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对良种补贴政策科学发放的思考
编者按：作为一项惠农政策—————良种补贴，从政策一开始制订就被高层及业内寄予厚望，体现了当中央对广大农民朋友的关心；然而在执行过程中也出现了一些不尽人意的问题。新华社记者在内蒙古、山西、河北等地采访时发现，一些乡镇存在截留、挤占和挪用惠农资金被等非法行为，有些地区还发生贪污、商业贿赂、非法供应假冒伪劣种子的犯罪行为。除了人为的因素外，这说明支农资金在发放方式、监督管理上还不够完善科学。安徽省在全国率先展开水稻良种补贴及水稻产业提升行动试点工作，试点县实行“谁购良种给谁补贴”和“一票一卡”兑付方式的试点方案很有创意，和符合实际便于掌控和操作。本报记者李鑫结合自己工作经验，试图对安徽省试点县的做法进行分析，提出科学方方良种补贴的办法，同时也期望对全国实行的粮食直补、退耕还林登直补资金的发放提供依据和参考。
补贴资金并轨“一折通”
霍丘县的具体做法是：采取农民先购种→后凭购种票据到当地财政部门登记→公示→审核→由财政部门将补贴资金打入农民存折→农民凭身份证领取补贴。根据安徽省农委、省财政厅的安排，2007年霍邱县开展了水稻良种补贴与良种挂钩试点工作。位于皖西的霍邱县是安徽省粮食大县和水稻生产大县，是全国粮食生产先进县标兵。今年被安徽省农委确定为实施水稻良种补贴及实施水稻产业提升行动的试点县。过去，霍丘县将补贴资金补贴给供种企业，现在将这种“传统”做法改为直接通过一折通发给购种农户，变“谁种水稻补贴谁”为“谁购水稻良种补贴谁”。显然，这种做法不仅从根本上保证了资金的安全运行，也使惠农政策的精神实质得以充分体现。
霍丘县的具体做法是：采取农民先购种→后凭购种票据到当地财政部门登记→公示→审核→由财政部门将补贴资金打入农民存折－农民凭身份证领取补贴。这种做法不仅使专项资金全部补贴给了农民，而且有效的防止了补贴资金运行中可能产生“跑冒滴漏”现象。对此，该县龙潭镇财政所的工作人员也向笔者表示：实行这种做法在登记、造册时候的工作量可能要增加，但由于资金实际上是封闭性运行，因此没有很大的压力；同时由于“一折通”在当地早已施行，因此良种补贴资金操作应属“驾轻就熟”的做法，对资金的发放充满了安全感。该县马集镇的一些农民尽管还不都能说出种植一亩水稻要享受多少补贴，但却对购买指定的水稻品种可以享受到实实在在的补贴，感到非常踏实！
一个原本被很多决策者认为很难解决的问题，在霍丘、天长、凤台得以解决值得决策部门深思；很显然，这种做法值得在全国范围内实施推广。良种选择权的回归
与小麦良种补贴相同的是，实施这个方案的前提仍然离不开补贴品种的确定。而品种的确定乃至供种企业的选定都是小麦良种补贴实施方案中饱受非议的关键环节。
试点县的农民如果想获得水稻良种补贴款，就必须购买试点县推荐的水稻品种，然后凭购种发票到村里登记，报财政部门核实后补贴款就会被打入个人存折。与小麦良种补贴相同的是，实施这个方案的前提仍然离不开补贴品种的确定。而品种的确定乃至供种企业的选定都是小麦良种补贴实施方案中饱受非议的关键环节。从消费者的角度来讲，品种的选择权在农民手中，政府只能引导农民进行选购而不能强制农民购买指定品种，尤其是划定很少的品种和指定一些公司搞统一供种，从而完全剥夺农民的选择权。当然还有一个悲情的现实是：今天留守在农村从事传统种植业的农民中大多是老弱人群，不仅缺少文化更缺少辨别假冒伪劣农资的能力；加上种子市场长期以来管理缺位、秩序混乱，这一切都让农民朋友在选购种子的时候经常遭遇欺诈。法律赋予的权力难以得到保障，选择权无疑变成了“鸡肋”。如何既尊重农民权利，又能通过项目的实施让农民获得实质性增收确实需要一定的智慧。
据霍丘县农委调查，2006年全县有近300个品种，涉及20多家经营批发种业公司和500多个经营户。很显然，该县市场上水稻品种太多太乱，因此造成群众分不清优劣，不知选择什么品种好。为此，该县采取了“民推、评选”相结合的办法，自上而下，自下而上，公开、公平、公正、科学地优选挂钩品种。经层层筛选，确定48个品种为今年挂钩品种，由农民自主选购。凡选购48个品种以内的享受补贴，否则，不享受补贴。
霍丘县农委正是基于对品种多乱杂、农民购种难有着深刻的认识，因此在水稻良种补贴试点工作开始前就积极的做好准备工作。早在去年10月份就向种子企业打招呼，要求县内各种子公司慎重订购和调运种子，优选品种、减少数量。11月份明确要求种子企业今年实行先备案，后预订种源，不得随意调进销售种子。12月份对备案预订种源进行审查，民推评选，从而有效地限制了今年市场种子数量和盲目调进种子的现象，为顺利推进试点工作打下了良好基础。
