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中国法治过程中的权力制约与反腐倡廉建设
摘要：腐败的滋生与蔓延关键是体制因素，而在众多体制中，权力制约机制的完善与否是影响腐败的关键因素，而随着依法治国在中国的提出，在实行法治社会的过程中，权力制约机制的完善不仅需要以权制权，通过监督和约束权力从而制约公权力的滥用，而且也需要以法律为后盾，通过法律的形式将其确定，从而在反腐过程中做到一切有法可依。关键词：腐败；权力制约；法治
随着时代的发展与经济的不断飞跃，人们的法律意识也在不断提高，法治文明的到来，要求一切有法可依，遵纪守法。在我国，由于经历了漫长的封建社会时代，人们对于伦理道德,对于传统的关系学早已经根深蒂固的植于脑中.虽然,现在人们的维权思想,法律意识有所提高,但人们普遍的认识依然认为:腐败不是什么损害名誉的大过.因此,才导致腐败的不断的滋生与繁殖!而权力作为一种特殊的存在形式，作为公民所赋予国家的一种公权力，它在腐败过程中发挥着至关重要的作用，所谓：绝对的权力导致绝对的腐败。权力的制衡对腐败约束也可想而知。而腐败毁掉了无法估量的国民经济财富,阻碍了第三世界国家的发展,毁掉了企业,扭曲了正当的竞争，影响了政治,破坏了民主,并被有组织的犯罪和恐怖主义所利用.因此更需要一种有效的，合理的权力制衡的制度对腐败进行约束，防止腐败的蔓延。
建国至今,反腐倡廉建设作为我国政治文明建设中的重要组成部分,一直受到党和政府的高度重视,取得了巨大成就,积累了宝贵经验。随着改革开放的不断深入和社会主义政治、经济体制的不断完善,以及全球化、市场化、民主化的发展,反腐倡廉愈加成为全党、全社会关注的焦点。我们党和政府高度重视反腐败斗争，强调腐败是一场关系到党的生死存亡和社会主义国家的前途命运的重大政治斗争，20世纪90年代以来，几乎每年都要召开中纪委全会，研究和部署反腐倡廉工作。2002年11月8日，江泽民同志在十六大上也明确指出：“不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重的损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自私的毁灭。”
一、我国反腐败斗争面临的严峻形势
建国62年来,党和国家与腐败现象的斗争不论在查处水平、惩治力度,还是在预防、监督机制方面都取得了积极的历史性进步。我国的反腐败在思想意识提升、制度体系建设及一些具体工作都取得了令人瞩目的成绩,为国家今后进一步深入开展反腐倡廉工作积累了宝贵的经验。然而,由于目前我国还处在转轨时期,随着社会主义市场经济的发展和对外开放的进一步扩大,腐败现象也在不断演变,并且呈现出一些新情况、新特点,这对未来的反腐倡廉工作提出了许多新的挑战。
近些年来，中国中国的反腐倡廉工作取得了很大成效，党和政府一直把反腐败作为一项重要工作来抓，但是我们也应该清醒地看到，当前有的地方腐败现象尚未得到有效遏制，一些地方和部门损害群众利益的不正之风比较严重，人民群众还不满意；有些地方、部门和单位没有认真执行党风廉政建设的政策，对权力运行监督不力；一些反腐倡廉法规制度和政策措施落实不够；大案、要案、串案时有发生；资本外逃现象仍然比较严重，权力进入市场的现象未能从根本上得到根除等。
第一,腐败数额越来越大,情节更为恶劣。当前一些腐败分子的胆子越来越大,无视党纪国法,利用人民赋予的权力,巧立名目、弄权勒索,贪污受贿动辄几十万、几百万甚至上千万。据《法制日报》推出的《年度反腐报告(2009 年版)》显示,2008 年被查处的腐败分子人均受贿金额达884 万余元,2007 年的受贿金额平均值为253 万元,贪官“胃口”大了近3 倍。不仅如此,腐败方式也越来越隐蔽,手段越来越智能化,不仅给国家和社会造成严重的经济损失,更在人民群众中造成了极坏的政治影响。
第二,法人腐败、集体腐败加剧。近年来法人腐败、集体腐败呈逐年上升趋势。集体腐败主要表现为腐败分子不再单兵作战,而是遵循“利益均沾”,通过法人或集体合伙贪污受贿,甚至是整个部门的所有工作人员卷入腐败“窝案”。腐败分子沆瀣一气,互相包庇,为腐败案件的查处增加了更大的难度。
第三,腐败的手段更多、更隐蔽。当前,腐败分子采取各种各样的渠道,利用各种各样的名目掩饰其犯罪行为。有的利用计算机等高科技手段在金融、电信等领域实施高智能犯罪、诈骗犯罪;有的行贿分子变通行贿方式,不直接给受贿者现金,而是以购买高档电器、交通工具、为其家属购买高档消费品、赠送有价证券或者通过赌博、贺礼等方式行贿受贿,为查处贪污腐败设置了更大的障碍。
