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浅析听取和审议“一府两院”专项工作报告的程序
曾喜龙
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人大监督是一个完整的系统,主要表现在人大的所有监督都是遵循一定的形式和程序进行的。听取和审议“一府两院”专项工作报告，是各级人大常委会的重要的经常性监督工作之一，有其严格的法律依据和法定程序。
一、听审专项报告是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权
听取和审议工作报告，是我国权力机关对“一府两院”实施监督所运用的最经常、最普遍的方式，也是宪法赋予各级人大常委会的一项重要职权。《宪法》第92条规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”第104条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。”第110条、128条、133条规定了地方“一府两院”对产生它的权力机关负责。虽然宪法没有明确规定“两院”在人民代表大会闭会期间向其本级人大常委会报告工作，但向其本级人大常委会报告工作是对人大负责、受人大监督所必须条件，而在“一府两院”的组织法中则相应地进行了规定。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第48条规定：“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会上闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”法院组织法第17条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”检察院组织法第10条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”今年实施的监督法第二章：听取和审议“一府两院”专项工作报告，从第8至14条，针对各级人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的基本原则、议题来源途径和程序做了较为详细的规定，成为各级人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告在实体权利和程序规范上的重要法律依据。从以上规定来看，各级人大及其常委会听取和审议“一府两院”的工作报告，主要包括了两个方面的内容：一是年度工作报告。二是专项工作报告。
二、听审专项报告的 “三条基本原则” 和“两个议题来源”
监督法第3至7条对各级人大常委会监督工作的原则进行了总体规定，主要包括坚持党的领导、坚持依法监督、坚持民主集中制基础上集体行使职权、坚持接受人民代表大会监督、坚持监督公开等五项基本原则。而监督法第8条则专门对听审专项报告的原则进行了规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常委会组成人员并向社会公布。”这一规定明确了人大常委会听取和审议专项工作报告的三条基本原则。一是重大问题原则。宪法第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大问题。”哪些是重大问题呢？地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第44条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使的职权之一是：讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。而监督法则要求各级人大常委会代表人民行使监督职权时，要围绕党和国家的中心工作，服从和服务于国家工作的大局；要关注与广大人民群众切身利益紧密相关的问题，要抓住社会普遍关注的影响和谐社会建设的重大问题。总之，人大监督要善于“抓大放小”，而大问题的标准应该既有宪法和法律的依据，同时也要切合当地实际，因为有些重大问题在时间和空间上具有一定的相对性和变动性等特点，坚决杜绝“一刀切”，做到具体问题具体分析。二是年度计划原则。人大监督最大的特点是集体行使权力，与行政首长负责制具有根本区别，各项工作不仅有严格的法定程序，还有时间和空间的要求，所以听取和审议专项工作报告要有计划有安排，但只能是年度计划，不适合制定出五年或几年的规划。