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上海市废弃塑料袋立法研究
废弃塑料袋的生产、销售、使用及其回收利用至今尚无法可依，废弃塑料袋等塑料薄膜制品对环境造成的危害正在日益扩大
国际治理“白色污染”的主流思路是：源头控制减量、促进回收利用、部分实行限制、鼓励发展替代
通过制度创新，依法管理，实现废弃塑料袋的减量化，回收利用的网络化、资源化，促进废弃塑料资源回收利用产业化的发展
一、前 言
塑料袋管理立法研究是上海市市容环卫局为了加强对“白色污染”的管理，于2001年10月通过招投标方式委托给上海市市容环卫协会组织实施研究的课题。塑料作为人类社会物质文明进步的产物，它的出现给人们带来了极大的方便。因它具有质轻价廉，缓冲性好和方便卫生等诸多优点，被广泛用于工业、农业、包装、建筑、通讯、仪器设备和生活日用等各个领域。特别是一次性塑料饭盒和塑料袋的广泛使用深受欢迎，它深入到社会生活的各个方面，消费数量快速增长，它几乎与人民的日常生活密不可分，它的消费与使用反映了现代生活方式的变革和快节奏的生活特点。因此一次性塑料饭盒和塑料袋的广泛使用，有它积极的意义。但是，我们也应该看到，由于一次性塑料饭盒和塑料袋的广泛使用也给社会带来了负面影响。“白色污染”几乎成了塑料废弃物的代名词，已构成世界性的公害，引起社会各方的重视和强烈关注。
上海市人大、市政府、市政协、市建委的领导对治理本市的“白色污染”向来十分重视，市政府将治理“白色污染”列为环境保护和建设行动计划中的一项重要工作，于2000年6月制定颁布了《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》，把一次性塑料饭盒的生产、销售、回收、利用及其相关管理活动纳入了依法管理的轨道，对管理“白色污染”起到了积极的作用，且取得了一定成效。由于当时制定颁布的《办法》的适用对象仅限于一次性塑料饭盒，未把面广、量大的塑料袋纳入依法管理轨道，虽然由一次性塑料饭盒造成的“白色污染”得到了抑制，但是由塑料袋的使用造成的“白色污染”却正在加剧，对环境的影响越来越大，因此社会上的有识之士要求对塑料袋等塑料薄膜制品进行立法管理的呼声日益强烈。对此，市市容环卫局的领导也十分重视，多次指示有关部门加强对塑料袋管理办法的研究，并就对塑料袋的管理立法进行专门立题。
市市容环卫协会接受研究任务后，专门成立了由市府法制办、市建委研究室、市废弃物管理处、市商业资源回收利用协会、上海环境研究中心、市包装协会、市市容环卫局研究室、市市容环卫协会等有关人员组成的课题小组，进行专门研究，开展多方调查。重点调查了塑料袋使用集中、数量大的主要超市购物中心、集贸菜市场的塑料袋使用情况及部分垃圾填埋场、居住区生活垃圾收集压缩站的塑料袋分拣回收情况，查询了本市塑料袋生产主要厂家，收集了国内外塑料袋管理的有关资料。塑料袋作为塑料包装物的组成部分，在整个塑料制品家族中只是一个很小的成员，无论是统计年鉴、生产、销售使用单位都没有现成的塑料袋单独统计数据，因此要确切掌握目前本市塑料袋生产、销售、使用、回收的总体数字是十分困难的。本课题只是通过典型和重点调查及进行现场测定，并根据典型数据进行合理测算，得出相对较有说服力的数据，作为课题研究的基础。本课题研究的目的是通过调查研究，并借鉴国内外管理塑料袋与薄膜制品的相关办法、经验，提出本市管理塑料袋的思路、措施及立法方案，把塑料袋的生产、销售、使用、回收利用整个环节纳入依法管理的轨道，从而使本市的“白色污染”得到进一步的根治。
二、塑料袋生产、销售、使用及回收利用现状
