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公安信访工作的困境与对策
摘要：伴随着公安法制建设的逐渐完善，长期积累的信访问题不断得以解决，但因有关信访方面专门立法的缺乏，致使公安信访工作仍面临着一定的困境。本文在重新审视现行公安信访制度与实际工作不相适应情形的基础上，对改进公安信访工作提出了建议，希望对促进公安信访问题的有效解决有所裨益。
关键词：信访;公安信访;困境;完善对策
近年来，伴随着经济社会形势的快速发展和社会生活的深刻变化，深层次社会矛盾不断显现，公安信访问题层出不穷，致使公安信访工作遇到许多新情况，面临着诸多方面的困境，陷入了发展中的不适应状况。
一、公安信访工作的困境
(一)公安信访工作面临的制度困境
⒈制度体系不统一。一是制度渊源广泛、分散，缺乏系统性。公安信访法律制度不仅仅源于《信访条例》和《公安机关信访工作规定》(以下简称《规定》)，还源于宪法、刑法、刑诉法、警察法，行政法规，以及刑事、行政执法程序规定、伤情鉴定标准、民爆品管理条例等为数众多的部门规章等，应该说，因为公安信访问题的多样性，决定了任何与公安机关执法、行政行为有关的法律法规都对公安信访工作进行规范和约束，也就是说公安信访制度蕴含在各个法律部门和各个法律、法规当中，处于零散状态，没有以信访活动发展、演变为主线，而形成体例系统，这样一来，公安机关和民警很难全面掌握。二是工作对接机制不统一。虽然，《信访条例》是各地、各系统共同遵守的信访活动准则，但由于《信访条例》只是一种宽泛的规范，所以各地、各系统在实践中形成一些各自的固定做法或者习惯特点，庞杂、而自成体系。公安机关信访部门在与当地党委、政府、人大信访部门进行工作对接时，往往要分别保持趋同性，分别去适应其特定的要求和做法，甚至在上报材料中对信访事项的称谓都要不一样，有时叫信访事项，有时叫涉法涉诉，还有时叫控告申诉等。
⒉职责性质不一致。在公安机关内部，县以上公安机关设有专门机构，在省公安厅一级，一般都单设正处级信访机构称作信访处，但有的归属纪检监察部门实行合署办公，突出信访制度的纪律监督职责，有的归属法制部门，突出了信访制度的法制监督职责;在地(市)一级公安机关，把信访部门定性办事部门、纪检部门和法制部门的情形各有不同;在县级公安机关，虽然普遍设置了信访科，但一般只是一个空架子，信访科和纪检、监察、督察、审计等几个科室合署办公，民警一人多职，既干这个，也干那个，哪边有事往哪去。可见，公安信访制度没有对公安信访工作的职责性质进行统一、严格的确定。
⒊程序设计不规范。首先，在管辖上，当事人对公安机关某一项工作决定不服，既未提起诉讼，也未提起行政复议，但却提出信访申请，公安信访机构应否受理呢?并没有明确解答。其次，公安信访制度设计了“三级终结”终访程序，提出经过复查、复核程序的信访事项，信访人仍以同一事实和理由再次提出投诉请求的，公安机关不再受理。但信访权是公民的一项基本权利，虽然信访人的申诉请求已经过了复查、复核程序，但并不表明公民失去了申诉权。根据法律规定，信访人仍然具有向做出复核意见的公安机关的上级机关反映情况，提出申诉请求的权利，终访程序缺乏相应的法理依据，造成终访程序法律效力丧失，更无法界定违反“终访程序”的信访人所应承担的法律责任等，这些都会导致“终访程序”在实践中不具有可操作性。
⒋制度约束力不强。虽然公安信访法律制度在规范和约束信访行为方面做了设计，但对有些违法闹访行为如何处理、处理到什么程度，并无明确规定，即便是依照有些规定，也是生搬硬套，很牵强甚至是相悖，操作中经常出现与当时现场条件和上级指令要求有差异的情况。公安机关在处置违法信访时往往无从遵循，致使信访制度约束力打了折扣，也影响了法律的严肃性和公安机关的执行力。
