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加拿大矿业管理经验与启示
发布：2010-10-30 加拿大是一个拥有丰富矿产资源的经济发达国家，矿业管理制度比较完善，其中有许多值得借鉴的地方。
一、矿业权管理简单而透明
加拿大是联邦制国家，根据加拿大宪法，矿产资源管理权由联邦政府与省政府分享。联邦政府负责沿海大陆架的矿产资源的管理和全国铀矿资源的统一管理，以及印第安保留地、国家公园的公有土地内的矿产资源的管理，省内的矿产资源归当地省政府管理。
加拿大矿业权的管理权主要属于省政府。目前，政府对矿业权的管理简单而透明。主要表现在三个方面：1）在探矿权和采矿权的衔接上，很少阻碍，顺畅便利。探矿权过渡到采矿权也只需要办理简单的登记手续。2）矿业权的转让和押抵更加简单，在这里仅被看作是一种商业行为，多数省份通常不需要政府管理部门批准，只要求转让者到登记部门进行变更登记即可。3）对采矿权人的采矿投资能力没有明确要求。在加拿大，取得采矿权与投资人是否有能力进行开采关系不大。而在实际操作中，大型的矿业公司往往不直接进行风险勘探，而向风险勘探者购买采矿权。
上述做法值得我国借鉴。目前我国的矿业权分割为探矿权和采矿权，我国相关法律规定勘探企业在取得探矿权后，找到可供开采的矿产，并不能当然的取得采矿权，只是给予探矿权人以优先采矿权。在实际操作中，探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。从实践经验来看，虽然“优先采矿权”的规定有利于国家对重要矿产实施控制权，但是它也成为了外商投资的一个重要法律障碍，找到矿产后对于取得采矿权还存在许多不确定性，投资人会认为这里存在巨大的风险，不利于引进外资，搞活市场经济。在二级转让市场的制度上，我国《矿产资源法》规定：“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。…… 禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”这条规定明确规定了矿业权转让的前提条件，并且禁止把盈利作为矿业权转让的目的。这种带有计划经济色彩的规定不利于矿产资源的有效配置，不利于搞活矿业权市场，进而阻碍我国矿产勘查和开发的整个行业的发展。
在加拿大，首先获取矿权的往往是个人或小矿业公司。小公司由于资金有限，往往只做一些初步的勘探工作，一旦发现矿体，便将矿权转让给大的矿业公司。现在，大矿业公司越来越依赖于从小矿业公司收购矿权。政府对矿权转让不予干预。矿权转让所得一部分是现金，一部分从利润中分成取得（最高可达50%）。由于矿业权的转让可获得巨大利益的刺激，小公司在矿产勘查方面的投入更加积极。在加拿大，许多小矿业公司正是以转卖采矿权作为动力，并且利用采矿权转让带来的预期经济利益在资本市场上进行融资，这一方面降低了矿产勘探的风险，另一方面有利于矿产资源的深度勘探。小公司是1999年加拿大矿产勘查复苏以来的主要力量，为加拿大的找矿和发现承担了更多的风险和责任。小公司的勘查和评价费用是在2004年超过大公司的，该项费用从1999年的1.75亿加元增长到2007年的19.04亿加元。小公司2005年、2006年和2007年的费用均超过了全国总费用的60%，2007年达到67.3%。目前，加拿大比较流行大矿业公司与小矿业公司组建合资企业，因为这样大矿业公司可以通过用勘探费抵扣税前收入达到避税的目的。