为了解上海市塑料袋生产、使用及回收利用状况，我们对上海市塑料袋的生产厂家、销售、使用环节、以及回收利用情况做了多次调查。先后走访了市工商局、市塑料行业协会、市塑料制品公司、市包装技术协会、市环保产业协会等部门。在调查中，采取抽样调查与典型调查相结合的方式，对较大型的正规塑料薄膜生产企业和私营小厂分别进行调查；对使用情况的调查，主要抓住使用较集中、数量大的超市和农贸菜市场，走访了市商业连锁协会、联华超市、华联超市、农工商超市以及农贸菜市场；对销售情况的调查，走访了大场场中路塑料马夹袋批发市场及一些销售点。对回收情况的调查走访了卢湾区鑫港废品回收站、华阳街道社区回收服务公司、南站废品回收市场、闵行红旗新村垃圾收集压缩站、普陀区垃圾收集站以及黎明垃圾堆场等单位。
（一）塑料袋生产状况
1、塑料袋生产的特点
生产塑料袋的工艺简单��将塑料粒子吹塑成塑料薄膜，然后由制袋机裁割成相应规格即可。生产塑料袋的设备简单��配备吹塑机和制袋机就可以投入生产，有的还配置制粒机和压料机，所以进厂的原料不一定是塑料粒子，也可以是回收的各种塑料制品，经造粒后制袋。同时，吹塑机和制袋机操作方便，需要的操作技能不高，对操作人员的素质要求也不高。生产塑料袋的投资省
��据调查，各种设备的价格如下：制粒机5万元一台，吹塑机3万元一台，制袋机4万元一台，压料机0.5万元一台，配齐也就12.5万元。同时，由于设备少，占地也很有限，家庭作坊式的生产模式因而普遍存在。
2、塑料袋生产厂
由于塑料袋生产的工艺、技术比较简单，所以除许多家庭作坊式的以再生塑料粒子为原料的生产厂以外，大型的专门生产塑料袋的厂家几乎不存在。塑料袋实质只是塑料薄膜制品的一种，因此，生产塑料袋一般只是塑料薄膜制品厂中一个小的项目。而且这类厂家生产塑料袋多是订单式生产，即客户有需求时，根据客户的要求生产特定规格的塑料袋。所以，这些厂家在工商注册时基本不注明生产塑料袋，但具备塑料袋的生产能力。目前从上海市塑料行业协会了解到：上海塑料制品生产厂家有上千家，其中塑料簿膜制品生产厂家约有200多家。这些厂家的产品种类主要有塑料薄膜、马夹袋、PP、PE塑料袋、地膜、棚模等。所用原料基本为原生料，其中包括一部分可降解粒子。部分产品还销往外省市或国外。总体来说，这些厂家技术可行，机器设备较正规，管理较完善，生产过程对环境的危害较小。
3、塑料袋生产量
据市包装技术协会介绍：上海塑料制品年产量约在100万吨左右，其中塑料包装材料的年产量约在30万吨以上，从产品的门类看，薄膜类产品约占50%。薄膜类产品中主要有马夹袋、PP、PE塑料袋、保鲜膜、保鲜袋、地膜、棚膜等，其中农用薄膜约5万吨，其它塑料薄膜制品约10万吨（包括塑料袋）。
本市塑料袋生产量缺乏有效的统计途径和准确的统计数据，估计上海市场的需求情况，生产量在3-4万吨。
（二）塑料袋销售、使用状况
1、塑料袋销售情况
塑料袋的销售主要有三种方式：
1）直销
使用单位根据需求量向生产厂家直接定购，生产厂家根据来单要求加工生产。本市超市等塑料袋使用量大的单位多采用这种方式。
2）定点销售
定点销售大致有二个渠道：一个是批发市场，目前本市较大的塑料袋专门批发市场场中路马夹袋批发市场有摊位50个左右，商品来源有相当一部分是外省市进来的；另一个是本市的许多经营一次性塑料制品的销售店，销售包括塑料袋在内的各种一次性使用塑料制品，使用者到销售店采购。有的菜场也有销售塑料袋的摊位，定点销售塑料袋。
3）流动销售
菜场、零星摊点等使用的塑料袋，常常从骑自行车流动推销的商贩处购买塑料袋。
从销售市场了解并估计：外地生产的塑料袋产品约占塑料袋销售量的35%。
2、塑料袋使用情况
塑料袋使用量最大的是超市和菜场。
1）超市塑料袋使用量
