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农村土地使用权流转问题初探
摘要：党的十七届三中全会再次重申了允许农村土地使用权以多种形式进行流转，发展适度规模经营。中央为什么要再次强调这一问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在些什么问题？如何依法有序地引导农村土地使用权合理流转，成为当前理论工作者和实践工作者共同关注的问题。
关键词：农村土地使用权；农业规模化经营；现代农业；助推器
胡锦涛总书记十七届三中全会前夕在安徽凤阳县小岗村考察工作时强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”这一基本思想在十七届三中全会《决定》中得到了充分体现。农村土地使用权的流转并非新事物，2005年我们就已颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》，那么，中央为什么现在又要进一步强调农村土地使用权的流转问题？近年来农村土地使用权在流转过程中存在哪些问题？如何揭示其内部规律，找出问题根源，引导规范农村土地使用权依法有序流转？本文将试图潍坊市为例对上述问题加以初步探讨。
一、农村土地使用权流转是现阶段农村经济发展的客观要求在稳定和完善集体土地家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，既是党的一贯政策，也是农业发展的客观要求，是我国农业迈向现代化的必由之路。
1、农村土地使用权的流转是农业规模化经营的现实需要。中国目前实行的家庭联产承包责任制，曾经大大解放了农村生产力。但随着农村新形势的发展，随着现代农业规模化经营的需要，现行土地承
包制已出现一些不适应。主要是把土地等生产要素分散在一家一户，制约了土地规模经营。据全国政协常委李德水介绍，在中国南方、中西部以及丘陵地带，人均耕地较少，土地承包时又要肥瘦搭配，一家三五亩地都被分割成七、八个甚至更多地块。这种分散经营的生产方式，难以推广使用先进科学技术，也无法与大市场全面对接。建设现代农业，必然要求采用现代的科学管理办法组织管理农业，由贸、工、农一体化的规模经营方式，取代千家万户分散的小农经营方式，使农业经营逐步实现产业化和规模化。而现实的问题是：由于承载着现代农业发展基础的土地分散到千家万户，如果没有合理的流转，就很难形成规模。各地实践表明，通过流转，土地向种植大户、能手和企业集中，使规模化经营、标准化生产得以迅速发展。如潍坊下辖的昌邑市宋庄镇土地流转服务中心通过租赁、转让等流转形式，为金丝达集团集中土地1万多亩，用于规模化、标准化种植绿化苗木，带动当地发展绿化苗木10万多亩；而辖下的诸城市烟草公司近年来积极探索规模化、农场化种植的路子，在部分乡镇租赁农户承包地建立烟叶农场，目前，农场总数已达57处17510亩。
2、农村土地使用权的流转是农业增效、农民增收的现实需要。加快农村土地使用权合理流转，可有效解决目前农村想种田的人无田可种、不想种田的人又不能不种的问题，促使土地向种养能手、经营大户集聚，吸引工、商、贸企业加盟投资经营农业，有利于建设一定规模的特色农产品基地。通过运用高新技术发展种养业、加工业，有效地打破当地传统农业狭小封闭的区域界限，促进农业的对外开放，改造提升当地的传统农业，拉长产业链。同时，通过示范基地、农业园区的示范、辐射、带动作用，提高农业生产水平，促进周边地区的农业发展，促进农业增效、农民增收。如潍坊辖下的安丘市辉渠镇夏坡村300个农户将东山500亩荒岭簿地租赁给镇烟站，发展黄烟生产，农户获得流转收益48.5万元，亩均970元，经济效益翻了一番多；
而辖下临朐县上林镇张阁店村通过土地流转，发展瓜、果、菜生产，每亩年增加收入7000多元；辖下的昌乐县卧陀镇一些种烟大户，租赁本村或邻村农户土地，每亩每年300元，被租赁户摇身一变成为雇工，月收入800元左右。农民增收效果明显。
3、农村土地使用权的流转是农业产业化深化升级的现实需要。土地使用权科学合理地流转，促进了优势产业向规模化、集约化方向发展，优化了农业种养结构，加快了农业标准化生产和农村劳动力转移进程，从而为农业龙头企业提供了量大质优的农产品和丰富的剩余劳动力，增强了农业龙头企业在国内外市场竞争力，促进了农业产业化的深化升级。如潍坊辖下的诸城市农产品加工龙头企业通过土地流转在农村建立“原料生产车间”，变“公司加基地连农户”的运作模式为“公司加农场带农户”，直接吸收农民当工人，从源头上打造产业化、标准化链条，促进了农业产业化深化升级。
二、现阶段农村土地使用权流转中存在的主要问题
从对潍坊市各县区的调查情况看，受经济发展状况、劳动力转移情况和社会环境等因素的制约，农村土地使用权在流转过程中主要存在以下问题。
1、部分农民存在思想疑虑。认识问题是制约目前各地土地流转缓慢的主要原因。突出表现在，由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将土地承包经营权进行流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地。当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至粗放经营也不愿意放弃土地经营权。就连地处中心城市郊区的农民都反映：有了土地，生活就有退路，即使从其它行业赚不到钱也可以回来种田，将来年纪大了，还可依靠土地养老，心理踏实。这些思想的影响，阻碍了一些地方的土地的流转。