有了年度计划，工作就有了明确的目标和具体的步骤，就可以协调各部门的行动，增强工作的主动性，减少盲目性，使听取和审议专项报告的工作有条不紊地进行，对“一府两院”也有较强的约束和督促作用，是提高工作效率的重要手段。反之，则容易干扰“一府两院”的正常工作，甚至让他们无所适从。三是公开原则。政务要公开，司法要公开，党的十七大要求党务也要逐步公开，人大的监督工作同样要求公开。监督公开制度是由我国宪法确定的人民主权原则和人民代表大会的性质和地位决定的。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民参照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。宪法同时规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，对人民负责，受人民监督。从这个意义上看，作为人民代表大会常设机构的常务委员会行使监督权，对“一府两院”进行监督，应当将监督权的情况向社会公开，使人民能够熟悉常务委员会监督工作的情况。实行监督公开，对于促进国家机构接受人民群众的监督，推进“一府两院”依法行政，保证人民群众行使知情权、参与权、监督权等民主权利，具有重要的作用。把听取和审议“一府两院”专项工作报告的议题、计划、报告原文及其它内容向社会公布，充分表明国家的一切权力属于人民，保证人民的知情知政权，真正维护公民、法人和其他社会组织的合法权益。人大的监督权力在接受人民的监督同时，也使得人大常委会更加紧密地保持同人民群众的联系。当然，人大常委会代表人民对“一府两院”的监督是否到位，人民满意不满意才是衡量的标准，对人民公开也就成了必然。
听取和审议专项工作报告议题的确定主要有两大来源。一是根据各方反映的问题确定议题。监督法第9条第1款规定了各级人大常委会听取和审议本级“一府两院”的专项工作报告的议题，根据六条途径反映的问题确定。这六个方面的问题总体上来说是多年来各级人大常委会坚持实践的选择，为增强监督实效积累的宝贵经验。人大代表本身就具有广泛性，不同社会阶层、不同社会群体的呼声和要求他们都有切身感受，能够反映出人民群众面临的真实情况和问题；人民来信来访直接涉及人民群众的切身利益，更能直接地反映行政和司法机关工作中存在的不足和突出问题；人大常委会的工作机构在调查研究和执法检查中也能够了解到许多突出问题。从这些渠道反映的问题中选择听取和审议专项工作报告的议题，是提高监督质量的前提。二是根据“一府两院”的要求确定议题。监督法第9条第2款规定“一府两院”可以向本级人大常委会要求报告专项工作。说明“一府两院”接受人大监督不能总是处于被动状态，也可以主动要求。这样可以通过权力机关发现自身工作中的不足，既能进一步推动该项工作，还能通过各级国家权力机关检验该项工作的成效，进而取得支持和帮助，也可以由此作为桥梁，通过人大常委会组成人员和代表与广大人民群众加强沟通和了解，进一步统一思想提高认识。当然确定议题的来源还有很多其它方式，如根据需要可以主动向社会公开征集议题，但法律明文规定的只有前面两个来源，这只是依照法律原则可以进行探索和实践的方式之一。
三、听取和审议专项工作报告的基本程序
监督法既是一部监督“一府两院”工作的实体法,也是一部规范人大常委会监督行为的程序法,具有很强的政治性、针对性。在听取和审议“一府两院”专项工作报告的程序中强调年度计划、专题调研、征求意见、回应修改、审议、通报、公布等繁琐的步骤，表明该项工作向所有参加者开放，当事人都有表达意见的机会，最后整合各方意见为一个结果，这是常委会组成人员、人大代表和广大群众行使监督权的机制，其目标是为了有利于增强人大监督的民主性和权威性。根据监督法关于听取和审议“一府两院”专项工作报告的相关规定及多年工作实践，其基本程序主要包括以下四个主要阶段的工作：
一、前期准备阶段。
（一）选定议题。选择听取和审议“一府两院”专项工作报告的议题是最基础的工作，根据上文分析的重大问题和“两个来源”等原则加以确定，符合监督法等相关法律的规定。总之，应努力把握时代脉搏，关注民生，对待重大问题做到“少一事不如多一事”，对“一府两院”的日常工作做到“多一事不如少一事。”