第四,跨国犯罪愈演愈烈。随着社会主义市场经济的日益深入和经济全球化的不断发展,作为公权领域的腐败已经逐渐从地区性的公害泛滥为有组织、跨国性的相当规模的国际公害。目前,国内腐败分子潜逃出境或者将赃款转移出境的现象比较严重,不仅导致巨额资产流失,而且在国内、国际产生了恶劣影响。北京大学廉政建设研究中心的一项统计报告显示,过去10 年逃往北美和欧洲等地的中国腐败官员达1 万多人,携带出逃款项达6500 亿元人民币以上。而目前通过双边司法协助、国际刑警组织等手段被遣返的只有很小一部分,可见中国反腐机构的任务艰巨。
中国腐败现象的存在有着非常复杂的社会历史原因和现实原因，反对腐败、清楚腐败仍将是一场复杂、艰巨、长期的政治斗争，需要我们作出长期而艰苦的不懈的努力。
二、目前我国反腐败斗争采取的主要措施 进入21 世纪,我国反腐倡廉呈现多元、综合的发展态势。中共从自身建设的规律出发,围绕着执政党与社会、国家以及执政党内部的关系进行反腐倡廉;政府从反腐倡廉的内在规律出发,提出标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,建立健全与社会主义市场经济体制相适应的反腐败工作体系。2003 年中共十六届三中全会第一次明确提出要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。同年,中国政府签署了《联合国反腐败公约》,标志着在经济全球化和“腐败全球化”的条件下,我国反腐败工作实现了从“关门反腐”到“开放反腐”的转变。2005年,中共中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,提出要用发展的 思路和改革的方法防止腐败,加快反腐败专门法规的立法和明确规范公务员的从政道德,首次提出反腐败工作的基本目标是“到2010 年,建成惩治和预防腐败体系基本框架,再经过一段时间的努力,建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制,建成完善的惩治和预防腐败体系”。2008 年施行的《政府信息公开条例》,在更大范围和层次上保障公众的知情权,推动更好地实现民主监督。而中共中央发布《建立健全惩治和预防腐败体系2008至 2012 年工作规划》,作为推进惩治和预防腐败体系建设的指导性文件。结合我国的反腐倡廉建设，我国在反腐倡廉建设工作上主要遵循以下几点：
(1)反腐倡廉建设必须坚持党的正确领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,是执政党。共产党的执政地位及其在国家政治生活中的影响力,决定了它是反腐败斗争的权威性力量和领导性力量。腐败现象往往发生在中共党员和领导干部身上,这也是反腐倡廉建设以中国共产党为主体的客观原因。因此坚持党的正确领导是今后必须坚持的首要政治 原则。
(2)反腐倡廉建设必须采用惩治和预防并举的基本方针。解决腐败问题,惩治是必要手段,预防是治本之策。既重视遏制正在发生的腐败现象,坚决查办违纪违法案件,严肃查处腐败分子,又注重预防腐败工作,加大预防腐败力度,着力铲除滋生腐败的土壤和条件,从源头上预防和解决腐败问题,形成惩治和预防腐败的合力,这样才能把腐败现象降到最低程度。
(3)反腐倡廉建设必须坚持教育与监督相结合的策略。教育和监督的有机结合和高度统一,是多年来我国反腐败实践得出的经验总结,也是反腐败规律的科学反映。对于腐败产生的原因,我们党有清醒的认识,即:一是思想问题,二是行为问题。思想问题必须通过教育来提高觉悟和认识,而行为问题则必须加强监督来进行约束。
(4)反腐倡廉建设必须始终加强对权力的控制和约束。作为执政党,中国共产党必须首先明确滥用权力与腐败产生之间的关系。正如胡锦涛在中纪委第六次全会上所说的:“历史和现实都表明,不受制约的权力必然导致腐败。现在,一些地方和领域,腐败现象屡禁不止,一个重要原因就是缺乏对权力的有效制约和监督。”针对权力监督和制约问题,党和政府不断加强对权力运行的控制和约束,特别是加大对主要领导干部的制约。中共十七大报告创造性提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构”,这是对权力的一种解构,有利于针对不同的权力采取不同的制约措施。