本市上规模的超市公司有12家，其中华联、联华、农工商三大超市公司销售额、门店数均名列全市前三位，其销售总额占全市超市销售总额的60%。据调查，华联超市公司有直营店148家，使用塑料袋约为1360吨/年（不包括加盟店270家）；联华超市公司有连锁店318家，使用塑料袋约为1300吨/年（不包括联华便利店526家）；农工商超市公司有连锁店180家，使用塑料袋也约为1300吨/年（不包括便利店）。三家超市公司塑料袋的年使用量约4000吨。由于超市提供塑料袋的方式基本相同，其销售额与塑料袋使用量基本呈线形相关关系，再加上许多小型便利店的消耗量，估计本市超市年使用塑料袋约7000吨左右。
2）菜场塑料袋使用量
据上海市统计局2001年统计年鉴资料，2000年全市有集市场所1430个，完成成交额404.25亿元，其中水产品交易量41.79万吨，蔬菜交易量178.5万吨。在集市场所中，塑料袋使用量大的是菜市场，但本市的菜场数量大，分布广，对塑料袋的使用量没有专门的统计资料，要掌握全市菜市场所的塑料袋使用量是很困难的。为此，我们选取徐汇区长桥街道作为测算基础，估算菜市场塑料袋使用量。
长桥街道人口约14万，共有菜场7个。根据菜场摊位数、不同摊位销售的品种、各种摊位每天的塑料袋使用量及不同塑料袋的重量，估计一个服务于14万人口的街道所有的菜场塑料袋年使用量为240吨左右（见下表1）。表1长桥街道菜市场塑料马夹袋用量调查表
摊位种类摊位数量（个）摊位日用量（只/摊）单位重量（克/只）年使用量（吨/年）蔬菜 518 50 2 19 肉 101 100 5.6 23.9 鱼 172 120 20 150.7 豆制品 51 200 2 7.45 熟食 28 150 4 6.13 米、面 36 100 3 3.9 其他 201 80 5 29.3 合计240.38
根据长桥街道菜市场的调查数据测算，长桥街道14万人口，平均每人年消耗菜场购物塑料马夹袋为1.7143千克。由于每家每户均需到菜市场买菜，而买菜时菜市场提供塑料袋的方式也基本相同，因此菜场塑料袋的使用量与服务人口数
基本呈线形相关关系。根据上海市第五次人口普查统计，我市人口约1400万。以此测算，全市菜市场的年使用塑料袋约24000吨。
3）其它
百货商店、书店、饮食店、水果摊点等使用的塑料袋量也很难测算。从日常生活的经验分析，估计这些地方使用的塑料袋总量不会超过超市使用的塑料袋总量。
因此，总体上讲，我市每年塑料袋使用的总量估计在3C4万吨。
3、本市家庭塑料袋使用量测算
1）通过垃圾成分测算
选择闵行区红旗新村进行分析测算。红旗新村有人口4026户，生活垃圾实行上门收集，然后进入压缩收集站进行全面分拣。共有4人用三轮车负责上门收集，4人专门进行分拣。从实际操作看，几乎把垃圾中可回收利用的成分全部分拣出来，按马甲袋、废弃塑料、塑料瓶、编制袋、快餐盒、泡沫塑料、破布、金属、易拉罐、玻璃等10类分拣并单独计量。2001年8月至2002年4月间垃圾清运和分拣情况如下：垃圾总量为1630.53吨，月均181.2吨；共回收塑料马甲袋16.94吨，月平均为1.88吨。废弃塑料袋量占垃圾总量的1.04%。其中，2001年8月至12月平均月回收1.84吨，2002年1月至4月平均月回收1.93吨，废弃塑料袋量呈上升趋势。由于统计了连续9个月的数据，因此具有较强的代表性。如果按废弃塑料袋占垃圾总量1.04%比例测算，目前我市生活垃圾日产量9500吨左右（实吨位），据此测算生活垃圾中废弃的塑料袋约3.6万吨/年。
2）通过使用情况测算
根据前面对超市、菜市场情况的调查及塑料袋使用量的测算，超市和菜市场塑料袋年使用量约3.1万吨，同时考虑百货商店、书店、饮食店、水果摊点等使用的塑料袋量，估计本市每年废弃塑料袋量3-4万吨。
