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城市管理中“脏、乱、差” 的成因及治理对策研究 ——关于湘潭市区“脏、乱、差” 现象的调查与思考
楚国良(湘潭市委党校 411100)【摘要】切实解决城市环境卫生“脏”，城市交通秩序“乱”，城市人居环境“差”的问题，全面提高城市管理水平，努力创造一个文明进步、整洁卫生、通畅有序的城市环境，为湘潭城市经济和社会发展创造良好条件。
〔关 键 词〕 城市环境 突出问题 对策建议
一、主要问题
1、流动摊贩难控制。主要表现为三个方面：
一是早、夜流动设摊屡禁不止。在部分居民集中的区域和休闲场所周边，众多无证摊贩趁着早、晚期间管理力量薄弱、人流量集中的有利时机，利用部分居民贪图方便、便宜的心理，流动设摊，形成早、夜市，造成道路交通堵塞、行人通行不便，严重影响市容环境。而城管执法部门因力量有限，在保障正常工作时间内市容秩序外，很难对早、晚期间的流动设摊现象实施强有力的管理，只能采取不定期集中整治的方式，但效果很难尽如人意，反复、回潮现象十分明显。还有些经营户存有侥幸心理，通过掌握城管队员工作规律，采取“你进我退、你退我进”的迂回战术，跟执法队员打“时差战”、“擦边球”和“游击战”，这些均增加了管理的难度。
二是使用三轮车、手拉车兜卖水果现象日益增多。由于三轮车、手拉车机动性强，逃逸方便，往往使执法队员赶到现场时，他们已推车换了地方，令执法队员没有办法；有时好不容易查实了违章行为，处理起来难度很大。
三是少数民族人员流动设摊取缔工作难度大。当前，以新疆籍为主的少数民族人员无证设摊现象十分严重。尤其是新疆籍人员，通常在广场、主要街道等闹市区和交通要道占道设摊，以贩卖糕点、羊肉串等为主，强行买卖，坑害群众；对执法队员的教育劝说，置若罔闻，屡教不改。如果对其物品进行暂扣，他们自恃是少数民族，加上性格强悍，往往极力反抗，甚至用刀威胁；如对其进行强行取缔，又涉及语言、民族政策、风俗习惯差异和宗教等因素，难度很大。
2、“五小行业”难治理。“五小行业”主要包括：餐饮业、加工业、洗车业、修理业、娱乐业。随着城市高速发展，“五小行业”存在规划滞后、环境卫生差、污染严重、居民投诉多、经营面积小等问题，这些行业大部分是沿街开设、越门摆物、卫生设施不全、油烟排放设施差，“脏、乱、差”现象严重，同时还存在不同的食品安全隐患，大多数都是以下岗职工、失地农民、外地打工者为主，而且还存在流动性大，业主更换频繁，职能部门难以及时掌握情况和有效控制，对其实施长效管理难度大。其经营户对创建文明城市的意义了解不深，对有关法律和制度不理解，总是强调自己是下岗工人，无业游民，“要吃饭”。或者进行软抵抗，你今天取缔他明天继续，在执法时，群众爱看热闹，特别是不明真相的群众出于同情弱者围观打“横炮”，造成一定的社会负面影响。
3、“三线”乱拉难整治。“三线”主要指：供电线、电话线、有线电视线。从湘潭市区受理投诉信件来看，反映“三线”问题占据20%，主要反映“三线”施工无规划、无标准，不统一，到处是“蜘蛛网”，造成居民住宅墙体损坏和生活不便，损害了市民的居住环境，给街道、社区管理工作带来了难度，铁通、网通、电信三家企业在施工时没有征得相关市民和社区物业管理部门的同意，私拉、乱接现象比较突出。严重影响市容市貌，给创建文明城市和城管工作带来很大难度。
4、违法建筑难拆除。违章搭建是影响城市面貌，城市环境的主要问题，也是城市管理很难解决的突出问题。从目前调查来看，主要有六大类：天井搭建、屋顶搭建、楼道搭建、鸽棚搭建、破墙开店，破墙开门。从违法建筑的动因来看，困难户为增加收入的占40%，增加居住或使用面积占的40%，其它心理占的20%。基本上存在两个规律，一是仿效，认为人家搭了我为什么不能搭，有一种一个带一片的现象。二是拆除难度与居民投入程度成正比，即居民投入的人力、物力越多，拆除难度越大。各职能部门虽然投入大量的人力、物力，但在较高的执法成本和较低的处罚形成反差，加上违章户软抵抗，使执法人员工作很难开展。