针对我国的《矿产资源法》规定，在实践中，许多矿业权人通过长期租赁和承包来间接实现转让矿业权的盈利的目的。因此该条规定既不利于资源的有效分配，人为地把勘探者的利益和采矿者的利益对立起来，也不利于矿业权流转制度的深化改革。同时这样的规定拔高了市场的潜在进入者的门槛，形成了较高的市场进入壁垒。可以理解国家的出发点是对于放开矿业权转让带来的矿业权持有者囤居、哄抬市场的控制，实际上此种担心大可不必，因为市场自身会平衡交易价格，使得矿业权的价值理性回归。
对此提出建议，应当对上述有关的《矿产资源法》规定进行重新修订，简化矿业权审批程序，提高地质矿产行政主管机关的办事效率，从多方面促进矿业权市场高效运转，更好的发挥其资源配置的作用；明确赋予探矿权人在发现矿产资源后就直接取得采矿权的法律地位，由地矿主管部门给其颁发“采矿证”，以证明其持有采矿权，并且允许“采矿证”的流转，但必须明确的是有采矿权并不必然就能直接开采，要开采还必须符合相应法律规定的条件；取消矿业权流转不得牟利的规定。
二、制度完善的矿业资本市场保障矿业开发资金的供给
加拿大资本市场制度完善，管理规范，准入和监管规定严格。目前加拿大拥有全球最主要和最成功的矿业资本市场，其核心是多伦多证券交易所（TSX），这里是全球矿业上市公司最集中的地方（见表1），2007年多伦多股票交易所主板和创业板上市的矿业公司为1314家，超过全球矿业上市矿业公司50%。2007年新增矿业公司64家（不包括3 个反向收购（RTO）和15个矿业合格交易（QT）），股票融资共计91亿加元，列全球第一位。这里的矿业融资超过世界其他地方。全球矿业股票融资总量的45%和矿产勘查资金的20％来自加拿大证券交易市场。成功的矿业融资大大地促进了加拿大的矿业发展。在世界其他地方对于找矿勘查这种高风险工作的融资是有较大难度的，但是在加拿大该项融资就相对方便得多。尤以多伦多证券交易所创业板为代表。在加拿大，小公司一般进行矿业资源的勘探，一旦找到具有经济开发价值的矿床后，或者以较高的价格卖给大公司去开发，或者作为股本与大公司联合开发。而矿产勘探的高投入和高风险性又决定了勘探资金的最好来源是股市。因此，多伦多证券交易所创业板注重为“草根勘探”筹集资金，通过创业板块对创业阶段的小公司从事矿产资源的风险勘探提供资金支持。公司上市，实际的经营业绩或者现实的开发项目并不是必需的条件，只要它具有一支由高素质的地质专家、勘探专家和管理人员组成的勘探队伍，能让人相信它们完全有能力找到有价值的矿产，就会顺利地筹集到勘探所需要的资金。在多伦多证券交易所创业板上市的公司大多是小型的矿产资源性公司。小公司在多伦多证券交易所创业板的支持下，可以逐步发展壮大而成为可以到多伦多证券交易所主板上市的大公司，从而宣布从多伦多证券交易所创业板“毕业”。多伦多证券交易所创业板有力地支持了加拿大矿业的发展，尤其是矿产资源的勘探。
加拿大还有许多风险投资基金，许多加拿大人除了支付养老基金外，还将收入的一部分用于购买风险投资基金，再由这些基金投资于高风险的证券市场，这些投资基金为矿业公司融资提供了大量资金。
在我国经济高速发展的过程中，矿产资源扮演着重要的角色。但是目前我国已有2/3的金属矿山呈现老化，保有储量严重不足，许多矿山资源枯竭、后备资源接替基地匮乏，企业生产陷入困境，经济效益大幅度下滑。前不久的一项调查统计结果显示：2010年前后将是我国大中型矿山关闭的高峰期，届时全国25种主要金属矿产大中型矿山的数量将从目前的415座减少到188座。解决我国后备矿产资源已成当务之急。其中重要措施之一是加大矿产资源的接替勘查投入，这是我国矿产资源形势和经济快速发展的必然要求。虽然近些年来我国矿产勘查投入已经有较大幅度的增长，但与实际需求相比仍显不足。2006年我国的非油气矿产勘查投入占其开发总投入的26%，与加拿大的30%仍有差距（2005年数据）。因此应当加大对矿产勘查的支持力度，特别是应当大力鼓励民间投资，其中的重要渠道是证券市场，加拿大在这方面有着成功的经验并给了我们以下几点启示：
