关于加快推进土地流转的调研与思考[优秀]_土地流转调研报告

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关于加快推进土地流转的调研与思考

——乾县城关镇南街村二组的做法及启示

赵强社

党的十七届三中全会《决定》指出，在不改变土地集体所有制性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，鼓励农民以多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。从1998年以来，乾县城关镇南街村围绕农村土地承包经营权流转做出了有益探索，整合了生产要素，促进了规模化经营，对于加快咸阳市农村土地有序规范流转提供了有益启示。

一、南街村二组的土地流转模式

1、背景：咸阳市乾县城关镇南街村二组112户420人，耕地面积为400亩，人均耕地0.95亩。1997年土地二轮承包后，随着市场经济的迅猛发展，商贸流通日趋活跃。南街二组隶属城关镇，地处乾县县城南，占有得天独厚的商贸地域优势。该组大部分群众弃农经商，从事非农产业，使全组一半以上的土地粗放经营，甚至被闲置荒芜。而少数有农作技术却又没有经商特长的农户，土地少，无法进行规模化经营，更谈不上进行现代农业生产，土地利用率不高，造成了人力、物力、财力的极大浪费。

2、做法：针对上述情况，1999年南街村委会经过多次讨论研究，按照国家土地二轮承包三十年不变的政策，提出了“实行土地有序流转”的方案，并从南街二组全面试点。首先，村上把各户愿意流转的零散土地登记造册，通过调地、互换，调整为集中连片。其次，由村委会与农民签订土地流转合同，按照土地优劣以每年每亩300-500斤小麦的价值（时值价格）为租金，把农户手中的土地经营权有偿转让给村集体，再由村委会以同等条件转包给有经验、懂技术的崔悟性等5户群众。全组共流转土地376亩，流转率占94%。其中本组村民崔悟性承包土地136亩，发展苹果、红仙桃生产；村民吴峰承包土地64亩，发展红仙桃生产；村民高小荣承包土地126亩，发展苹果、酥梨生产；村民袁新平和付斌斌承包50亩土地发展苗木花卉，并进行花卉出租。村两委会一班人负责监督承包户按期给农户兑付租金。

3、现状：目前，南街村二组的群众从事农耕种植的5户，经商办厂的26户，从事个体经营的53户，其它的外出务工或从事其它行业。2007年，该组全年总产值达530万元，人均纯收入超过1万元，尤其是5户种植户户均纯收入达7.8万元以上，实现了种地与经商共赢。

4、作用：从流转土地的经营状况看，其作用主要有：一是生产要素得到优化组合。土地流转，让种田能手种地，懂商的经商，其它富余劳力发展二、三产业，大家各尽所能，用其所长，发挥了最大的经济效能。一方面种田能手承担着全组的土地耕种，节约了大量的劳动力。另一方面流转土地的群众摆脱了土地束缚，在坐享“红利”的同时，腾出时间，从事多种经营。全组经商办厂和从事个体经营的达79户,占总户数的70%，外出务工76人。二是调动了农民发展农业的积极性，加大了农业投入。土地流转，使原来仅有2-3亩土地的农户拥有了几十亩或上百亩的土地，激发了他们发展农业的积极性，愿意加大投入，规模化发展。南街村二组5户种植群众联合成立了“果业协会”，并建成大型果品储存库一座；合资购买了专用打药机和其它机械。村民崔悟性投资5万多元，修复村上原有的废弃水井2个和被损坏的渠道500米，新修渠道300米，埋设地下暗管700米，用于灌溉，农业基础设施得到了有效加强，并发挥重要作用。三是农业科技投入量加大，产业结构不断优化。土地流转，把土地集中起来，连片作业，便于农业高科技的推广实施和产业结构的优化。南街村二组聘请西北农林科技大学教授吴航定期为5户农民进行技术讲座、培训与指导，并为他们成立了农业科技小组，帮助推广优良品种，及时预报农作物病情及防治措施。5户农民打破了单纯种植小麦、玉米等传统作物的产业格局，发展优质果品栽植和“速生杨”等经济林木以及苗木花