5、部门之间难协调。城市管理工作面广量大、情况复杂，需要各相关部门密切配合，才能形成合力。但现实中各部门常常各自为政，综合管理成效相当低下。如乱停车问题，逆向行驶问题，造成道路拥阻、市容混乱，交警、公管、城管等部门因管理职能交叉，未能长期通力协作，致使管理效果大打折扣。如跨门占道经营问题，部分店面根本不具备室内经营条件，而且还出现脏、乱、差，而工商部门、卫生部门却核发了营业执照，经营者往往以此为借口进行经营，给城市管理带来负面影响。如：对流动摊点的整治，工商、城管、卫生、公安等部门按照有关法律、法规都负有一定的管理责任，但面对这种“吃力不讨好”的事，大家都能说出不管的理由，最终谁也不愿管，形成城管孤军作战。在执法中往往存在“有利互相争、无利互相推”的现象，使城市管理的问题也就无法根本解决。又如无证摊贩管理责任在于城管，但在其放弃无证设摊后如何维持生计问题，又不属于城管部门职责范围，导致只堵不疏，造成“回潮”现象明显，很难从根本上予以解决。
二、原因分析
城市环境脏、乱、差现象的出现，既有主观的原因，也有客观的因素，主要表现在：
（一）管理体制落后。
城市管理职能分散在城管、交通、工商、规划、公安、街道等部门，管理机构重叠，政出多门，条块分割，多头管理，责权不明，职能交叉，关系不顺，造成重复管理、无人管理、交叉管理综合症。财权在“条条”，事权在“块块”，建、管、养一体，等、靠、要并存，僵化落后的城市管理体制严重制约城市功能的发挥。
（二）管理机制落后。
1、执法保障机制不健全。城管执法人员没有统一的执法标志（特别是协管员），在执法过程中没有严肃性和权威性，管理人员在纠正违法违规行为过程中，会遇到围攻、辱骂、甚至遭受殴打等现象，暴力抗法、执法受阻事件时有发生。自湘潭市城管和行政执法局成立以来，就发生多起事件，造成城管执法人员因伤住院治疗。保障机制的缺失，不仅严重阻碍了城市管理工作的顺利开展，而且对执法人员的人身安全构成了严重威胁。
2、城市管理法律法规的不健全。目前，湘潭市结合自身实际建立了城市管理的地方性法规，涉及城市管理的法律、法规内容过于原则化，有很多缺乏可操作性和强制性。并且对于有些法律法规没有明确的处罚依据和条款，“执法必严、违法必究”的法制精神也就无法得到保障。
3、经费保障存在缺口。湘潭市区各个街道都有临时聘请的协管执法队员，他们的工资、津贴全部由街道自行解决，这样一来，加大了街道的经济负担，队员的工资较低、任务重，无法有效调动他们的工作积极性。
（三）执法环境现状不尽如人意。
城管执法工作面对的对象大多为下岗、失业、外来人员、残疾人等社会弱势群体，这些人员的法律意识普遍淡薄。在他们看来，城管工作只不过是一项“面子”工作，与他们的生存大计相比，不值一提。再加上城管执法工作往往会触及到他们的个人利益，因此他们常会百般阻挠、抵制城管执法工作，污辱、谩骂甚至攻击城管队员。长此以往，执法的严肃性和威慑力就无法得到保证。
三、对策措施
首先，加大对社会困难弱势群体的扶持力度。要切实树立“民本”思想，更新执法理念，拓宽培训就业渠道，鼓励他们创业改行，入市经营，从根本上解决这部分人的生活和就业问题。
其次，加强城市规划、工商管理、行政执法、物业管理等部门间的交流协作。严格按照市场经济规律办事，坚持先疏后堵、标本兼治的原则。科学合理布局规划市场，规范市场管理，加大监管力度，引导流动摊贩进场经营。各职能部门要密切配合，各司其责，助推市场规范化建设。在城中村改造、旧城改造、新建小区规划时，要预留好市场位置，建设便民市场；在城区道路改建时，适当减少绿化用地，拿出少量位置用于设置早晚市场、固定摊点位。