1）尽快建立我国的矿产勘查风险资本市场
我国虽然已经建有深圳和上海两个证券市场以及深圳中小企业板市场，有1000多家企业在此上市，但是直到目前还没有一家真正意义上的矿产资源勘查公司。有关部门应当完善证券市场管理系统，为我国的矿产勘查公司上市提供便利。同时应当进一步完善商业性矿产勘查市场体系，充分发挥市场在矿产勘查、开发资源配置中的基础作用。通过完善法制，加快修改《矿产资源法》及其配套法规，推进矿权的合理流转，建立真正的矿产勘查风险资本市场，形成矿产勘查多元化投资渠道。要配合金融管理监督机构，重点研究解决探矿权、采矿权上市准入问题和探矿权、采矿权上市的评估问题，鼓励矿产勘查、开发投资多元化，增强投资者对投资预期收益的信心，提高整个产业的竞争力；为股民购买勘查上市公司的资本股权提供便利。
2）到多伦多证券市场创业板上市
在目前我国证券市场上矿产勘查公司还难以上市的情况下，我国的勘查公司应当设法到多伦多证券市场创业板上市，利用这里的资金在我国进行矿产勘查工作。多伦多证券交易所是一个国际化的证券市场，世界任何地方的公司，只要你有好的项目，证券公司有人愿为你推荐担保，都可以在这里申请上市。
3）加强对上市公司的监督管理和信息披露
由于矿产勘查是一项风险非常高的工作，因此对勘查公司的资质要求就更高。对其活动和相关的信息披露要有专门的机构和人员进行监督。制定信息披露的强制性规定、信息披露的渠道和方式等，以保障公平和公正，防止欺骗行为发生，使股民得到应有的保护。
4）发展专门的投资机构
改革开放以来，经过20多年的高速发展，我国已经有许多企业或个人积累了大量的资本，其中有相当部分由于找不到好项目而闲滞在手中，而我国的矿产勘查又急需资金投入。根据加拿大的经验，除完善证券市场外，还需要大力发展专门的投资机构（投资基金），它主要从事矿业融资业务，其责任是在投资者和矿业公司之间建立纽带，帮助矿产勘查公司快速高效地找到融资对象。
三、实施税收鼓励政策支持矿产勘探与开发
加拿大是世界矿业大国，多年来其矿业勘查与开发投资居世界前列（2007年矿产勘查与矿床评介支出28.3亿加元，比上一年增长48.2%，居世界首位）。这与加拿大政府多年来实施的税收鼓励政策分不开。在加拿大从事矿业活动，可享受联邦和省区政府的各种税收优惠政策，使得投资者的税率和应税收入大为降低，从而有效降低风险，保障矿业投资人的正常获利。具体说来，联邦和省的税收鼓励在所得税上有：资源补贴，勘查开发税收减免、加速折旧，全部通过股票等。
在计算联邦所得税时，所有的勘查和开采的成本可按一定比例进行扣除。可减免的风险投资税费取决于可觉察的风险程度和政府鼓励投资的类型。如砂、砾石、泥炭和石灰石等普通矿产工业被认为是低风险的，不予以减免税费；对新矿床的勘查投入被认为是高风险投入，予以鼓励，减免率通常为投入当年的100％；在矿山投产进行生产后的投入被认为是低风险的，每年的减免税率通常为30％。
加拿大目前实行对新建矿山加速折旧的优惠政策，加速折旧的对象包括：建筑物及其他建筑设施（位于矿山以外的办公楼除外）；采矿机械设备和选矿设备；为矿山运行提供动力的电厂和变电站；直接为矿山生产服务的交通设施。此外，加拿大还对部分矿产的开发实行损耗补贴。损耗概念只适用于层状工业矿床的所得税，层状矿床被认为是可贬值的资产。按照补贴条文，这种损耗可以在税收中折扣。这类矿床主要有：贱金属和贵金属矿床；煤矿；沥青砂矿和沥青页岩矿；管理机构规定的一些矿床。1976年后，规定了一种计算所得收入时的折扣－－资源补贴。资源折扣一般为资源利润的25％。在加拿大对国外金属矿石进行初始加工的收入可以纳入采矿收入以便获得损耗折扣，但不能纳入资源利润以获得资源补贴。这种收入不可作为制造和加工减税。