3）按居民和外来流动人口平均使用量测算
以全市居民平均每户每天消耗塑料袋4.5只计算，全市居民总户数404万户，平均日产生废弃塑料袋1818万只，加上外来流动人口380万，按对半打折计算，日产生废塑料袋190万只，两者合计日产生废弃塑料袋2008万只，平均月产6.02亿只，年产生量72.29亿只，如折算成重量(以塑料袋5克/只计)，日产生量为100.4吨，月产生量3012吨，年产生量36140吨。
（三）塑料袋的回收利用情况
废塑料的回收，主要以经济价值较高的PET瓶（可乐瓶等）、PP、PE中空容器等为主，而塑料袋由于其价值较低，只有很少部分被回收，大部分被当作垃圾丢弃，因此塑料袋的视觉污染问题才如此突出。目前，塑料袋的回收主要有两种途径：
1、废品收购
大多数的废品收购人员并不回收塑料袋，但也有个别的废品收购者回收品质较好的塑料袋，收购的价格高低不等，一般为0.30-0.40元/千克，低的0.15-0.20元/千克。这一收购价格对废弃塑料袋的产生者或拾荒拣废的人员没有什么吸引力，所以大部分的塑料袋还是作为垃圾被弃置在垃圾箱中。
2、垃圾堆场分拣
垃圾堆场、垃圾收集压缩站分拣是目前塑料袋回收的主要方式，据对闵行区一垃圾堆场调查，该堆场每天进垃圾约600吨，场内大约有60户人家进行分拣回收各种废弃物，如塑料、废纸、玻璃、骨头等。整个堆场回收塑料薄膜制品量
约为10吨/天。据对浦东黎明填埋场、闵行红旗新村垃圾收集压缩站及普陀18个垃圾收集压缩站调查，他们都在垃圾分类基础上组织垃圾资源回收，其中也包括回收部分塑料马夹袋。汇总整理的回收资料见表2。
回收来的塑料薄膜绝大部分销往外省市加工成再生塑料粒子和再生塑料制品，如由江苏、安徽等地的废塑料加工企业经常上门收购。也有的在上海就近再生加工利用的。据介绍，作坊式的废塑料再生加工点在上海郊区有30多处，其工艺简单，用简陋的设备进行粉碎、清洗、烧煤加热、再以电加热熔融制粒，对环境的污染是不难想象的。再生造粒后的去向很多，一部分重新吹塑成型，制成再生塑料袋。
（四）塑料袋使用管理中存在的主要问题
当前，废弃塑料袋的管理尚未正式纳入固体废弃物管理的范畴，回收利用处于社会自发状态，存在的问题比较多。
1、污染严重,治理困难表2 垃圾资源分类回收调查表单位名称闵行红旗新村收集站普陀18个收集压缩站黎明填埋场统计日期 2001/8—2002/4 2002/4 2002/2/1—2002/4/30 马甲袋(千克)1694195870800塑 料(千克)***0塑料瓶(千克)198（5149只）--编制袋(千克)68（342只）-30340（151700只）塑料饭盒(千克)437（36400只）--泡沫塑料(千克)9--碎 布(千克)2782--金 属(千克)142591657934易拉罐(千克)54（2705只）-467（29200只）玻 璃(千克)123301551-废 纸(千克)-10567750电 池(千克)-103-橡皮(千克)--15200由于塑料袋具有方便、耐用、价值低廉等特点，使用量相当大，在一次性塑料饭盒的视觉污染得到比较有效的控制之后，塑料袋成为“白色污染”的主要污染源。废弃塑料袋膜对环境的危害主要表现在：一是视觉污染，在道路两侧和部分绿化地带经常可以看见飘飞的塑料袋，这种现象在郊区城镇及市郊结合部尤为严重，许多河道、水塘、公共活动场所、旅游景区、景点充斥着各类塑料废弃物，不仅严重损害城市的容貌和景观形象，而且还直接影响到人们的视觉及情绪；二是严重污染环境，大量沾满污物的塑料废弃物任意丢弃，随风飘散，臭气袭人，孽生蚊蝇，传播疾病，污染周围环境，不少河道充斥各类废弃塑料，河水发黑发臭；三是废弃塑料袋膜如混入垃圾中增加了垃圾处理难度，废塑料被填埋后，长时间不易降解，使填埋场的复垦和生态恢复非常困难，废塑料如混入土壤中，将破坏土质结构，使土壤板结，地力下沉，农作物歉收；四是塑料袋随处飘散，危及动物生命，如被鱼类、动物误食将导致死亡。因此，我们应该正视，随着塑料制品消费量的不断增长，废弃塑料袋对环境的危害正在日益加剧，塑料袋对环境的污染情况已引起了社会各界的关注，将其纳入管理范畴迫在眉睫。