第三，大力优化社会治安环境和执法环境。执法人员长年累月战斗在一线，时刻与市民和老百姓打交道，处在社会多种矛盾的交汇点上，经常遇有阻碍执法和暴力抗法事件。因此，争取上级和社会各界对城管行政执法工作的支持至关重要。要加大执法宣传力度，大力营造“城管执法、公安护法、法院司法”及纠风部门强力支持的执法环境。
第四，大力培育一支充满朝气活力的执法队伍。广大执法人员长年战斗在一线，无节假日、星期天，工作单调，经常受气挨骂，整天提心吊胆，加之工作风险高、待遇差、不受尊重，执法人员极易产生低落、厌战情绪。只有大力实施“人文关怀”工程，强化职业庄严感教育，才能保护好、调动好一线人员的工作积极性，永葆这支年轻执法队伍的朝气与活力。
第五，创新执法模式，改善执法效果。结合湘潭市区实际情况，对城区路段分级管理，将湘潭市区繁华商圈划为一类路段，实行精细化管理；将湘潭市区主次干道划为二类路段，实行规范化管理；将其他小街小巷、城乡结合部分划为三类路段，实行人性化管理。推行步行执勤模式，采取堵疏结合办法，设置几处便民市场，具体措施如下：
1、一类路段管理精细化。对一类路段突出管理细节，严格管理标准。
一是人员配备精细化。一类路段配备素质高、责任意识强的执法人员，并实行定岗位、定职责、定标准、定奖惩的“四定”管理，确保时间上不断档、空间上无死角；
二是业务考核精细化。为达到一类路段管理高标准、效果保长效的目的，对一类路段的业务考核做到每日一督查、每周一通报、每月考核、每季一评比、年终综合评定，用无缝管理保持持续效果；
三是运行机制精细化。建立内部配合机制、联动机制、快速反应机制，用最短的时间、最少的环节、最好的效果保障一类路段管理的高标准；四是工作措施精细化。开展争创“样板街”、“示范路”活动使执法人员学有榜样、干有目标。
2、二类路段管理规范化。对二类路段突出秩序规范化、管理标准化，以出现频率高、反复性强的乱摆摊点问题位重点，将一类路段管理经验逐步向二类路段推广，达到逐步提升标准、逐步向一类路段看齐的目标。
一是执法规范化，用依法执法保障二类路段规范化管理标准的落实；
二是摊点经营规范化，对严重二类路段的摊点群进行搬迁、取缔，在不影响二类路段容貌和通行的位置上妥善安置修车、冷饮、报刊、水果、小吃等摊点，解决部分经营业户的实际困难。摊点实行统一作业工具，统一卫生清扫，努力形成“一条路一种风格”的格局，变难点为亮点。
3、三类路段管理人性化。对三类路段突出人性化管理，坚持以人为本，为民服务，在保证容貌秩序的基础上，积极创造条件，满足广大市民多方面需求。针对城区市场设置不尽合理，便民市场数量少的状况，结合三类路段主要位于小街小巷、靠近居民区的实际，进行广泛的调查研究，科学规划，合理布局，设置几处便民小市场，实行定时段、定路段管理，并采取错时管理、多班轮值等措施，既方便市民日常生活，又解决摊点占道经营问题，既保证市容市貌，又促进繁荣经济。
作者介绍：楚国良（1962---），男、湖南湘潭人。中共湘潭市委党校经济学讲师，主要从事中国特色社会主义理论，区域经济，“三农”问题的研究。
通联地址：湖南湘潭省市解放北路马坡里6号 邮箱：2004cgl@163.com 邮编：411100 郑重声明：本人文章谢绝收取版面费的期刊刊载，文章发表后敬请依照著作权法及时支付稿酬并奉寄样刊两本。
附：湘潭市城市管理红黄黑榜制度实施办法
为顺应我市“两型社会”建设的发展态势，加速新型城市化进程，打造整洁靓丽的城市新形象，城市管理必须形成多部门协调、全方位统筹的常态管理，实施“全民参与、疏堵结合、教惩并举、和谐共享”的大城管方针。根据湘潭市城市管理工作会议精神，加强市民的文明城市意识的培养，促进我市城市管理水平的提升，特就实施城市管理红黄黑榜制度，制定本实施办法。