2003年以来，加拿大政府在矿业税收方面制定了一些新的鼓励措施，包括把能源业的公司税率从28％降至21％（2003年至2007年）；分阶段给予能源业补贴（2003年至2007年）等。
此外，2000年10月19日，联邦政府引入15%不可偿还的税收抵免（该项税收减免是针对个人购买“全部通过股票”(FTS)的），当时规定到2004年有效，2003年政府规定该政策延期到2005年底。2004年政府宣布该政策再次延期到2006年底。这种减税加上现有的可以从所得税中的联邦部分100%扣除合格的勘探费用，相当于勘探费用136.7%的扣减。这种税收鼓励政策是通过允许公司把未使用的所得税扣除优惠转移给投资者，即全部通过股票是允许向公司提供勘查资金的个人投资者(购买全部通过股票的个人)从其个人收入中100%地扣除其投资(即这部分收入不须交个人所得税)，因此，它是为高风险的矿产勘查筹资的一种重要方式。“全部通过股票”机制促进了勘探业的融资。这种优惠是多年来加拿大矿业税制中的一个重要特征，只是不同时期出现的形式不同，包括执行的时间、抵免的比例、资金使用的范围（勘查对象）。
对于全部通过股票，除联邦政府给予的税收抵免政策外，一些省政府也有相应税收鼓励政策。其中魁北克省为FTS进行税收抵免的比例最大，其次是育空地区、不列颠哥伦比亚省、安大略省、萨斯喀彻温省。这项政策对草根勘查非常有利。
2001年萨斯喀彻温提出一项临时政策，对合格的公司可抵免10%的勘查费用，仅限于本省的金刚石和铀矿勘探。2002年9月，该省又宣布一项为期6年共计1260万美元的矿产勘探鼓励计划；2002年8月，魁北克省宣布了一项针对矿产资源开发的，全部通过股票(FTS)税收抵免政策，到2007年有效，大小公司可允许60%的勘探费用进行税收抵免；同年育空地区也允许25%的勘探费用进行税收抵免。该项政策到2005年3月31日有效；不列颠哥伦比亚省的矿产勘探税收抵免为20%，仅限于草根勘查的融资。该项政策原计划执行到2005年12月31日。2005年该省政府又提出将该政策延期10年，即执行到2015年。该项政策被认为是加拿大矿产勘探税收抵免计划中最好之一。
目前在我国矿产勘查投入仍显不足，特别是固体勘查投入，严重滞后于国民经济对资源快速增长的需求，是造成当前我国矿产资源供应紧张的重要原因之一。为改变这一现状，可以引入加拿大的税收鼓励政策，通过实施减税和免税对矿产勘查活动给予支持。
四、矿山安全管理
加拿大是世界上矿山事故发生率最低的国家之一。在加拿大，无论联邦政府还是省政府都十分重视矿山安全，保持矿山安全和劳动力健康是政府矿业管理的首要职责。归纳起来可以学习加拿大的三方面经验：
1.制定相关法律。根据加拿大宪法，矿山安全和劳动力健康主要是省政府的责任。联邦政府在国家层次上也发挥重要作用。联邦政府也制定有相应的法律，在联邦政府的煤炭矿山职业安全和健康法规中，就详细规定了所有与煤炭矿山安全与健康相关的各项问题，包括技术标准、操作规则和程序等，为省就矿山安全与健康方面的立法奠定了参考的基础。
