乡镇政府将何去何从：税费改革下的乡镇政权由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“税费改革乡镇运转”。
乡镇政府将何去何从：税费改革下的乡镇政权
摘 要：自新中国成立以来，乡镇政权从税费改革前扎根于乡村社会的“汲取型政权”、到后税费时期政权空壳化的“悬浮型政权”，再到由单位制过渡到项目制的“协调性政权”。乡镇政府为了找寻自身存在的、合理性，不断根据中央政策的变更调适自身。如今的中西部乡镇政权虽说其征收农业税的财权、提供公共服务的事权不断向上集约，但仍旧在“项目治国”时期找到自己的定位。但如此庞大的乡镇政府终究是过多消耗了国家财政，其家常便饭似的借贷、以“项目”为依托的晋升等等，终归是不适应我国的发展。合并乡镇、强化村民自治、并将其推向社会，这三步缺一不可，逐步将乡镇从基层政权打造成社区，不仅能发挥乡镇原有的功能，也能消解乡镇政权的官僚弊端。关键词：汲取型政权；悬浮型政权；协调性政权；项目治国 作者简介：付云娇，南昌航空大学文法学院研究生
作为国家政权向基层社会延伸的乡镇政府，早在传统中国便出现其影子，那时的乡镇政府类似于乡绅，负责管理地方公共事务，维护地方秩序，代理老百姓自治；随着毛主席打土豪、分田地、破四旧的口号，乡绅阶级被打散，基层高度自治化也随着农民团结一致，抵抗外敌而被打破。新中国成立后，我国便开始了大规模的乡镇政权建设，代替了原来的乡绅阶层；随着人民公社化的兴起，人民公社自然代替了乡镇政府政权；改革开放后，乡镇政权又重新崛起。逻辑上，乡绅与乡镇政府之间存在着差别。传统中国的乡绅代表百姓进行自治，不具备官方身份，极少与中央政权发生关系，逐渐形成了政府-乡绅-农民三层社会结构；而毛主席将“一切听党指挥”作为农民团结一致的指导思想，打破了这一社会结构，乡镇政府也便开始代理中央治理百姓。纵使乡绅与乡镇政权存在区别，它们与乡村社会密切的互动才是考量的重点。
改革开放之初，中央政府为恢复经济开始了财政体制改革。1980年的财政“包干”制
[1]在推翻了中央政府“统收统支”的财政绝对权之时，也赋予了地方政府更多的财政收入权，焕发了地方经济活力，为我国经济恢复注入催化剂；然而1980至1994年间，中央政府两次因财政窘境向地方政府借债。为了能掌握国民经济的命脉，中央政府于1994年实行分税制改革，增值税大部分以及消费税的全部归于中央，实现财权的上收，地方政府的税收收入随之大幅削减。与此同时，中央政府为顺应“分权”潮流，而将事权下移，自身负责宏观调控及市场监督。作为地方政府的执行机构——乡镇政府自然面临着巨大压力，这也导致了较发达的东部地区迫于财政的压力而激起对兴办企业以及圈地占地的热情；而对于较为贫穷的中西部地区的乡镇政权只能依靠增加农民负担，以弥补财政空缺（由于东部地区较为富庶，[1][2]
[5][4] 费孝通.关于乡镇发展的思考[J].北京大学学报(哲学社会科学版), 1992,(1):92.张静.基层政权：乡村制度诸问题[M].杭州：浙江人民出版社,2000:18-19.[3] 孙秀林,周飞舟.土地财政与分税制——一个实证解释[J].中国社会科学,2013,(4):41.[4] 周黎安.县级财政负担与地方公共服务：农村税费改革的影响[J].经济学（季刊）,2015 ,14(2):417.[5] 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006,(3):5.这里只研究中西部地区乡镇问题）。然而地方政府盘剥严重，农民叫苦不迭，为了解决愈发严重的三农问题，中央政府开始进行税费改革。2005年末，中央索性取消农业税，无意切断了基层政府财政税收来源。为打破“黄宗羲定律”，中央政府开始了财政转移支付制度，并配套了系列改革。这一系列的改革，致使乡镇政权彻底成为“悬浮型政权”，与农村的联系愈发疏远。在这一情形下，很多学者提倡取消乡镇政府。然而“项目治国”时代的来临，又肯定了乡镇的价值，究竟乡镇该何去何从？本文拟解决这一问题。