一、原则与目的1、坚持人人有责、源头治理的原则，倡导“大客厅”意识。大家讲卫生，环境就干净；大家守规章，秩序就规范；大家都爱护，设施就完整。从源头上讲，一个城市的“脏、乱、差”，都是生活、工作、旅游在这个城市的人产生的。因此，对产生城市“脏、乱、差”的源头，根据为害程度进行红黄黑榜公布，就能够培养广大市民的城市主人翁意识，象对待自己的客厅一样来善待自己城市的公共环境，从而对城市的“脏、乱、差”进行源头减量，创造一个洁净有序文明的城市环境，共同打造自己城市的迎宾大客厅。
2、坚持营造氛围、扬优抨劣的原则，发挥“大舆论”作用。通过公共媒体，发挥积极的舆论导向作用，宏扬社会公德，遣责无良行为。对出现城市“脏、乱、差”的地段，根据轻重程度进行红黄黑榜公布，倡导爱护市容环境的新风，抨击破坏市容环境的恶习，养成自觉维护城市形象的习惯。从而形成一个扬优抨劣、良性互动的创建文明城市的大氛围，加速湘潭城市文明的进步。
3、坚持分工负责、齐抓共管的原则，形成“大城管”合力。城市管理要紧紧依靠全市各负有城管职责的部门、街道、社区及其临街各单位的力量，充分调动各方的积极性，促进齐抓共管、分工负责、“门前三包”。要采取定期检查督促、市民评议等形式，对各责任单位和地段，治理城市“脏、乱、差”的情况，根据进步程度进行红黄黑榜公布，以共同搞好城市管理，改善湘潭城市形象。
二、公布内容
公布的内容主要涉及城市的环境卫生、市容秩序、公用设施等方面。
1、环境卫生方面：主要是公共环境上的乱倒垃圾、乱泼脏水、乱贴小广告，以及卫生清扫与保洁；
2、市容秩序方面：主要是主次干道上的违章占道、违章摊担、违章停车、违章广告、乱搭乱建、占破道路不文明等行为的治理；
3、公用设施方面：主要是市政公用设施包括道路、下水、路灯、绿化、供水、燃气、通信、供电、有线电视、停车亭、邮亭、交通设施、环卫设施等是否规范、更换检修是否及时、表面是否整洁。
三、红、黄、黑榜的分类使用
红、黄、黑榜的含义分别代表表扬、警示、批评三种舆论导向，通过实例形式，向公众明确表示城市管理应该做什么、不应该做什么、倡导什么、反对什么。
1、对城市管理工作规范、表现突出、有显著成效的路段、单位或个人予以红榜表扬。获得红榜表扬的在相关评优中优先。
2、对城市管理中暴露的各种脏、乱、差现象以及责任单位治理不力的予以黄榜警示。
3、黄榜警示后，责任单位整治效果不明显的将以黑榜批评。得到黑榜批评的取消相关评优参赛资格。
四、执行主体与实施程序
1、执行主体：各负有城市管理职责的管理部门和单位都是红黄黑榜制度实施的执行单位；一是局属雨湖行政执法分局、岳塘行政执法分局、直属行政执法分局、环境卫生管理处、园林处、城市道路绿化维护处、客运管理处、灯饰管理处、绿化办、商占办、燃气办；二是负有相关城市管理职能的市城市管理联席会议（常设市城市管理行政执法局）的各成员单位和部门。
2、实施程序：各执行主体单位根据职能范围对城市管理对象和管理过程中存在的“脏、乱、差”现象进行分类数据收集整理，必要时拍照留存，建立好管理档案；并据此提出红、黄、黑榜的上榜名单方案和部门申请；报局相关职能科室审查；经分管副局长签发；由办公室负责向外发布。但张黄、黑榜时内容涉及到市级各单位和部门的应报经市城市管理联席会议审查同意才可公布。
五、发布载体和时间
红、黄、黑榜发布载体选用市民广为接触的新闻媒体，主要形式为本市的电视、报纸、网站。
红、黄、黑榜的发布由局办公室根据需要分类定期发布，拟每月发布一次。本实施办法暂定试行一年。
二00九年三月十二日
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