（二）确定并公布计划。一是报送年度计划。常委会办事机构以及“一府两院”依照法定程序提出常委会下一年度听取和审议本级“一府两院”专项工作报告议题的建议，均应在上年年底以前确定，面向社会公开征集专项工作报告议题的建议也应在这个时间完成，并向常委会报送。二是研究年度计划。常委会办事机构应当对所收集的有关议题建议汇总、整理和分析，在每年12月底前拟定听取和审议专项工作报告的年度计划草稿，提供给委员长会会议或主任会议讨论通过。三是印发年度计划。常委会办事机构对经过研究通过的年度计划，应该用文件形式刊发，及时发送到全体常委会组成人员手中。四是公布年度计划。常委会听取和审议专项工作报告的年度计划，经委员长会议或主任会议通过以后应在一星期左右予以公布为宜。可以在媒体上公布，也可以召开新闻发布会等形式进行公布，一般应该全文公布。公布的文稿应该由常委会秘书长或者其他指定专人审定签发，具体过程则由常委会办事机构负责承办。但在每年人民代表大会例会上，各级人大常委会依照宪法第69条和103条规定对本级人民代表大会报告工作，把上一年度的工作总结和下一年度的工作计划打算向人民代表大会报告，并由大会审议和通过。这个工作计划里就应该包涵了本年度听取和审议“一府两院”专项工作报告的内容，而且这些内容也是全体代表进行审议的内容之一，实际上是向出席代表和列席代表征求意见的一个过程，在程序上还存在一个调整的可能。
（三）制订工作方案。根据相关法律规定，各级人大常委会会议一般每两个月举行一次，有特殊需要的时候，可以临时召集会议。因此一年至少召开六次常委会，每年听取和审议的专项工作报告议题数量不少，每一项工作从启动到结束需要费时几个月，甚至更长，相关活动有时间先后的具体要求，所以确定在哪次常委会上报告哪一个专项工作既要有计划和安排，还要有较详细的工作方案。根据宪法和监督法等法律立法精神的要求，活动方案一般包括以下几项主要内容：一是指导思想。必须明确听取和审议专项工作报告的目的之所在，及其开展该项工作应该遵循的一些基本原则，这样才能正确把握工作的方向。二是组织领导。总体应该是在常委会的领导下，委员长会议或者主任会议研究决定并组织实施，各专门委员会、常委会办事机构根据各自分工承办具体工作。三是主要内容。专项工作已经是较具体的议题，但还应根据工作目标设定具体要了解的重点内容。一般包括开展工作的情况、存在的困难和突出的问题、解决的对策和建议等内容。四是时间、方法和步骤安排。即对该项工作的前期准备、形成报告、听审报告和整改落实等全过程的时间安排、工作内容、工作方法和步骤作出规定，也是常委会承办机构和“一府两院”相关部门开展工作共同执行的核心内容。五是其他情况。主要是对开展该项工作的总体原则及相关问题提出要求。
二、形成报告阶段
根据监督法第10至12条的规定，形成报告的过程既有常委会承办机构的工作，也有汇报部门的任务，主要有以下几个方面：一是调查了解掌握真实情况。依照监督法第10条的规定，常委会可以对相关议题开展视察或者专题调查研究，但这属于酌定环节并非法定环节，是否进行视察或调研应视情况而定。只是开展视察或调研，可以充分了解“一府两院”该项工作的实际情况、存在的问题及主要原因，有助于在听取和审议该项工作报告时，更加有针对性地提出批评意见和改进的建议措施，提高审议的质量。总之，就是常委会承办机构根据方案安排，依法通过各种途径了解真实情况，收集各方意见并进行整理汇总的过程。二是反馈和交换意见。监督法第11条规定常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级“一府两院”研究。“一府两院”应当在专项工作报告中对经过汇总的意见作出回应。通过这个环节，一方面报告机关还可以提前进行整改，以备下一步面对常委会审议时做好回答的准备；另一方面，要求经过认真研究后在报告中作出回应，能够使报告机关在报告中更加主动地检查自己工作中的问题和不足，有利于取得常委会组成人员的认可。三是征求对报告的建议意见。监督法第12条规定“一府两院”应当在会议前二十日，将专项工作报告送交本级人大有关专门委员会、常委会有关工作机构征求意见。目的是由有关专门委员会或工作机构对报告的内容进行初步的考察，向委员长会议或主任会议提出意见，保证提到常委会会议上的专项工作报告达到基本要求，尽量避免双方认知要求的差距扩大，最终有利于进一步推动该项工作。四是提前将正式报告送交至常委会。监督法第12条规定“一府两院“对报告修改后，会议前十日送交人大常委会。对时间的要求是工作程序的重要内容，属于强制性规定，报告机关必须认真执行。
三、听审报告阶段
该阶段是核心环节，直接决定审议的效率和质量，具体工作概括为四个关键字。
第一个是“看”字。监督法第12条规定，会议前七日要将报告发给常委会组成人员。目的是让常委会组成人员能够提前阅读到报告，做好审议的准备，这既是对报告机关提出的义务也是常委会组成人员享有的权利，晚于这个时间其实就是对常委会组成人员权利的剥夺。这条规定，相对于以前常委会组成人员到了会场才看到报告来讲是一个巨大的进步。