(二)公安信访工作面临的实践困境
⒈管辖范围难把握。一是管辖范围在实践中被被动地扩大。按照《信访条例》、《规定》的规定，除了非“法定途径”的限制性规定，几乎涵盖了与公安机关有关的一切事务。在当前群众维权意识高涨，法律意识依然淡薄的情况下，这决定了公安信访部门必然要承担十分繁重的对信访事项的甄别筛选和说服引导任务，但这种说服引导对信访人缺乏有效约束。二是上级机关多头交办信访案件，下级公安机关应接不暇。上级公安机关按照转送和交办程序对下级公安机关转办、交办信访案件，人大、政府和政法委也向公安机关转办、交办信访案件，这些案件很多都是重复的，有些还是非管辖的，造成了工作压力增大和重复工作。三是“情理之中法度之外”的信访诉求突出，使得公安信访部门成为各种矛盾纠纷的汇聚地。实践中，一些原始案件在未能侦破或者犯罪嫌疑人没能抓获时，受害人常常抓住公安机关执法办案中的“瑕疵”，迫切地上访寻求得到救助补偿。
⒉疑难案件难息诉。一是无理缠访。有些上访人反映的问题按照有关规定已经得到解决，有的多次表示停访息诉，甚至签订了明确的息访协议，但在看到类似案件获得了更大利益或者认为还可能获取更大利益时，又出现反复，再次上访，牵扯了公安机关大量的人力、精力。二是结案不息访。按照《信访条例》和《规定要求，问题确已解决，并且已经“三级终结”的信访案件，信访人不接受公安机关的复核结论，坚持上访现象仍比较突出。三是诉求过高。由于一些信访人诉求过高，使一些疑难复杂信访案件，不能及时化解。
⒊越级上访难稳控。一是进京上访压力大，各地在京稳控成本过高。各地派出大量控访干部赴京，大多聚集在敏感部位、重要场所，费用庞大，警力浪费，基层公安机关不堪重负。二是信访工作运行机制不畅，上访人通过进京上访向地方公安机关施加压力。为减轻首都的上访压力，上级机关制定了以控制“进京访”为工作考评指标的考评机制。一些上访人利用这种机制，反复越级进京上访，以向当地公安机关施加压力。三是公安机关开展进京上访群众稳控工作，容易引发新的矛盾很多群众越级进京上访，反映其他部门的问题，但受当地党委、政府指派，公安机关派员赴京开展稳控工作上访人被接回后，往往将矛盾对准当地公安机关，一些处理措施不当也常引发新的信访矛盾。
⒋违法闹访难处理。一是处理信访人的违法行为面临巨大的舆论压力。信访人的违法行为往往与其合理诉求相交织，公安机关在处理上顾虑重重。一些地方公安机关视信访人为麻烦制造者，宁可容忍信访人的违法行为也不愿惹来新的麻烦。二是对于处置上访人的违法行为，公安机关在适用法律法规上认识不明确不统一。从实践情况看，有关法律依据分散在《刑法》《治安管理处罚法》和《公安机关办理劳动教养案件规定》等多部法律法规中，且非针对性规定，各地对于处置上访人的违法行为能否适用和如何适用缺乏统一认识，往往感到束手无策。三是信访过程中的违法行为调查取证困难。很多违法闹访行为发生在异地，具有突发性，有关地方公安机关无法及时赶到现场调查取证，而关于此类违法行为取证的异地警务协作机制还不完善，违法行为在没有直接证据的情况下得不到有效处理。
二、应对公安信访困境的对策
(一)完善公安信访源头预防机制
做好公安信访工作，首先要建立健全预防机制，关口前移，防患于未然，最大限度地从源头上预防和减少公安信访问题。实践中应注重实行“三个监督”前置：
