体、批管不分，导致相关部门重审批轻监管，重审批轻服务，甚至以批代管、不批不管，出现“批前层层关卡，批后放任自流”的乱象。要处理好审批与监管的关系首先要正确理解“批管分离” 的三个层面含义。第一个层面是在事物发展进程上的批管分离。如果将事物发展主线划分成三段的话，中间那段即为审批环节，两端都为监管环节，批前重点监管“未批先行”，审批后则将侧重对“批后乱行”的监管。第二个层面是部门科室职能设臵上的批管分离。即负责审批职能的科室不承担监管职能，负责监管职能的科室不承担审批职能。第三个层面是人员岗位设臵上的批管分离。即承担审批工作的人员不介入监管，而从事监管的人员也不介入审批工作。本次改革就是要通过对各部门内设科室职能进行细化、梳理，科学界定和正确处理审批与监管的关系，建立分工明确、职责清晰、沟通顺畅、衔接紧密的内部工作职责和工作流程，重新整合部门内设科室职能，将部门办理审批事项的职能集中在一个或两个科室，专门负责行政审批，其他科室不得再行使行政审批职能，而主要从事监督管理工作，从而有利于监管人员集中精力加大监管力度，有效提高政府部门的执法管理水平。一言概之，就是既要批管分离，又要批管协作，既要做到批管人员相对分离，各司其职，又要做到两个环节相互衔接，沟通协作，切实做到“审批简便规范，监管到位有力”。对于一些审批事项纷繁复杂的部门，从客观实际出发，改革初期外勤踏勘人员也充许适度共享，但要朝着批管分离的目标逐渐过渡。
三是要处理好集权与规范的关系。“两集中，两到位”改革完成后，审批权高度集中于行政审批服务科。如何用好这个权力，使其规范运作，避免产生新的腐败问题，是我们下一步要考虑的问题。首先，坚持公开办事，只有彻底地公开才可能最大限度地公正。不但要将办事项目“七公开”进行到底，把审批责任人的自由裁量权也拿出“晒晒”，还必须将审批结果广而告之。通过各种平面的、立体的媒体让大众知晓，增加审批的公开透明度和公共参与度，接受公众的监督；其次，行政服务中心及各主管部门要强化审批队伍的素质教育，坚定干部队伍依法行政、廉洁从政的理念；最后，为加强对集中后的审批权进行有效监督，打破集权与腐败的伴生关系，我们要不断创新监察方式，引入视频监察等电子监察手段，建立各项配套制度与预警、追究机制，健全行政审批的制约监督体系。
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