一、乡镇政权的变迁
（一）税费改革前的乡镇政权
农业时期，在国家高度集权统治下，国家稳定的维护、地方官员俸禄、公共服务的供给以及城市的发展均需要中央统筹，不完全财政随处可见。周雪光认为，不完全财政的存在合理化了基层政府追求预算外财政。也就是说，在古代中央权威统筹财政收支之时，中央政府因其自身能力的制约，其财政安排并不能完全保证基层政府的运转，基层政府不得不加大农民负担以弥补财政不足。农业时代的基层政权完全为依靠农业的“汲取型”政权。随着工业化的发展，中央税收来源由以往的田赋为主逐步向工商税及关税转变，而地方政府财政来源则逐渐由田赋以外的农民负担过渡到农业税的征收。改革开放后，为了盘活地方活力，顺应“分权”化改革。我国开始“分灶吃饭”的财政体制，1985以及1988年的财政继续分权化，虽从整体上促进中国经济的快速恢复与发展，但还是削弱了“国家能力”，越过了“分权底线”。1994年，中央政府开始了以事权财权相结合为原则的分税制改革。分税制的改革将以往下放的财权向上集约，事权则向下转移。一方面将财权大量集中，另一方面不断让自身“减肥”，这就导致了地方事权财权不对等的窘境。基层政府为了能够完成上级分配的任务，乡镇政府只能从农业税下手。
大体上，中西部地区乡镇政府的财政收入除了要维持自身正常运转、提供公共服务、发放公职人员工资外，还需完成“收入基数”这一标准。这无疑加重乡镇政府压力，农业税在此时显得微不足道，在面对与支出基数相挂钩的预算内收入（达不到预算基数，则相应的支出基数也会减少，体制上解加大、体制补贴减少），乡镇政府不得加大对乡村的盘剥，增加预算外收入，各种“加派”、“摊款”、“三提五统”等农民负担尤为普遍。乡镇政府预算外收入大于预算内财政收入现象比比皆是，这就强化了乡镇政府的“汲取型政权”。总而言之，乡镇政府是国家和农民发生联系的节点，中心工作主要是征收税务以及计划生育，主要职能则在于向农村汲取资源。它们扎根于乡村，一方面依靠向农民征收税费来维持自身的运转，另一方面则利用征收财政用于乡村公共服务的供给。然而这种高强度的“抽取”行为不仅挫伤了农民耕种的积极性，也为乡村秩序的稳定带来极大的创伤。[1][2]
[4][3]
[2] 秦晖.并税式改革与“黄宗羲定律”[J].农村合作经济经营管理,2002,(3):6.周雪光.从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索[J].开放时代,2014,(4):112.[3] 周飞舟.分税制十年：制度及其影响[J].中国社会科学,2006,(6):101.[4] 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006,(3):12-13..[5] 欧阳静.“维控型政权”多重结构中的乡镇政权特性[J].社会,2011,31(3):43.（二）税费改革后的乡镇政权
为了治理“乱摊派、乱收费、乱集资”，维护乡村社会的稳定，中央政府开始采用“倒逼”机制——即税费改革，以逼迫乡镇政府自行改革。自2000年着手税费改革试点，2002年全国已有16个省份开展了税费改革试点工作，直至2003年，完成了全国税费改革。此轮的税费改革主要是解决乡镇“预算外收入”问题，防止乡镇政府变相增加农民负担，随意收取“集资摊派”费用。主要做法是：几乎将所有的集资费用及“三提五统”取消（总结为三个取消，一个调整），将农业税提高至7%，添加农业附加税，折算为1.4%，合计8.4%，其实质为“并费入税”。但总的来说，税收相比以前仍旧下降，这远远不能补足乡镇财政缺口。于是，中央便开始了转移支付，以反哺乡村。2005年末，中央决定取消农业税，并于2006年1月1日施行，中西部乡镇政府除少之又少的工商税外，几乎无财政收入。中央政府的转移支付自然而然成为其最大的财政来源，乡镇政府财政权自然“空壳化”。