⒈法制监督前置。各级公安机关应强化内部的执法监督，规范执法行为，促进执法公正，特别是对基层办案单位要认真把握好接警、出警、立案、调查、处理等环节，严格、公正、文明执法，不出现纰漏，最大限度地减少因执法水平和办案质量不高而引发的公安信访问题。
⒉警务督察前置。公安机关通过警务督察的提前介入，随警参战，开展信访问题苗头的排查，开展重点信访案件管控化解和信访长效机制落实的现场查纠开展警容风纪、警车管理明察暗访，可以有效维护人民群众的合法权利，减少和杜绝因警务活动不当和内务风纪问题引发信访问题。
⒊作风监督前置。如果民警在工作时态度生硬、方法简单、方式粗暴，即使事实再清楚、适用法律再准确法定程序再严格，也难以取得良好的社会效果，也无法避免信访问题产生，应怀着对人民群众的深厚感情去对待和处理问题，多从上访群众艰难处境去考虑问题
(二)完善公安信访问题调处机制
解决和化解信访矛盾，应该按照“宜粗不宜细、宜宽不宜偏、宜快不宜拖、宜解不宜结”的原则。
⒈落实领导责任。要从公安机关各级领导干部抓起，落实“一把手”第一责任人的责任，要求其亲自接待、查办信访案件，第一时间掌握第一手材料快速决策，让上访人知道自己被重视和关注着，拉近与群众的距离。具体责任部门或单位的领导应当面倾听诉求，耐心讲解法律法规和政策，积极争取信访群众的信任，促进接访信访案件及时就地解决。
⒉落实各部门、各警种责任。严格落实“属地管理分级负责，谁主管、谁负责”的原则，把群众信访问题解决在部门内部、解决在基层环节、解决在初始阶段。各部门、各警种应积极主动、认真负责地处理好属于本部门、本警种的信访问题。上级公安机关应强化部门、警种战线指导，通过派出工作组，加大明查暗访力度等形式，切实加强对基层处理群众信访问题的督促检查和专业指导，坚决落实督察、督办制度，抓住些重大、复杂、疑难的案件，确定专人跟踪了解办理情况，实行挂牌督办，帮助解决办案中的问题和实际困难，推动群众信访问题彻底解决。
⒊建立健全保障制度。一是首问制度。建立信访接待的首问责任制度，明确规定首次信访接待民警即为此起信访的第一责任人，实行“谁接待、谁负责”的责任制度，确保初信初访的正常受理和处置;二是分工流转制度。对本级公安机关受理的信访事项，要根据其所指向内容，分清条线，明确责任，指定专人负责信访调查及解释工作，在信访移交流转过程中，一定要注意各个流转环节的衔接畅通，从而避免初信初访处置工作“迟、漏、误”等现象;三是处置化解制度。明确规定登记受理、审核交办、处置措施、反馈方式及办结时限等各个环节的工作要求，使基层民警在信访受理中明确重点，把握节点，及时消化;四是考核问究制度。完善考核细则，按照地区实际，规定考核细则。重奖信访工作成绩突出的单位及个人，对信访问题查处不力的单位及个人要落实惩处措施，对因信访问题处置不到位而造成严重后果的，或在社会上产生恶劣影响的要追究相关领导和人员的责任。
⒋争取广泛的支持。解决群众的信访问题必须紧紧依靠党委、政府的领导，积极争取有关部门的配合和支持。公安机关应主动向党委、政府汇报情况，特别是在纠正执法过错、补偿经济损失、追究有关人员责任的信访问题时，应在吃透案情、找准错误的基础上，向党委和政府请示报告，共享资源，联动处置，形成合力，推动信访问题的解决。对于案件的定性、法律的适用，仅靠公安机关自身难以解决的信访案件，应主动地与法院、检察院进行协商、密切配合，确保案件的处理经得起历史的检验。
⒌办法灵活多样。实践中，应将真情沟通法、公开听证法、换人办案法、集体“会诊”法、经济救助法等办法固化为常态，根据不同情况有针对性地采取相应办法有效解决信访问题。
(三)完善公安信访责任倒查追究机制
