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当前农机安全监理执法的困惑与对策
随着《农业机械化促进法》和国家“购机补贴”等一系列惠农政策的实施，我国农机化事业持续快速发展的客观形势，要求各级农机安全监理机关必须切实加强对农业机械的安全监督管理。从中央到地方各级政府和相关职能部门十分重视安全生产工作，也对农机安全监理工作提出了新的更高的要求。农机安全生产形势严峻，农机安全监理工作需要进一步加强。但根据《道路交通安全法》和《行政许可法》的相关规定，农机安全监理机关如果依然按照当前的管理机制运行，就很可能面临或者说已经面临着违法行政。当前的农机安全监理执法正遭遇着一系列困惑与无奈。
一、农机安全监理执法亟待解决的主要问题
1、安全检查权问题。《道路交通安全法》赋予农机部门拖拉机登记挂牌、年检，驾驶人考证及审验权；《农业法》授予农机部门对农业机械安全监理权;《农业机械化促进法》有1/3的条款涉及到农机安全监理，授予农机监理安全检查权、违章处罚权，并对农业机械及农业机械化做出法律层面的界定。这是解决了管辖权问题，但没有明确管辖地域。即按《道路交通安全法》对“道路”的界定，农机监理只能在田间场院检查，这显然只是农机作业场所很小一部分。农业机械属于季节性使用的农业生产资料，除了农田作业、场院作业、农产品加工外，拖拉机、联合收割机等要上路（前者从事运输，后者跨区作业转移），这是很大的一块，而且是长年的。因此，根据农机使用特点及农机主要活动场所来看，农机上国道、省道由公安交警管（安全检查），农机在县及县以下道路、乡际道路、机耕路、田间、场院的安全检查权，由农机监理机构行使。这一问题如果不能用立法固定下来，农机安全监理的职能就无法真正实现，对“黑车非驾”等安全隐患缺乏有效的监管手段，会造成很多因管理“真空”带来的安全事故，会造成人民群众生命财产的巨大损失。
2、行政处罚与事故处理权问题。行政处罚是农机安全监理的一项重要手段。《道路交通安全法》及其实施条例确立了严管重罚、以人为本、关注生命及财产安全的原则，对少数违法者处以重罚，是对大多数人民利益的保护，农机监理也不例外。处罚之目的不在处罚本身，而在管理效果上。但《农业机械化促进法》虽然规定了对违法者的处罚，但却没有明确管辖地域，对农机使用违法处罚没有相应的程序法和实体法，目前还是无法落实。农机事故处理权问题，农业部三部规章、《道路交通安全法》、《农业法》、《农业机械化促进法》都没有相关细则，对农机事故如何界定？如何处理？需要相应的法规来界定，否则无法实施。而农机事故处理又恰恰是农机监理最重要的职责之一，发生了农机事故，就要报案，接到报案后农机监理人员是到场处理还是不到场处理？如果到场，我们的执法依据是什么？有没有实体法和程序法规定？如果不到场，显然就是不作为式违法，就要承担相应的法律后果。过去在没有农机事故处理办法时，借鉴道路交通事故处理办法来处理农机事故。现在法制逐步完备了，用后者来处理前者，首先遇到的是适用法律不当；其次是程序不当；第三是实体法不当。如果追究下来，整个一个执法违法，“帽子”不大不小，“戴”上正合适。
3、农机监理标志服及装备建设问题。农机监理与公安交警的职责有惊人的相同之处。都是为社会提供公共安全保障的部门，但工作地域不同，一个在城市及主干道上；而另一个在农村道路及农田、场院。其运行机制相同，即依靠国家法律强制力保障职责履行，都是国家权力（在我国是人民意志的体现）的体现。其工作职责、运行机制、权力保障都相同，但公安有标志服，而农机监理却被整顿取消了标志服（注：湖南省湘西自治州大部分县市暂时保留监理着装），这从执法效果上讲，后者就大打折扣了。因此，农机监理要尽快落实统一着装问题，以保障其执法效能、效率。另一个是装备建设，现在农机监理对农机的安全技术性能检测工作还停留在眼看、耳听、手摸、鼻闻的原始落后状态。要改变这一状况，就要靠提升监理装备来保障。据相关资料显示，一个公安干警的工资、福利、装备支出是4.5万元/年、人，而农机监理工资、福利加起来人均1.5万元/年、人，国家也没有给装备建设投入。投入欠账的结果，是其手段落后，难以适应工作职责的履行，或者履职的效率低和质量差。因此，国家应将农机监理装备纳入计划，逐年改善，争取尽快改变这一现状。