2000年的税费改革基本取消“三提五统”，这也就意味着原先由乡镇征收的农村教育附加费不复存在，乡镇政府因自身财政不足而无法发放教师工资。作为税费改革的配套性改革，2001年，开始了“以县为主”的教育投入体制改革。县开始作为主体上收发放农村中中小学教师的工资的责任，乡、村两级的危房改造、校舍建设也均纳入了县级政府的统一规划。为了规范乡镇政府的财政使用，2003年，安徽省开始了“乡财县管乡用”新模式的试点工作，成为了税费改革的另一配套措施。乡镇的财政收入均由县级政权掌控，一方面巩固了农村税费改革的成果；另一方面能监督乡镇财政的滥用。这就进一步加剧了乡镇政权的空壳化。此外，中央转移支付的一笔乡镇公务员工资则由县政府统一发放，以防止乡镇政府挪用、拖欠公务员工资，最终连水利、修路这类公共事务管理都向上集约，阻止了农民负担的反弹。格雷姆·史密斯从另一个角度阐述了乡镇“空壳化”，他认为乡镇政权因考核压力而被迫使大量招商引资，乃至挪用为村民服务的资金招待投资者、面对上级反复无常的检查行径，需付出大笔接待费用、再加上“软集权化”迫使乡镇权力真空等均从上抽空了乡镇政府的事权与财权；此外，税费改革后部分村干部岗位的取消，致使乡镇政府下派大量人员驻扎乡村，以维护乡村的稳定，这就从下抽空了乡镇政权，导致乡镇政权的“空壳化”。
总而言之，随着乡镇政府财权、事权的架空，乡镇政府逐渐变为“悬浮型政权”，愈发的抽离出乡村社会。既然乡镇政府处于空壳化，必然会随着时间的推移而退出历史的舞台，但为什么如今乡镇政府依旧存在，并且频繁活动？
[8][7][6]
[4][3]
[2][1]
二、项目制下的乡镇政府
[1][2] 李芝兰.“倒逼”还是“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动[J].社会学研究,2005,(4):44.冯兴元.农村税费改革及其配套改革问题研究[J].税务研究, 2002,(10):8.[3] 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006,(3):7-8.[4] 李新.“后农业税时代”中国农业税制改革方向研究[J].农业经济问题,2007,(9): 86.[5] 周飞舟.谁为农村教育买单——税费改革和“以县为主”的教育体制改革[J].北京大学教育评论,2004,2(3):47-48.[6] 孙东升.“乡财县管乡用”之改革措施探讨[J].财政研究,2004,(1):26-18.[7] 周飞舟.乡镇政府“空壳化”与政权“悬浮”[J].中国改革,2007,(4):64-65.[8] 格雷姆·史密斯.乡镇政府“空壳化”问题研究：一种内部运作的视角[J].经济社会体制比较, 2013,(1):119.后税费时期，乡镇政权的财政基础大部分依赖中央政府的转移支付。这笔转移支付大概可分为三部分：税收返还、财力性转移支付以及专项转移支付。其中，专项转移支付实际上是中央政府专门指定了用途的资金分配方式，这种具有专门用途的的资金被戴上了“项目”的“帽子”层层下拨至地方。周雪光在综合大量文献基础上，总结项目制为中央将转移支付资金以专项化方式、自上而下进行配置的制度化安排。这种项目制实际上打破了单位制的枷锁，阻碍了市场造成的分化促使政府各层级以及社会各领域统筹一致。随着项目制作用的日益凸显，项目制逐渐成为一种能够调和因税费改革所造成的基层政权财权与事权相冲突的国家治理体制，我国也由此步入“项目治国”时代。那么，项目制究竟对乡镇政权有何影响？
（一）项目撮合项目制的运行虽仍建立在中央集权统治之上，但这种治理机制却为政府集中资源，精准反哺农村提供了一种灵活的操作方法。从中央“发包”、到地方整合资源“发包”、再到基层政府及乡村社会“抓包”，整个社会均可根据实际情况、通过申请来获得这种带资源的项目，公共服务的供给也更多的以“项目”的方式下拨到乡村。既然乡镇政权处于边缘化，乡村是否可能越过乡镇一级自主申请项目，以获得足够资金来维护乡村治安？