卉种植。形成了农业多元化生产，实现了土地规模化经营和可持续性、良性发展。目前，该组栽植优良品种苹果、红仙桃和酥梨226亩，发展“速生杨”栽植100亩。四是增加了农业抵御自然风险和市场风险的能力。由于土地流转满足了农业生产适度集中，集约规模经营的条件，生产成本下降，增加了抵御自然风险和市场风险的能力。南街村二组成立的农业科技小组和果业协会，定期对果农进行果树抗病防病指导，推广果园管理新科技，提供销售信息等服务，同时给农业加入保险，每遇到重大自然灾害，帮助农户保险理赔，真正使农民从传统农业中解放出来。五是增加了农民收入。农村土地流转，既能让农村劳动力放心转移，解决了“一心挂两头”的矛盾，又拓宽了农民增收致富的渠道，破解了农民增收的难题。一方面增加了农民的固定收入，多数流转的耕地每亩年转让金约为500至600元，农户不投入资金、劳力、技术、不受自然灾害影响，就可得到较为稳定的收入；另一方面，也使一些缺乏技术、不能外出打工的妇女和老年劳动力就地务工获取务工收入。土地流转实施九年来，二组群众的收入增长速度远远高于其他各组，2007年全组人均纯收入过万元，是全县农民人均纯收入的2.7倍，就是一个明证。

二、南街村二组土地流转试点的启示

启示一：加快土地流转是发展现代农业的必然要求。改革开放三十年来，以家庭联产承包责任制为基础的农村经济体制改革, 适应我国农村生产力发展水平和农村生产关系变革要求，使广大农民获得了生产经营的自主权，极大的调动了农民的生产积极性，为农村经济发展注入了生机和活力，农村生产力得到迅速提高，农村经济得到快速发展。但是，随着农村改革的不断深入，现代农业的发展对农村生产关系和经营模式提出了更高的要求，土地规模经营成为农村工作中一个值得探讨与研究的新课题。党中央于2002年下发《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，对农村土地合理流转做出了明确规定，十七大和十七届三中全会对发展农民专业合作组织，推进土地承包经营权合理流转和土地适度规模经营提出了明确要求，为农村改革指明了方向。南街村二组的做法充分证明了推进土地承包经营权合理流转，是发展现代农业的必然要求。

启示二：加快土地流转是实现农业现代化的根本前提。农业机械化既是农村先进生产力的代表，又是农业现代化的重要标志，机械化程度的高低反映了农业现代化水平。传统的人工作业生产方式，生产效率低，生产成本高，经济效益低，不适应现代农业的发展要求，只有依靠先进的农业机械化技术，才能提高生产率，降低作业成本，提高经济效益。目前小规模分散经营土地的方式，不利于现代化大型农业机械作用的发挥，制约了农业现代化的实现，这就对我们提出了一个新课题。如何破解这一难题，南街村的经验告诉我们：必须实施农村集体土地承包经营权流转，实现土地经营集约化、规模化,为农业机械化提供发挥更大作用的舞台，同时，农业机械化可以为土地规模经营提供重要的物质保障和技术支撑，确保土地流转后的经营效益。

启示三：加快土地流转是促进农村劳动力转移的客观要求。经过改革开放三十年的发展，农村经济发展本身对各种生产要素的配置提出了新的要求。一方面，外出务工使大批农村劳动力向非农产业转移，出现了农民工的增多和农村劳动力减少的状况，严重影响了农业生产发展和粮食生产安全，加快土地流转，实行土地规模经营成为必然；另一方面，土地流转后实现土地规模经营，农业生产效率和经济效益将会大幅度提高，可以节约大量农村劳动力。南街村二组的做法正是适应了这一发展规律。在地处城郊的情况下，80%的村民外出打工，出现了土地撂荒现象。在这种情况下，村委会与部分农户签订了土地流转合同，把农民的土地转包来，保证了农民的基本权益，使农民不再种地打工两头忙，更多的农村劳动力转向二、三产业。由此可以看到，加快土地流转可以促进农村劳动力的转移，农村劳动力的转移又可以为加快土地流转创造条件。