4、落实相关法律的问题。《安全生产法》规定了安全生产责任制及法律责任。农机安全监理机构是各级人民政府安全生产责任单位之一，对农机安全生产负责。发生重大、特大农机事故，农机安全监理机关负责人是要被追究的责任人。《行政许可法》规定了“谁许可，谁监督，谁负法律责任”的原则，农机监理属于农机使用安全许可和驾驶操作人员安全资质许可的实施机关，理所当然地负有对相关领域的检查监督职责。不履行这一职责，发生不安全事故同样追究法律责任。上述“两法”在这一点上是高度一致的。但相关法规没有明确农机安全监理机关落实相关法律规定职责的权力，责、权不一，这是必须尽快解决的问题。
二、解决农机安全监理执法难的建议与对策 对策之一：组建农机交警队伍
拖拉机、农用车辆是农村、特别是贫困地区农村主要的交通工具，农村70%和90%以上的客运和货运量依赖于拖拉机、农用车。要实现对拖拉机、农用车的有效管理，达到道路畅通和安全的目的，推动农村社会经济的全面发展，地方政府要进一步强化农机安全监理职能，依托农机监理队伍、机构、职能和装备，尝试在农机部门组建农机交警队伍的管理模式，切实管好拖拉机和农用运输车辆。农机交警队伍在业务上接受公安交警的指导，使用交警的服装和其他装备，人员工资和职能方面接受农机部门的领导。组建农机交警队伍的理由有三：
1、组建农机交警是符合现阶段中国国情的理性选择。组建农机交警队伍，就能从根本上实现《道路交通安全法》的要求，在执法主体上，实现了由公安交警部门统一行使道路交通安全管理，有效解决了“政出多门，多头管理”的问题，也有效解决了农机监理部门上路执法的问题。在执法对象上，将对拖拉机、农用车的道路交通安全、管理相对独立出来，将乡村道路管理也相对独立出来，由农机交警实施归口管理，这样对拖拉机、农用车实现人、车、路三位一体的全方位管理，从而从体制和制度上杜绝了管理上的真空和漏洞，消除事故隐患。
2、组建农机交警队伍符合国家政策和历史渊源。国家在突出某一个行业部门的强制执法力度的时候，往往会出台政策，成立部门的公安、司法机构。如森林公安，林业法庭，铁路公安等。在我国广大西部地区农村随着拖拉机、农用车的拥有量快速增加，非客运车辆违法载客问题日益成为威胁人民群众生命财产安全的重大隐患。组建农机交警队伍是紧迫和必需的。关于农机交警的渊源，我们过去的体制就是公安交警委托，授权农机监理部门监管拖拉机、农用车，上路处理农机违章和农机事故，也曾有过交警派员参与农机监理的管理模式。
3、组建农机交警队伍具备现实的可能性。首先农机监理机构成立20多年来培养了一支高素质的农机安全监理队伍；具有较高的理论水平和执法能力，以及熟悉的农机监理业务能力，将这支队伍成建制转入农机交警。其次有完善的农机安全监管机制，它是一种土生土长，适应我国农村、农民实际情况的管理机制，有一个严密而根植于广大农村的安全监管网络体系。再次是组建农机交警既减轻了国家财政负担，确保了农机监理队伍稳定，又最大限度地维护了农村道路交通安全。
对策之二：参照“广西模式”，通过立法来解决农机监理机构执法主体和上路检查权、违章处罚权和事故处理权等执法难题。
2005年4月1日，广西壮族自治州区人大常委会高票通过了《广西壮族自治区农机安全监督管理条例》，以立法的形式有效地解决了农机安全监理机构的执法主体、行政许可、执法空间、上路（等级公路以外）检查权、行政处罚权、行政强制措施权、农机事故处理权等问题。“广西模式”为正在处于艰难“调整期”的中国农机监理系统已经树立了榜样。湘西自治州完全可以借鉴和学习外省的成功经验，并结合湘西的实际，从立法上解决现行农机安全监理执法与法律法规不相适应的问题。从而使农机安全监督管理机构权、责结合，其注册登记、核发牌证、安全检验、考试发证、宣传教育、安全检查、违章查纠和处理事故等业务环节形成一个完整的管理链条，为抓好湘西自治州的农机安全生产提供有力保障，使湘西自治州农机安全监理工作迈进法制化的发展轨道。
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