项目并不能直接投给乡村，而是需要乡村针对本村实际情况进行项目申请。但村民乃至村干部因其知识及眼光的局限性，无法系统写好项目申请书，乡镇政府便可承担起撰写申请书的责任；其次，村干部虽有此能力撰写项目申请书，县政府因其与乡村的脱节，无法准确了解乡村的具体情况，也便难以给出中肯的评判；再者，以往的县-乡-村互动过程中，乡镇听从县的直接领导与指挥，两者间走动频繁、关系较紧密，而乡村与县关系较为疏远，无疑加大项目申请的难度，乡镇政府则能代理其与县政府博弈。也正是在这种情形下，乡镇政府扮演者一个极为重要的角色，它作为中间“场”可在县政府与乡村间进行项目撮合，从何将项目捆绑到乡村。随着项目撮合的加剧，项目便仅仅镶嵌于县-乡-村之间，项目运行过程便成为了乡镇政府的中心工作，申请下的项目，便需要乡镇负责协调鼓励农民积极参与，以改善乡村的生活条件。随着乡镇政权在项目制中的作用凸显，项目的申请与实行效果自然就成了乡镇政府干部考核的重要内容，项目进村就成了乡镇政府实现其目的的辅助形式，申请项目为乡村招商引资也便抬上了日程，形成了所谓捆绑型村庄。“跑腿”、“兜底”逐渐成为乡镇政府的中心工作。[1][2]
[5][4]
[1] 周飞舟.财政资金的专项化及其问题兼论“项目治国”[J].社会,2012, 32(1):5.周雪光.项目制：一个“控制权”理论视角[J].开放时代, 2015,(2):82-102.[3] 渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学,2012,(5):113-130.[4] 杜春林.从制度安排到实际运行：项目制的生存逻辑与两难处境[J].南京农业大学学报（社会科学版）, 2015,15(1):82.[5] 折晓叶.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学,2011,(4):126-148.[6] 冯猛.项目制下的“政府—农民”共事行为分析——基于东北特拉河镇的长时段观察[J].南京农业大学学
报（社会科学版）,2015,15(5):4-5.[7] 李祖佩.项目进村与乡村治理重构——一项基于村庄本位的考察[J].中国农村观察, 2013,(4):5.（二）协调型政权
项目制开辟，促使中央政府与地方政府形成了紧密的“条线”关系，乡镇政权也正是在这种关系中找到了自己的定位，开始围绕着“项目”开展工作。当乡镇政权通过充当县与乡村之间项目捆绑的场域，其自然被卷入到项目实施的复杂环境中。付伟，焦长权认为，项目资金分为直接支付到乡镇、不列入到乡镇政府这两类，当项目具体落实时，乡镇政府在其中起到协调作用。对于直接列入到乡镇的项目资金，一般直接落到县直属部门的派出机构“七站八所”（以往是乡镇的执行机构，后税费改革时期因乡镇行政体制改革而归属于县级政府直属单位），归“七站八所”规划使用；至于不列入乡镇政府的项目资金，则直接由县或市直属部门处置。乡镇政府在项目的具体实行过程享有极小的权力，但要想让项目在乡村层面有效运行，离不开乡镇政权的协调作用。就项目本身而言，有的项目如修路，就需要协调好几个部门，资金的划拨也自然涉及这几个部门；就项目实施而言，该项目可能会引起农民的纠纷，这就需要村干部做工作。基层社会本就是个“熟人”社会，为了能快速解决纷争，乡政府便会寻求一个较为灵活的非正式行为——即与乡干部共谋。然而，项目制这种新型治理方式，虽说能快速集中资源解决需求性问题。但乡镇政权为了能维持自身运转，为了能够补足那不断扩大的财政缺口，开始从申请项目上打主意。乡镇政权一方面要完成“收入基数”，另一方面又需要凭借立项项目升官，项目泛滥现象愈发严重，项目制成为了“官商勾结”的庇护所。