由于矿山安全管理责任主要在省政府，因此各省均制定有相应的法律法规（多由劳工、行业和政府三方起草法津）。例如矿业大省安大略省1990年修订的《职业安全与健康法》对非煤矿山安全问题做出了全面细致的规定。产煤大省阿尔伯塔省1980年修订的《煤矿安全法规》在煤矿安全方面做了较为详尽的规定。制定出法律由执法部门严格执行。不列颠哥伦比亚省为保持矿山安全与劳动力健康所采取的做法是：（l）严格的安全检查和法律执行；（2）唤起全社会的安全意识；（3）建立可接受的最低标准；(4)明确矿山管理者履行职责的责任等。
2.常设矿山安全检查机构；在加拿大主要的矿业省，如不列颠哥伦比亚省、安大略省、魁北克省和马尼托巴省，为规范矿山安全检查制度，都成立了检察官办公室，每年定期发表检查报告。
3.建立三方委员会制度
三方委员会是指有政府、企业和职工三方分别选出一定数额的代表，组成委员会，对相关事项进行协商解决。是市场经济国家经过多年实践而得出的基本经验，能有效处理劳资纠纷、缓和各方矛盾冲突和化解社会难题。三方委员会制度的主要特征：1）矿工对自身的待遇、福利问题拥有独立的发言权。矿工拒绝冒险作业的权利并受到全面的保护。工会代表工人的利益，而不是形同虚设。2）矿主也有权申明自己的观点，为自己的利益进行陈述。3）政府通过听取矿工和矿主的意见，制定恰当的安全法律法规、政策和措施，公平的保障各方利益。
加拿大通过健康与安全委员会这个平台来完善安全管理。大多数省的立法规定员工人数20人以上（有些省要求10人以上）的企业都要成立这一委员会。其成员一半来自雇主，一半来自雇员。委员会主要履行下列职责：进行安全检查、参与事故调查和受理安全状况投诉。若发现工作场所有潜在危险，委员会可立即要求停止工作，展开调查并要求彻底整改，待问题解决后方可复工。
我国目前的矿山安全形势不容乐观，这是一个公认的事实。由于我国矿山开采技术相对落后，装备水平低；同时，矿业开采秩序混乱，非法采矿屡禁不止，乱采滥挖给国有矿山的安全生产造成了巨大威胁，导致大量矿山灾害(隐患)积聚、开采环境恶化，矿山灾害性事故呈上升趋势，而且各类可导致矿山灾害事故的潜在隐患增多，已严重影响我国非煤矿山的安全生产。我国非煤矿山特别是众多的小矿山，安全生产条件差，每年因事故死亡人数在世界上最高，全国非煤矿山每年安全事故死亡人数仅次于交通事故和煤矿安全事故，在各行业中位居第三位。安全生产形势相当严峻，严重危害了人民群众的生命安全，对生态环境造成了严重破坏，给国家造成了巨大的经济损失，严重制约了我国矿山企业的可持续发展，同时造成了恶劣的社会影响。
矿山安全管理落后是我国矿山安全状况恶化的主要原因。根据不完全统计，矿山事故原因有80%是由于管理不科学而造成的。因此要改变我国矿山安全的落后面貌，首先应当提高我们的管理水平。应当尽快完善相关法律，同时要严格执法，设矿山安全检查机构，定期发表检查报告。建立三方委员会制度，使矿工也能够参与矿山安全的监管活动。
五、建立完善的矿山土地复垦制度
矿山土地复垦是加拿大政府推行矿业可持续发展战略的侧重点。为此，各省均制定有相关的法律，例如不列颠哥伦比亚省相关的法律有矿山法、环境评价法、废料管理法和水管理法等。安大略省矿业法中有专门与矿山恢复有关的章节，其中第七章是1991年进行矿业法修改时特别新增的章节。此章节规定，所有生产和新建矿山必须提交矿山闭坑阶段将要采取的恢复治理措施和步骤的恢复治理计划。