启示四：加快土地流转离不开必要的政策引导和资金扶持。推进土地承包经营权流转、发展土地规模经营是经济社会发展到一定阶段的必然选择，大范围的土地规模经营，完全依靠农民之间自发的土地流转不可能实现，各级政府和相关部门应形成合力，在制定政策、重点扶持、正确引导等方面发挥重要作用，在大力宣传土地规模经营先进典型的同时，积极为土地规模经营者提供信息、科技、资金等方面的服务，为土地规模经营创造良好的发展环境，农村基层组织在推进土地承包经营权流转、发展土地规模经营过程中应发挥好组织、沟通、协调作用。第一，规范的政府引导和监督是做好土地流转的基础。土地流转是关系到农业生产基本方式和千百万群众切身利益的一件大事，要确保执行政策不走样变调，确保土地农业用途不改变，必须发挥政府的组织引导和行政监督作用，由各级政府特别是乡镇政府和村级组织出面，制定适合本地实际的工作思路，为群众搭建土地流转的平台，规范流转程序，把流转工作置于组织有效监督之下。南街村村委会在这方面有两点做法值得推广，一是由村委会出面将愿意流转的农户土地通过调地集中起来，有利于规模经营；二是由村委会组织，群众代表参与严格确定土地承包户，合理评定土地租金，及时解决流转中出现的纠纷和问题。第二，保障农民土地经营权流转后的利益是土地流转的关键。农民能从土地流转中获得一定收益是他们愿意参与流转的根本动因，是土地流转关系长期稳定的根本保证。因此，要把维护好、实现好土地经营权收益作为确保流转成功的关键来抓，不断完善制度，可以借鉴南街村二组的经验，根据农产品价格的变动和土地收益的增长，由政府出面及时调整土地租金标准，督促承包方履行合同，及时给群众兑现。

三、存在问题与对策建议

（一）存在问题

近年来，我市在土地流转方面做出了有益的探索，流转土地比例为4.2％，但仍低于全国4.57％的平均水平，与发达地区高达百分之二十以上的水平相比，差别更大。主要原因是：

1、观念落后，制约流转。一是农民对农村土地所有权、承包权、经营权的关系认识不深刻，怕土地承包经营权流转后成为“失地、失业、失去生活来源的”三无人。农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,因此普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。二是基层干部对土地流转的作用认识不足。目前土地流转主要是农户自发进行的，各级政府缺乏有效的组织和引导，至今没有规范的政策指导操作，没有明确具体的部门规范管理，尚处于无序状况。

2、形式单一，影响流转。我市土地流转主要发生在本村村民之间，大多以村内流转为主，向企业和村外人员流转较少。大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益，还没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，不能很好地适应加快建设现代农业的新要求。还未出现土地生产合作社或以土地入股建立股份制企业。土地流转的档次不高。主要表现在：一是流转的形式档次不高，绝大部分仍属低层次的委托代管形式。而实践证明，这种低层次的委托代管所产生的效益仍然是比较低的。二是流转土地的开发档次不高。许多流转的土地仍处于自发的、粗放的、低层次的经营状态，流转规模小、投入低、科技含量不高、抵制市场风险的能力不强。

3、缺乏管理，羁绊流转。由于《土地管理法》对农村土地流转尚无明确规定，国家、省、市至今没有指导性文件，没有具体的部门组织管理，导致土地流转的管理欠规范。主要表现：流转双方忽视必要的法律手续；交易监督滞后，集体“暗箱操作”仍有发生；流转服务体系欠完善，流转的档案、信息、价格都没有规范建立；利益保障还比较乏力，一些流转土地的经营者反映要进一步宽松环境，支持他们发展。农户间的流转大多为口头协议，缺乏契约约束，矛盾纠纷日趋增多。