总而言之，随着项目的普及化，乡镇政府便被拉入项目治国的漩涡。乡镇政权也便由“悬浮型政权”逐步向“协调型政权”转变，开始利用其早前与乡村社会的紧密联系的方便，以项目制的名义为自己的存在寻找依据。面对着项目制下乡镇政府“跑项目”行为，乡镇政府能否就此立足？
三、乡镇政府去向思考
（一）乡镇政府的利弊
乡镇政权从作为国家延伸到基层社会的神经末梢到大权旁落，短短几十年已使其千苍百孔。从以往与乡村社会相互依存，到如今依附中央、抽离农村，俨然成为了县市的派出机构；事权、财权的上收，致使其职能受到农民的质疑，形象问题便成为考量因素之一；农民也便期冀向县市表达诉求；虽说乡镇政权因财政压力开始“瘦身”，但终归还是敌不过乡镇数量的庞大；为了维持乡镇系统的运转，借贷也便成了家常便饭，这不仅给企业带来压力，也为县市一级带来负担。面对着乡镇政府维护乡村稳定积极性的日渐消沉，撤销乡镇政府的呼声层出不穷。赵晓峰肯定了税费改革后乡镇政府劣势地位，同样也认可乡镇为寻求自身合理存在所做的调适性尝试，但当乡镇在转型过程中调适失败后，“弱乡强村”便成为一个可行出路。一方面将乡镇撤销，人员编入县政府部门，并将用于乡镇的转移支付用于打造面向村 [1][2][4] 陈家建.项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察[J].中国社会科学,2013,(2):66.付伟,焦长权.“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府[J].社会学研究,2015,(2):114-123.[3] 周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究,2008,(6): 3.[4] 赵晓峰.“调适”还是“消亡”——后税费时代乡镇政权的走向探析[J].人文杂志,2009,(2):160-166.庄的维稳队伍；另一方面则需加强村民自治能力。周飞舟则否定了撤销乡镇的尝试，认为县级政府不可能有能力为几十万、上百万人口提供日益增长的服务，这种尝试会让整个国家“悬浮”于基层社会。
在决定乡镇去留的考量中，我们不得不正视乡镇的益处。党国英认为取消乡镇政府、让其充当县级政府的下派机构的做法早就被世界政治实践所抛弃，乡镇政权理应承担起提供公共服务的重担，乡村不仅要走向自治，乡镇也应该要自治化，形成社区自治。欧阳静
[1]则认为大部分的观点从财政体制的角度分析了乡镇的“空壳化”，但其中心工作仍包括乡村秩序的治安治理。但如今只能被动利用权力技术来应对自上而下的压力，以及调动正式或非正式力量来解决突发性事件，维护乡村稳定。重塑“维控型政权”相当必要。唐庆鹏认为十八大强调深化乡镇行政体制改革的压力，浙江、广东、江苏的“强镇扩权”改革成功的经验示范，证明了“强镇扩权”在全国化普及化的必要性，中央政府理应培养乡镇能力，并辅之以必要的权力。
纵观学者之述，大体上将乡镇去向归纳为以下三种：一是撤销乡镇机构，使其成为县市派出机构；二是保留乡镇政权，“强镇扩权”，向乡镇下放权力、提升其供给公共服务能力；三是保留乡镇职能，转换乡镇存在形式，使其既能承担提供公共服务、又能维护基层社会的稳定，强化乡镇的自治能力。第一种做法已被证实易产生官僚主义弊端；第二种做法实则漠视了我国东西差异，东部发达地区的乡镇较为富庶，能够通过土地以及企业征收充裕的税收，不需要依靠上级的转移支付以维持运转，在这种情况下自然能够承接下放的权力。而中西部乡镇却因其自身条件的局限性而显得囧态百出，它们并没有足够的能力、没有足够的资金来承接下放权力，“强县扩权”模式也就不适合中西部乡镇政权；第三种方式既承认了乡镇政府的存在空间，又不至于使其处于疲于奔命的尴尬地位。
（二）乡镇政府的去向