通常情况下，矿业公司在加拿大申请采矿权时，必须同时提供矿区环境评估报告和矿山闭坑复垦环境恢复方案，包括闭坑、复垦及后续的处理或监督费用的估计及实施计划。由政府环境、资源等有关主管部门共同组织专家论证，举行各种类型的听证会，凡是对此有关系或感兴趣的公民都可以参加。环境评价报告和复垦方案通过后，公司必须严格执行。环境评价阶段往往要占用公司几个月甚至三、五年时间。矿山闭坑复垦也耗资巨大。为保证复垦方案得以落实，各省矿业法中通常都规定矿山经营者从取得第一笔矿产品销售款开始，就要提取复垦基金或保证金。保证金可以交给政府，或交给保险公司，也可以存进银行。较早的时候公司一般将钱交给政府主管部门，但目前常用的办法是交给第三者(银行或复垦公司)，闭坑后由政府监督，复垦公司用这笔钱完成治理。由保险公司将复垦作为一种产业来办，也正在进行尝试。在加拿大，闭坑复垦并不一定要求恢复原貌，而是因地制宜，有的把山夷平后改造成公园，原居民可回迁，有的露天大矿坑，可以建成水库或鱼池。总的要求是不能低于原有的生态水平。
由于复垦是一项长期且费用较高的投入，对部分矿山来讲，很难按计划实施，因此，往往采取多种方式进行：
1）现金支付：按单位产量收费，积累资金，经营结束后返回；
2）资产抵押：矿山用未在别处抵押的资产进行复垦资金的抵押；
3）信用证：银行代表采矿公司把信用证签发给国家机构的买方并保证它们之间合同的履行；
4）债券：采矿公司以购买保险的形式，由债券公司提供债券给复垦管理部门；
5）法人担保：由财政排名高过一定程度的法人担保或信用好的公司自我担保。
目前我国各种人为因素造成破坏废弃的土地约1333万公顷（2亿亩）左右，约占耕地总面积的10%以上，其中仅采矿破坏的土地面积就达600万公顷（9000万亩）。目前我国的复垦率仅为12%，与加拿大的50%以上相比仍存在很大差距。为改变这一现状，首先应当加强土地复垦的法制体系建设。我国目前还没有一部专门的矿山土地复垦法律，这与我国的资源环境战略以及土地复垦的形势和任务不相适应。国务院1988年12月第19号令颁布了《土地复垦法规》，以法规的形式对土地复垦的一些问题进行了原则性的规定。虽然明确规定了由于开发资源造成的土地破坏必须进行复垦，并实行“谁破坏，谁复垦”的原则。但是关于复垦人员的权利义务规定得不明确，对于复垦后的土地产生的利益归属也规定得不明确。很多企业本身已经是负债或者微利经营，很难进行复垦工作，而现在的土地复垦基金大多来源于企业的基建、税收等渠道，从而导致复垦资金短缺，复垦工作很难进行。新修订的《土地管理法》、《矿产资源法》和《环境保护法》等法律中虽然都有土地复垦方面的规定，但仍有很多原则性问题无法得到解决。如新中国建立之前和计划经济时期所形成的矿山开采破坏的土地和无法寻找矿主破坏的土地如何复垦并没有明确的规定。所以首先要尽快建立相应的法律体系，使矿山土地复垦有法可依。其次应当尽快建立复垦保证金制度，确保土地复垦有充足的资金来源。针对历史遗留下来的土地复垦问题，则通过建立废弃矿山复垦基金加以解决。
六、推动地方社区参与矿业活动，促进当地矿业开发的和谐发展
矿业开发与地方社区的社会和经济发展密切相关，只要进行负责任的管理，矿产开发活动就会对地方社区，特别是边远地方的社区的社会和经济福利做出有价值的贡献。要实现矿业的和谐发展需要与各有关方面和利益团体一起工作以解决与土地和资源使用有关的问题，增加他们对经济活动的参与，确保自然资源开发的利益均等分享。加拿大政府在此方面的做法比较有效。以加拿大土著居民地区为例，这些居民在矿业开发方面有着特殊的利益，因为他们常常居住在开采矿产的地方。加拿大政府通过制定的矿产和金属政策，鼓励土著社区和工业界的合作。现有的矿山和将要上马的矿山项目，针对附近的土著社区，要帮助它们及早了解这些项目可能给这些社区带来的潜在机会和利益。还要进行统计工作，以帮助政府、土著社区和工业界更好地了解土著居民参与矿业项目机会和障碍以及工业界参与土著社区发展的机会和障碍。