（二）对策建议

对策之一：提高认识，将推进土地流转作为实现农村经济腾飞的关键来抓。土地是最

重要、也是最基本的生产要素，但从新的农村经济发展形势来看，离开了土地流转，土地的潜能发挥就受到了极大束缚。长期形成的土地平均拥有、所有权和经营权机械统一的模式明显不适应农村市场经济和现代农业的发展。要打破这一沉闷局面，就必须让土地流转活跃起来。因此，各级政府和土地管理部门要切实提高对土地资源流转的认识，要充分认识土地流转对合理配置农村土地资源，推进农村经济新一轮发展的重大意义，充分认识土地流转是进一步深化和完善农村集体土地使用制度改革、深化和完善农村双层经营体制改革的需要，切实加强对农村土地流转工作管理。要大力解放思想、转变观念，牢固树立“土地市场”的观念，转变领导方式和职能，利用市场引、政策推、行政促、典型带等方式，大力活化土地这一生产要素，积极加快土地流转的进程。尽快以市委市政府名义出台《关于促进农村土地承包经营权流转的实施意见》指导各县开展农村土地流转工作。政府在农村土地流转工作的职能定位应是：引导、指导、规范、服务。政府要有所作为，不乱作为，做到不缺位，不越位，不错位。

对策之二：强化宣传和引导，使土地流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必须以人为本，千方百计调动广大群众的积极性。一是要加强对土地流转现实意义的宣传。要充分利用电视、广播、墙报等多种形式加强对土地流转意义的宣传，让广大农民群众充分认识盘活农村土地对发展农村经济、增加农民收入的重要性。二是要加强对土地流转典型的宣传，切实发挥典型的带动作用。通过宣传，让更多农村或城镇的富余劳动力感到经营土地有利可图，从而自觉投入到土地流转当中，利用好土地资源，推动农村经济的发展。三是各级政府、基层干部要善于调动农户的积极性。在土地流转过程中，组织懂经济、懂技术的干部深入基层，深入群众当中，帮助农民出点子、找路子，提高农民群众在土地流转中的能力，降低土地流转的风险，确保他们获得收益。四是积极培育土地流转中介组织，充分发挥中介组织在土地流转中的作用，使土地流转逐步走向市场，进一步拓宽参与土地流转的群体，让广大农民甚至城镇富余劳力也能顺利进入农村土地流转当中。

对策之三：制订和完善相关政策，确保土地流转规范、有序运行。要进一步明确规范土地流转的形式和程序。要借鉴发达地区的经验，流转的形式要充分尊重农民意愿。在程序上，要完善法律保障和监督体系。要积极培育农村土地流转市场，充分发挥乡村集体的中介服务作用，形成健全的土地流转服务体系，确保土地流转供求信息灵敏，流转交易公正、公平。利用政务网、农村党员远程教育网等建立“农村土地流转信息服务平台”。在县市区农业局设立土地流转服务中心，负责土地流转服务日常工作。在乡（镇）设立土地流转服务站，负责辖区内土地流转服务工作。各村土地流转服务工作由村委会承担。各级土地流转服务机构的主要职责为：一是负责土地流转的供求登记和信息发布工作，主要登记汇总可流转土地的数量、区位、类别等情况，并将农户需要流转的土地集中起来，统一对外发布招商，吸引村内外的农户和企业单位投资高效农业；二是负责土地流转当事人双方协调和指导工作；三是负责土地流转后的跟踪服务和纠纷调解工作；四是负责对流转土地进行监管，确保土地农业用途和适度规模经营。

对策之四：积极探索土地流转形式的多元化，不断提升土地流转的开发档次。一是要坚持“三个有利于”原则，探索土地流转形式的多元化。可以借鉴国外的先进经验，打破地域、行业、所有制的界限，实现农村多层次、多元化的农民的联合与合作，以此为基础，构建流转机构。只要有利于土地资源的合理利用，只要有利于农户的增收，只在有利于农村经济的发展，不管什么样的流转形式，都可以运用并推广。如股份合作、拍卖、以租抵债、以租抵贷等，都是市场经济条件下出现的新形式，更能合理配置土地资源，增加土地使用的灵活性，发挥高效益。尤其是那些大量的“四荒地”，乡村集体可采取以租抵债（抵贷）的形式，盘活资源。二是面向市场，努力提升土地流转的开发档次。坚持以土地流转为载体，加

快结构调整的步伐，积极将流转的土地区域办成结构调整的“示范园”，新科技应用推广的“试验区”，财政增长、农民增收的“聚宝盆”。

【作者系中共咸阳市委新农办主任】

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