我国幅员辽阔，人口众多，乡镇这一底层政权是经由历史多次试错的过程中沉淀下来的，必然有其必存的理由。乡镇职能虽说随着我国税费改革而几近消弭，但由单位制向项目制治理体制转变的格局下又为乡镇政府创造机会。乡镇政府在代理中央治理基层的过程中，早已深深镶嵌在乡村社会，在面向千千万万的村民时，乡镇无疑能较好的深入乡村社会，协调解决各类纷争。但它的弊端也是显而易见的，即便是在项目治理下的协调作用，也随着其自利倾向而逐渐偏离，项目的存在也只是其寻求生存的利用工具罢了。因此，找寻一种既能发挥乡镇作用，又不至于使其官僚氛围浓重也便成了题中应有之意。对于中西部乡镇体制的改革，应考虑地区差异性，不应“一刀切”；可借鉴，不应全盘照抄。总的来说，应结合自身特点探寻适合本地发展的模式。1.合并乡镇
[1][2]
[4] 周飞舟.乡镇政府“空壳化”与政权“悬浮”[J].中国改革,2007,(4):64-65.党国英.论取消农业税背景下的乡村治理[J].税务研究,2005,(6):6.[3] 欧阳静.“维控型政权”多重结构中的乡镇政权特性[J].社会,2011,31(3):42-67.[4] 唐庆鹏.强镇扩权：深化乡镇行政体制改革的新近探索与实践[J].经济体制改革, 2015,(3):89-90.乡镇政府面对财政短缺之际，早已主动开始了行政体制改革，在大量裁员之时，诸如“七公八所”之类的乡镇执行机构也便不能幸免于难。然而即便如此，乡镇政府的数量依旧庞大，通过查询国家统计局数据，目前乡镇个数有32683个之多。这也就意味着，乡镇政府自身不能创造财富，却仍需国家下拨巨额财政供其运转。跑贷、借贷的日常化，也进一步加剧中央财政压力。合并乡镇无疑成为减缓财政压力的一大措施。然而，合并乡镇意味着大批政府人员既得利益将被剥夺，乡村秩序格局将被打破，寻求一种温和的改革势在必行。具体而言，乡镇政府的改革需要逐步推进，中央与地方需要相互配合，中央根据专家的建议大概确定乡镇政府的最大管理幅度，地方政府则根据本地区实际情况调整乡镇政府的数量，合并些许相邻乡镇。这属于第一轮合并，此轮合并必然存在人员的精简，为了不引起被精简人员的愤怒，可一次性付清几年薪水。改革后的乡镇政府人员的招聘均采用合同制，提高工资的同时减少福利，逐步将乡镇政府推向市场。总的来说，任何一项单独措施都不可能长期的发挥作用，乡镇政府的合并虽是逐步推进，但仍旧会引起乡村秩序的动荡，这就需要配套措施契合“乡镇合并”改革。2.提高乡村自治能力
早在20世纪80年代，我国开始了“乡政村治”格局，乡镇政权代表国家管理基层社会，村委会代表农民进行自治。但还是因自古以来自上而下的行政命令式指导方式，而削弱乡村自治。随着乡镇政权旁落，乡村治理变迁随即呼声高涨。然而目前乡村内部的纷争、自上而下的乡村自治配套措施、政党系统条块繁杂的关系等等成为了乡村自治的绊脚石。如何引导乡村提高其自治能力成为了重中之重。“自治”不仅要求国家让渡足够的权力，变干预为服务；也要求乡村具备自我治理的能力。这就需要借鉴网络治理理论，在乡村配备能运转此网络系统的能人，以此培育乡村自治能力。具体做法可从合并中的乡镇政府抽离出号召力较高的干部，由村民投票选出负责人；或者由社会上有志青年自行申报，地方政府审核并由村民决定人选。他们由村民选出，对村民负责，并能利用自身所掌握的知识充当好网络中枢的角色，以此提高整个网络的自治水平。但乡镇政府毕竟是行政机构，它们在新形势下虽会在一段时间内维持其改革初期的规模，但随着时间的推移，其会根据自身利益诉求不断与新环境调适，最终扩大规模，陷入“膨胀-精简-再膨胀-再精简”的怪圈。为巩固改革成果，乡镇政府“去行政化”也便成为必要之举。3.乡镇“去行政化”
乡镇政府即便是“跑项目”也在其间扮演着重要角色，但乡镇政权的行政化却让这份中心工作脱离原定轨道。完成“收入基数”的压力，政绩考核带来的竞争，逼迫乡镇政府将有限的资源注入自身体系的发展，服务于乡村社会的目标自然带有自利的倾向。这就需要赋予乡镇政府新的定位，需将其推离出行政体制，以摆脱官僚弊端。这意味着乡镇在第一轮合 [1]