政府的政策是要加强少数民族组织对当地矿山开发监管的参与程度。特别是在加拿大北方地区，这里是少数民族聚集的地方，在矿业开发中为确保当地人的利益，政府要求开发方要与当地土著组织和其他利益相关者签署相关协议。以此加强少数民族组织对当地矿山开发监管的参与程度。例如目前加拿大的金刚石开采活动主要集中北方少数民族地区，两个正在开发中的金刚石矿山都签署了相应的协定。加拿大Diavik 金刚石矿山环境协定规定了设立一个咨询委员会及相关的条款和条件。该咨询委员会的任务有： 1)确保土著人民和受影响社区能够参与培训和监督方案以及传统知识的设计及其他研究； 2)让土著人民在评估和执行环境监督计划中发挥有益作用。同样，对于Ekati金刚石矿山，开发商与4个当地土著组织和其他利益相关者签署了有法律约束力的协议和执行议定书。该议定书规定了共同努力建立一监督机构的办法。
七、制定主管部门的可持续发展战略
加拿大自然资源部是加拿大矿产资源的联邦政府主管部门，该部于1997年制定并正式发布了首轮可持续发展战略，每隔三年升级一次，目前已经发布了第四轮可持续发展战略。这一系列战略有效地指导和规划了该部门的可持续发展工作，为加拿大的可持续发展战略做出了重要贡献。加拿大自然资源部是加联邦政府中第一个将可持续发展战略（SDS）作为其使命的部门，是第一个用环境政策指导其工作的部门之一，是应对可持续发展挑战和机遇的领导者。该部于1997年制定并正式发布了首轮可持续发展战略———《保护我们的资产，确保未来安全》，其战略重点是将国家的可持续发展战略目标与本部门的目标结合统一起来，并建立一个共同的执行柜架。在此基础上，2001年又发布了第二轮可持续发展战略———《现在和为了未来》，其战略重点是限时达到目标和采取的相应行动。两个战略为将来的可持续发展打下了坚实的基础。2004年，自然资源部又发布了第三轮可持续发展战略———《继续前进》。该战略的主要特征是明确了目前存在的问题，针对问题所要达到的目标和要采取的行动。
在这些可持续发展战略报告中针对当时可持续发展方面存在的问题提出了明确的目标及实现目标的具体措施，以2004年的第三轮战略报告为例，报告针对当时的问题，明确了2004-2006年间加拿大自然资源部追求可持续发展的4 大主要目标和将采取的相应行动：1）加拿大人在促进可持续发展方面做出更科学的决策；2）让加拿大人行动起来减少温室气体的排放，应对气候变化的影响；3）使加拿大成为全球公认的负责的自然资源管理者和推进国际可持续发展的一个领导者。4）自然资源部在其工作中履行可持续发展的承诺。
2007年加拿大自然资源部发布了第四轮可持续发展报告：《可持续发展战略2007-2009年收获成果》。本轮战略是在前三轮战略的基础上总结归纳和多方咨询而编制的。新战略制定了三大目标：1）确保加拿大自然资源部门为提高加拿大的经济竞争力和推进积极的社会和环境成果做出贡献。2）提高加拿大在世界可持续发展方面的领导地位。3）将经济、环境和社会考虑的问题结合到部门决策和不断的工作改进之中。
加拿大自然资源部的可持续发展战略是通过部门的政策、计划、科学和技术、法律法规及部门的工作来应对与可持续发展相关的机遇和挑战的关键工具，每年自然资源部还须向加拿大国会汇报在可持续发展战略方面承诺的进展。
自然资源部可持续发展战略每三年制定一次，三年一个周期以确保战略实施中的监督和修正，这是一个不断改进的过程，通过这些实践，自然资源部学习到了许多东西，并不断取得进步，每期发展战略结束后便发布可持续发展战略的最终进展报告，其主要目的是向国内外展示该部门的行动对推动加拿大可持续发展做出的贡献。作为该部对战略执行的透明和不断改进的承诺的一部分，该部每年还在部门网站上公布战略阶段的执行情况。