第二个是“听”字。监督法第13条规定常委会是听取报告机关的负责人所作的报告，政府可以委托有关部门负责人作报告。虽然可以委托报告，但常委会听取的还是本级政府对某一专题所作的工作报告，不是由某一个部门向人大常委会作专项工作报告，因为有些工作涉及多个部门，即使委托个别主管部门负责人报告工作也应是站在政府高度，从全方位去汇报。“两院”的副职也可以代表本部门向人大常委会报告专项工作。
第三个是“议”字。即常委会组成人员听取专项工作报告后，进行审议，提出审议意见。监督法第10条规定：“常委会可以安排参加视察或专题调查研究的人大代表列席常委会会议，听取报告，提出意见。”第34条则明确要求审议专项工作报告时，“一府两院“应当派有关的负责人员到会，听取意见，回答询问，操作中不宜无故找工作人员替代。安排参加视察或调研的代表列席本级人大常委会是多年来各级人大常委会的成功经验，既让代表熟悉常委会工作，也拓宽了审议“一府两院”专项报告的民意渠道。实践中一般安排对所要审议的专项报告内容比较熟悉的行业代表参加活动，便于提高审议质量。
第四个是“定”字。即经过“看、听、议”以后，常委会应该对报告定出一个统一的意见。监督法第14条规定，“一府两院”的专项工作报告经审议后，常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。这里是指可以并非应该，是否作出决议则视情况而定，没有作出决议的则应整理审议意见。审议意见书是将审议结果进行书面表达的规范性文书，是常委会督办审议意见和“一府两院”整改答复的文字依据，所以要求准确归纳，反复推敲，字斟句酌，严格行文，处理好从口头到书面的准确性、从个体发言到集体意志的统一性、从务虚到务实的可行性这三对矛盾之间转换关系，最后应以文件形式印发。
四、整改落实阶段
各级人大常委会听取和审议专项工作报告既是对 “一府两院” 的工作开展监督，也是为了支持和推动“一府两院”的工作，其目标是一致的，所以“一府两院”对待本级人大常委会的决议决定和审议意见书都应认真贯彻执行。
一、交办审议意见。监督法第14条要求把常委会审议意见交由“一府两院”研究处理。这表明，审议意见作为常委会意志的独立法律形态写入了监督法，具有当然的法律效力，作为“一府两院”就应认真办理。
二、交换处理意见。“一府两院”应当对审议意见进行认真研究，提出处理意见，并把研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或常委会工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。常委会对专项工作报告作出决议的，本级“一府两院”应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向人大常委会报告。
三、督查整改情况。为切实防止重检查轻督促整改，听取和审议报告之后不了了之的现象发生，人大专门委员会、工作机构要按照相关规定，通过各种途径了解整改的实效，督促有关方面进行整改，落实整改的建议意见，改进相关工作。这也正是听取和审议“一府两院”专项工作报告的出发点和落脚点。必要时下一次常委会可以对“一府两院”落实审议意见的报告进行审议表决。
四、公布和通报相关结果。为让人民群众了解专项工作报告的内容和人大常委会实施监督的情况，增强监督实效，监督法第14条规定，应把常委会听取的专项工作报告及审议意见，“一府两院”对审议意见研究处理情况或执行人大常委会决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报，并向社会公布。法律不仅要求“一府两院”认真执行人大常委会的决议和审议意见，还要求把专项报告及执行决议或审议意见的情况向本级人大代表通报，并向社会公布。表明监督工作既要接受本级人民代表大会代表的监督，也要接受人民的监督，完全符合程序法的基本要求。但法律对通报和公布的时间、方式等问题还有待进一步明确，各级人大常委会可视情况而定，结合本地实际进行操作。（曾喜龙）
参考文献：
1、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，中国民主法制出版社出版，全国人民代表大会常务委员会公报版。
2、《选举法和地方组织法释义与解答》，法律出版社出版，乔晓阳、张春生主编。
3、《宪法和宪法修正案学习问答》，中国民主法制出版社出版，杨景宇等17人编写。
4、《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社出版，杨景宇主编。
5、《新时期地方人大工作研究与实践》（上下）人民日报出版社出版，唐志、郭瑞主编。
作者单位：江西抚州市人大常委会教科文卫工委
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