[2][1] 国家统计局.社会主义市场经济体制目标的确立[DB/OL].http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0D01&sj=2015,2017.[2] 金太军.“乡政村治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析[J].社会主义研究,2000,(4):61.[3] 苗树彬.困惑与出路——“乡村治理与乡镇政府改革”专家调查报告[J].中国农村观察,2006,(5):69.并后，马上开展第二轮改革。主要是在乡村自治初见成效之际，将乡镇政府推向社会，形成乡镇组织。该组织需形成自己的管理规章，专门负责促成项目的协调与落实，并从中获取提成。诸如公共服务的维护、乡村治安的管理等，县级政府均可承包给乡镇组织。待乡镇组织成熟后便可发挥其网络结点的作用，逐步将整个乡村社会连接成网络结构，形成社区自治。总的来说，乡镇合并只不过是一个过渡期，完成乡镇的去行政化，提高乡村自治能力，最终形成社区自治才是终点。但这三者间是相辅相成的，然而要达到这个目标相当困难，它不仅要求中央与地方政府的相互配合，也需要经历漫长的等待。在中国这种全能政府的模式下，乡镇政权完全“去行政化”是不可能的，只能说尝试其尽量脱离行政体系的运作模式。
四、结论
税费改革以前，乡镇政府主要职能为“要钱、要命、要粮”。“要钱”代表着乡镇政府向农村征收农业税的行径；“要命”意味着乡镇政府承担起贯彻执行计划生育的职能；“要粮”则是人民公社运动下担负粮食统购统销的权力。1978年改革开放后，乡镇政权统购统销职能得以消解；分税制改革间接加重农民负担，农民田地落荒、农民上访、农民自杀现象络绎不绝，此后解决“三农”问题的税费改革如火如荼，乡镇政权征收农业税收的权力也渐被旁落；为了防止农民负担的反弹，大量转移支付开始成为乡镇政府的财政来源，随之而来的“以县为主”的各类改革彻底将乡镇政府的事权上收，乡镇政权彻底走上了对上而言的“依附型”政权、以及对下而言的“悬浮型政权”；在乡镇政权的空壳化致使乡村社会质疑其职能之时，中央为防止转移支付被挪用而开辟的专项资金逐渐以“项目”的形式开展，项目制的兴起无意中替乡镇政权开辟了一条出路，乡镇政权开始向“协调性”政权转变。
究竟乡镇政权该何去何从？乡镇政权作用甚微，还耗费着国家大量财政资金，但它早已与乡村深深的融合在一起，取缔它并非明智之举。东部一些地区已成功的示范了“强镇扩权”的可行性，但中西部地区经济条件着实限制其走向“强镇扩权”之路。具体而言，首先应大幅度合并乡镇，精简乡镇数量与冗员；其次加强农村自治能力，最后将乡镇“去行政化”，将其推向社会，辅助政府落实项目以及治安工作，并从中抽取提成。在改革相互交织的过程中，逐步构建网络结构，逐步形成社区自治。总而言之，单个体制的改革并不能巩固改革的效果，只有三者间相辅相成才能达到预期的目标。
税费改革乡镇运转.txt15成熟的麦子低垂着头，那是在教我们谦逊；一群蚂蚁能抬走大骨头，那是在教我们团结；温柔的水滴穿岩石，那是在教我们坚韧；蜜蜂在花丛中忙碌，那是在教我们勤劳。税......
重负下毕业生将何去何从现代社会，毕业生面对挫折不少，泪点很多，笑点却很少。对于挫折没有承受力的脆弱毕业生，早晚要遭遇危机；大家不禁开始反思，对于将要走向社会的毕业生来说在缺......
农村税费改革论文：后税费时代乡镇政府改革研究【中文摘要】2005年3月,在十届全国人大三次会议上温家宝总理宣布,将在2006年全面取消农业税。农业税的全面取消,标志着我国农村......
十堰汽车城何去何从在十堰之外引起了不少“骚动”的东风汽车“迁都”一事，在十堰似乎并没有发生人们想象的事情。倒不是因为对十堰不重要，而是对十堰人来说，这早已不是什么新闻......
煤炭经济研究——关于煤炭资源税费计征改革的几点思考近年来，我国经济社会发展的成就是有目共睹的，但与此同时，也付出了沉重的资源环境代价。以2006年为例，2006 年中国国内生产......