自然资源部的可持续发展战略的执行中还有一些配套的部门政策和战略性文件用以指导下属一些部门的可持续发展工作，如加拿大政府的矿产和金属的可持续发展政策等。加拿大政府矿产和金属的可持续发展政策从1996年开始实施。该政策认识到矿产开发所产生的经济和社会效益不能全部被当代人消耗掉。由于矿山项目寿命长及在反复使用过程中矿产和金属仍保持它们自然属性的原因，目前在人力和有形资本方面的投资不仅使当代人受益而且也使后代人受益。加拿大矿产和金属政策包括五项主要原则：1）生产寿命周期管理；2）风险评估和风险管理；3）安全使用；4）科学和技术；5）回收利用。
早在80 年代末加拿大政府就已提出矿产资源的可持续发展政策。此后又进行若干次修订和完善，使矿产资源可持续发展内涵更适应本国的需要。加拿大政府为实现矿产资源的可持续发展提出了6 大任务是：1）在联邦政府就有关矿产工业的决策中完善可持续发展的概念；2）确保加拿大矿业在开放和自由的全球贸易和投资框架下的国际竞争能力；3）在国际级的层次上，通过与其它国家、矿权拥有者和各类机构等建立伙伴关系进一步完善矿产资源的可持续发展；4）在推动矿物和金属及其产品的安全使用上建立加拿大的全球领导地位；5）推动土著人参与矿产资源有关的活动；6）在增强工业竞争能力和环境改善方面，提供科学技术发展和应用的框架。
加拿大的上述做法给了我们以下启示：
1.我国自然资源和管部门也应当制定可持续发展战略
面对当前的环境污染，特别是全球性的生态危机，发展问题一直是世界各国普遍关注的焦点问题。1992年联合国召开的环发大会，以可持续发展理论作为指导方针，制定了持续发展的21世纪议程，受到了人们的广泛重视，也得到了世界各国的普遍认同。世界上大多数国家都在考虑本国的可持续发展问题，其中许多国家相继制定了自己的可持续发展战略，有的已制定了本国的《21世纪议程》。中国政府也是可持续发展理论的积极倡导者和实施者，中国作为一个发展中国家，继1992年环发大会后，仅用了一年半的时间，联合了国务院50多个部委，300多位专家，在世界上第一个拿出了《中国21世纪议程》。它既是中国政府对1992年环发大会的承诺，也表明了中国在解决环境与发展问题上的决心和信心，是中国的可持续发展战略。但与加拿大相比较，我们的自然资源主管部门还没有一个系统和完整的部门可持续发展战略。目前我国经济高速发展，土地、矿产等自然资源需求快速增长，并已经成为制约我国经济社会发展的重要因素。为缓解这一矛盾，实现自然资源与经济社会的协调发展，制定一个系统的部门可持续发展战略十分必要。
2.提高环境质量和加强可持续发展管理是可持续发展战略的核心目标
加拿大自然资源部可持续发展战略目标集中于两点：一是环境质量（清洁空气、清洁水，减少温室气体排放），二是可持续发展管理（可持续发展的社会、可持续的自然资源开发和利用、可持续发展的管理），这也应当成为我国可持续发展战略的核心目标。我们在开发和利用矿产资源的同时，必须注重对环境资源的保护。
3.制定配套政策支持可持续发展战略的实施
加拿大自然资源部的一些配套的部门政策和战略性文件（如国家森林战略，加拿大政府的矿产和金属政策等）有效地支持了可持续发展战略的实施，该部目前正在制定“加拿大自然资源政策柜架”，用以指导该部门将来的可持续发展工作。我国自然资源管理部门也应当制定行业性的政策和规划，如能源和矿产资源政策、土地资源管理政策、规划等，用以指导下属部门的可持续发展工作。
总之，加拿大的矿业管理在世界上处于领先地位，许多方面取得了成功的经验，我们可以根据本国的具体情况学习和借鉴。
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