2、部分基层干部存在怕烦怕难的情绪。近年来，有些地方的农业规模经营没有太大进展，主要原因之一就是有的基层干部为难和怕
麻烦。觉得土地都包给农民了，中央又强调土地流转要遵循自愿的原则，没有必要去自找麻烦，因而缺乏主动出击的意识，没有积极主动地做好引导服务工作，在土地流转的条件和时机成熟上没有起到“推一把”的作用。
3、土地流转的操作程序不规范，农民缺乏合同意识。目前的土地流转大多处于自发和无序状态。相互之间的转包、转让往往以口头协议的形式进行，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。口头协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，积极性不高。潍坊辖下的安丘市调查表明，签订土地流转合同的只占10%，绝大多数只是口头约定、君子协议，留下了许多隐患。
4、土地流转的中介组织不健全。目前各地尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。个别地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则进行土地流转的并不多。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，导致流转不畅。调查中，潍坊辖下的坊子区的一些农民反映，由于缺少中介组织，往往出现转让者找不到合适的受让者，而需要者又找不到出让者，极大地制约了土地流转。
三、完善农村土地使用权流转的建议与对策土地是农民的命根子，在当前农村社会保障还没有建立健全的情况下，必须以发展现代农业为动力不断创造土地流转的需求，推进农村土地使用权的依法有序流转，更好地发挥土地流转在发展现代农业、建设社会主义新农村中的“助推器”作用。
1、尊重农民话语权，让农民在土地流转中真正受益。农民在流转过程中往往是弱者，他们缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。举例来说，在经济发达的一些地方，有农民与企业签订了土地承包经营权流转合同，按当时的土地产出效益
为基数确立了补偿标准。但土地在不断增值，农民却不能分享土地增值的收益，往往引发纠纷，甚至发生严重的冲突。因此，要完善土地流转制度，应该一方面要尊重农民意愿，尊重农民话语权，提供多种流转方式供农民选择；另一方面要合理评估土地价值，增强合同的科学性、严肃性，既保证农民能够分享土地增值的收益，又能保证土地转让期间的稳定，发挥土地规模经营的效果。
2、遵循土地流转原则，保障农民的合法权益。土地承包工作政策性极强，建立规范有序的农村土地承包经营权流转机制，明确所有权，稳定承包权，搞活经营权，依法维护农民群众的合法权益，是维护稳定、构建农村和谐社会的关键。一是坚持“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权”的原则。家庭承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策，要长期坚持。二是坚持“依法、自愿、有偿”的原则。任何单位和个人都不得违背农户意愿，强迫流转。做到以人为本，科学推进。三是要坚持土地流转的主体是农民，农村土地承包者拥有土地收益和处分权。在引导农村土地流转中，流转收益要归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村稳定。四是坚持可持续发展的原则。经营者不能损害生态和生产环境，不能搞掠夺式经营和随意改变土地的用途。
3、搭建流转载体，建立土地流转中介服务组织。诸城市枳沟镇、昌邑市宋庄镇等地在实践中，探索性地的建立起有助于土地流转的中介服务组织。由集体经济组织成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等机构，从事介绍流转对象、帮助审查接包方资格、提供有关业务咨询等。中介组织要建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，提高土地流转交易的成功率。在双方协调一致前提下，中介组织帮助办理流转手
续，同时为承租者提供信贷、技术、物资等服务，妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题，切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地流转与农业结构调整实现双赢。
4、规范运作，加强对土地流转的监管。土地流转涉及多方面的利益，必须健全制度按规范程序进行。土地流转关系确定后，应当签订合同，并报农业承包合同管理部门和村集体组织备案。要统一土地流转合同文本，实行微机化管理，加强指导监督，对土地流转情况进行专项检查，按照农业部《流转管理办法》要求，进行规范完善。县农业行政主管部门要加强对农村土地流转工作的管理，建立农村土地流转信息库，做好登记、审批、备案、合同签证、档案管理、信息发布工作。要建立农村土地流转仲裁制度。对农村土地流转合同的执行和纠纷的处理进行跟踪、调解和仲裁，确保农村土地流转工作公平、公正、合理，维护农民合法权益。
完成于2008年11月
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