长期以来，由于品种审定进入大跃进时代，加上没有从制度上制定老品种的退出机制，以至于造成种子市场普遍存在品种多、乱、杂的乱象。对此很多基层农业管理部门往往束手无策，而一些未审先推的品种、假冒伪劣的品种也混迹其中。基层监管面临的压力和困境可想而知，从市场上300个品种选出48个品种供农民选购应该说费了一番心思。农民的选择虽然从范围上是缩小了，但安全性和丰产性无疑是增加了。农民的选择权似乎受到了一定“限制”，但这种做法同强制农民购种显然还是有质的区别。48个品种的额度足以让农民选择，况且农民不选择这些品种只是失去了补贴的“机会”，选购其它品种却仍然是自主的。因此当我们在该县马集镇和农民谈心的时候，农民表示基本能接受这种安排。知情权的保证
利用广播、电视等媒体进行宣传，让广大群众知晓政策，明确意义和目的，争取广大群众的理解、支持、配合和监督是这项工作能够得以开展的保证。水稻良种补贴方案的实施涉及千家万户，因此必须将政策让广大群众知晓。这不仅是实施方案本身需要启动的工作，也是向广大群众宣传政策满足知情权的需要。加强宣传，营造氛围。利用广播、电视等媒体进行宣传，让广大群众知晓政策，讲明意义和目的，争取广大群众的理解、支持、配合和监督是这项工作能够得以开展的保证。为保证群众的知情权得到尊重该县印发“政策、技术明白纸”进行宣传。县农委与财政局联合印发了36万份《致全县广大农民朋友的一封信》，并把48个水稻补贴挂钩品种印在背面，让农民自主选择。
保证农民知情权的另外一个发力点，是虚假种子标签的审查机制的建立。长期以来虚假种子标签泛滥，很多品种的真实信息农民看不到。更有一些不法经销商为了对农民实施欺诈性销售，肆意伪造标签；不仅伪造株高、产量、抗病性甚至伪造种性和播期。这些非法行为不仅破坏了种业市场经营秩序侵害农民消费者知情权，而且对农业生产和农民增收都构成了严重威胁。基于这种现实的考量，该县农业部门率先推行了标签备案审查制度：要求承担良种补贴的供种企业将种子标签提存、备案接受合法性审查，为防止经营者对农民进行欺诈首先建立起了一堵“防火墙”。细节决定成败
制订品种推荐程序严密、细致，品种选定实行“两推、两审、四评”。不论是方案实施前的及早动手和对种子经营者的预告，还是其后严密、细致的品种推荐；也不论是对种子企业种子来源、资质考察，还是到标签合法性审查制度的设立，都要求基层农业工作者恪尽职守做好每一个些细节。如霍丘县为避免弱春性小麦发生冻害，该县农委要求供种单位必须在10月15日之后才能向农民供应弱春性小麦种子。正是这样一个看似非常简单的做法，挽救了安徽很多项目区的弱春性小麦，使得弱春性小麦安全的躲过了倒春寒的危害。制订品种推荐程序严密、细致，品种选定实行“两推、两审、四评”。“两推”：种子企业和基层干部农技人员推荐；“两审”：农业执法大队初审、农委专家组再审；“四评”：采取问卷调查评议、种粮大户评议、基层农资经营户评议、最后由农委专家组和乡镇农技站长共同评定。经层层筛选，确定48个品种为霍丘县挂钩品种。
执行良种推广补贴项目时，一些地方出现问题就是包括一些政府部门在内的具体方案的制定者、实施者对良种推广补贴的性质认识不清，混淆了项目和政策的概念，没有充分考虑到细节。农业项目往往是由农业部门承担实施，通过项目建设间接地扶持农业，农民是间接的受益人，项目资金由农业部门直接支配，资金使用的自主权较大。而良种推广补贴是通过项目化管理和操作的一项重大政策，是通过良种推广的方式，以良种为载体对优势区域内种植优质专用品种的农民进行补贴，农民是直接的受益人，专项资金必须足额补贴到户，这一点是与传统的农业项目最大的不同点。因此，当前应当加紧纠正农业部门对该项政策的错误认识，一定要确保专项资金足额补贴到户 除此之外，各级农业部门绝对不能因为患上“财政饥饿症”将良种补贴资金视为“唐僧肉”，谁都上来咬一口；同时更不能以“政府项目”名义排斥工商机关的监督，自己唱“独角戏”；而工商机关为了保证政策的顺利实施，应当勇于承担起自己的责任加强对该项政策实施工作的监管。各级工商机关尤其应该通过对实施工作期间发生的商业贿赂案件，加大执法力度。保证该项惠农政策名至实归，让良种补贴发挥出科技与政策的双重效应。
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