目前，各地、各级公安机关纷纷建立起信访责任倒查和追究制度，这些制度在一定程度上对公安执法和服务起到了规范和教育警示作用，但在实践中，不同程度地出现执行主体职责不清、内容过于宽泛、操作程序随意等问题，亟待统一和规范。
⒈确定执行主体。实际工作中，各地公安机关纪检、监察、信访、法制、督察等部门对于倒查追究信访工作责任，存在谁都管、又谁都不管，或是不知应以谁为主，似似而非的窘迫。应该把信访责任倒查追究分为两个过程进行，一是倒查，查清公安机关和民警的违法违纪事实，二是作出处理决定，以清楚划分各方责任。
⒉确定追究对象。信访问题发生后，应准确找到具体的、直接的责任单位、责任领导、责任民警。这里责任有两个方面的含义，一个是因公安机关或民警执法和服务行为有瑕疵，有过失，甚至违纪违法引发的信访问题，在妥善解决的同时，依法、依纪、依规追究责任民警、责任领导的责任;另一个是“无过错责任”，要落实对信访人疏导、化解、稳控和劝返的责任。也就是说，公安信访责任追究对象，不但包括在执法和服务工作中存在执法过错引发信访事项，应当承担责任的领导和民警，还包括在信访问题查处工作中存在过错、过失，负有责任的领导和民警。
⒊确定责任内容。主要有两个内容，一个是引发信访的责任，另一个是不履行处理信访的责任。引发信访事项责任的行为表现，实践中较为常见的有，一是对应当立案或撤销的案件，不予立案或撤销的;二是接处警不及时，或受案后未按法定程序办案，或办案不作为，以及拖延、推诿、扯皮，致使贻误调查取证或抓捕嫌疑人时机的;三是工作弄虚作假、乱作为、办案不公、责任认定显失公正的;四是乱收费、乱罚款、违规扣押、没收、变卖或使用涉案财物的;五是违规办理证照或不按时限办理各类证件的;六是丢失、故意藏匿、毁灭卷宗及相关案件物证和重要资料的;七是被控告打击报复信访人的;八是因其它过错引发信访案件造成不良影响或后果的。不履行信访工作责任的行为表现，实践中较为常见的有，一是对信访案件依照规定应当受理而不受理的;二是对职责范围内的信访案件不接待、不处理、推诿扯皮、激化矛盾，致使信访问题升级或造成不良影响的;三是对上级机关转办、交办、批办督办要结果的信访案件拖延不办、查处不利，致使案件超期或造成不良影响的;四是本级或上级机关领导接待本人承办的信访案件上访人时，拒不到场汇报或有意拖延的;五是在中央、省、市召开重要会议或国家重大节日等敏感时期，由于责任单位民警排查稳控工作不到位，致使重点上访对象失控，并进京上访，造成不良影响的;六是进京或到省、市领导机关闹访、缠访、静坐、滋事，责任单位民警未按相关要求工作，或放任不管，导致矛盾激化，造成不良影响的;七是在处理信访案件过程中有其它违法违规行为和工作过错行为的。
(四)完善非正常访约束惩戒机制
实践中，常常把那些上访人反复纠缠、行为过激，上访过程中涉嫌违法犯罪的信访，称作非正常访。依法规范上访人行为特别是非正常访，始终是公安信访工作的重点和难点。约束惩戒非正常访行为，应因人而异，严格依法，对症下药。
⒈劝阻缠访。对因不懂法律规定而对公安机关产生误解，思想上长期处于非理性状态、对公安机关成见较深坚持缠访的，应坚持采取“劝”、“防”办法，开展教育疏导和思想转化工作。
⒉治安处罚。对非正常访违法行为尚不够追究刑事责任的，由辖区公安治安部门依法给予行政处罚。
⒊劳动教养。对非正常访信访人非法聚集，尚不够追究刑事责任，符合劳动教养条件的依法予以劳动教养。
⒋追究刑事责任。非正常访信访人涉嫌犯罪的行为表现形式明显，容易区分和认定，应由公安机关依法追究刑事责任。
【参考文献】
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