2、危害健康,急需禁止
据介绍，现在人们所使用的塑料袋有三种：一种是既不能沾皮肤，又不能放食物的，只能装建筑材料；一种是用来装服装的；还有一种是可勉强用来盛放食品的。目前市场上使用的塑料袋分别以聚酯、聚乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯为原料制成的。聚氯乙烯一般有毒。而聚乙烯、聚丙烯原料虽然安全无毒，但是有些不法商家在制作塑料袋时加入了增塑剂、添加剂、稳定剂、着色用的颜料等不符合食品卫生的要求。而这些添加的稳定剂主要是硬脂酸铅，具有毒性。一旦进入人体就会造成积蓄性铅中毒，所以装食品时决不可乱用食品袋。特别需要指出的是目前各类农贸菜市场、集市及各类摊贩所使用的塑料袋，特别是有色的塑料袋，往往是一些小作坊式的个体生产厂家为降低成本，利用回收的废旧塑料搞二次加工而成的，由于回收来源复杂，难以保证洗净回收品上的残留物，据北京市质量
技术监督局塑料检测站介绍：市面上出售的超薄型再生塑料袋从制作原料上看，大多是由工业废料、垃圾回收料，甚至是医用输液管等废弃物品合成的，经检测发现常有大量的有害病菌，如最常见的大肠杆菌等。故这些“再生”的塑料袋如用来装食品，特别是熟食，对人体就有危害，这些有色塑料袋的毒性，一旦进入人体就会慢慢积蓄。而目前菜市场使用的再生塑料袋都属于这类有害塑料袋，不能直接装食物。因此，要严禁生产供菜市场使用的由废弃塑料再加工的有毒有害塑料袋。
3、回收利用,缺乏措施
作为塑料薄膜制品之一的塑料袋其回收利用的方式很多,使用最广泛的方式是熔融再生利用，目前废弃塑料袋的回收利用在废弃塑料制品中占的比例甚微，只有部分垃圾压缩站、垃圾堆场对废弃塑料袋进行分拣回收，由外地人员上门收购。塑料袋的回收利用率低，其原因是：一是塑料袋使用消费面广，分散，量轻，集中度低，回收难度大，环境差，收益小；二是交售、回收、加工利用各个环节不畅通，缺乏回收网点和较正规加工利用场所，目前部分收购、加工完全是一种自发的行为和原始落后的方式；三是收购价格过低，居民不愿收集交投，回收单位和回收个体户也不愿收购；四是政府管理部门尚无回收废弃塑料袋等薄膜制品的组织管理办法，且缺乏政策引导和鼓励措施，致使大量塑料袋使用后被弃之于四周或混入垃圾桶，形成“白色污染”。
4、管理滞后,呼唤立法
在白色污染治理方面，本市已经出台了《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》，而且今年4月1日起实施的《上海市市容环境卫生管理条例》第四十二条对塑料废弃物、废电池等特殊废弃物的收集和处置也作了相应规定，并明确了产品的生产者和销售者应当承担的相应废弃物回收和处置义务。但废弃塑料袋管理至今尚未正式纳入政府管理序列。因此塑料袋的生产、销售、使用及废弃塑料袋的回收利用无法可依，处于一种盲目自发和无序的状态，废弃塑料袋等塑料薄膜制品对环境造成的污染正在日益扩大。要对塑料袋实施从生产、销售、使用到回收利用全过程管理，涉及多方面、多环节、多部门，还需要市民和社会的支持和配合，这就需要政府加快相关立法，尽快把废弃塑料袋管理作为治理“白色污染”的重点工作纳入法制化管理轨道。
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