三、预防腐败应从根本上消除孕育腐败的温床：体制建设 腐败行为的发生是综合因素作用的结果。作为一个社会问题，腐败在中国社会的出现与蔓延是与70年代末和80年代初的改革开放政策的实施相同步的。在这之前，官员以权谋私的行为不能说不存在，但不作为一个问题引起全社会的关注和相关政策的实施。这说明：改革开放和社会主义市场经济的特定环境在一定程度上推动了腐败行为的发生，再加上改革化和市场化的政策体系中还缺少对党政官员的必要的预防监督，因而为腐败行为的发生增添了更多的机会。
（一）腐败滋生的原因
腐败是一个全球性历史性的难题，季正矩《通往廉洁之路：中外反腐败的经验与教训研究》作者认为腐败的滋生与蔓延的关键是体制因素，政治、经济、社会体制缺少健全和规范化的“预警”和“纠偏”机制，不能在社会机器的正常运转中把其中的弊端予以矫正。张阳生《通向廉政之路》作者认为：腐败与中国传统的人情观或熟人氛围不无关系，“相当一部分当事人是在多次拒绝了其他多种形式的行贿后，最后被这样充满人情味或情味的文化”炮弹“击中的”。
腐败滋生与蔓延的原因主要有两个方面，一是历史的根源，二是现实的根源。从历史的根源来看，一方面，随着生产力的发展，私有制的出现，剩余产品的再分配产生了调解与分配的权力，而权力的不正常使用和对剩余产品的非法占有即腐败。另一方面，我国是一个封建统治长达两千年的国家，封建的君臣思想，官僚思想和人治观念至今仍在发挥作用，礼尚往来的传统以及权力意识的弱化为腐败提供了温床。从现实的根源来看，随着经济的发展与转型，物质生活水平得到了质的提高，人们的需求和欲望也在不断增长，在权权交易，权钱交易的诱惑下，在防腐体制的缺乏和不完善的情况下，腐败也随之而来。然而，最终导致腐败的根本性原因主要是权力制约机制的不健全、不完善。
（二）权利与腐败的关系 结合我国国情，针对我国的现有制度，我国在法治过程中的权力制约与反腐倡廉建设的关系是紧密结合的关系，权力制约对于反腐倡廉建设起着至关重要的决定性作用，我们必须跳出治乱循环圈，以法治腐，以法监督和制约权力，从而能够真正的防止腐败的滋生与蔓延，从根本上防止腐败。
英国历史学家阿克顿勋爵[6]有句名言：权力会产生腐败，绝对的权力，绝对会产生腐败。而法国思想家孟德斯鸠[7]更直截了当的说：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。因此，权力的滥用和失衡是导致腐败的中心环节，以权力制衡和约束权力，可以防止腐败的蔓延与滋生，而权力制衡的机制在全球化法治的背景下，必须以法的形式得到确立，通过法的形式使其更具约束力和强制力，增强权力制衡机制的合法性，从而在根本上得到实施，以保证权力制衡对反腐败的作用，从而防止腐败的滋生。
（三）权力制约机制的完善 世界上有两种管理模式：以规则为主导的法治和以权力为主导的人治。迄今为止，人类绝大部分历史都是在人治统治下进行的，但其发展趋势无疑是逐步走向法治。人类社会形成之初，社会秩序就离不开权力的统治，但人类漫长的历史同时也见证了权力的个人滥用所造成的灾难和危害。随着文明的进步，人类逐渐明白了一个真理，即人认识真理的愿望和能力都是有限的，任何人都可能会犯错误，由人组成的任何集团，也可能会犯错误，只是出错的概率可能小得多。权力的滥用和失衡是导致腐败的中心环节，因此权力体制的设计框架和运作机制都要力求结构合理，运行有序，层次分明，环节协调。在当代中国，有关权力制约的研究文献堪称汗牛充栋，关于权力制约的理论思考主要有以下四种范式：
一、权力制约的政治学范式即以权力制约权力。
二、权力制约的伦理学范式即以道德制约权力。
三、权力制约的法律范式即以法律制约权力。
四、权力制约的社会学范式即以社会制约权力。
列宁在其早期的民主思想的基础上，对于社会主义条件下的权力制约提出了自己的见解，他对于制约机制的构想是这样的：社会主义国家的权力来自人民，权力运行的宗旨是维护人民的根本利益。人民有权通过一定的途径对权力的运行进行适当的制约。在这里制约国家权力的主体是人们，制约的途径只要是“自下而上”的监督。喻中在《权力制约的中国语境》中指出：权力制约的目标可以提炼为两个方面：其一，促使任何权力都要成为有限的权力，以实现权力的有限性。因为，只有通过权力的制约，实现了权力的有限性才能克服权力的恣意与滥用；其二，促使任何权力都要成为有效的权力，以实现权力的有效性。因为，只有通过权力制约，实现了权力的有效性，才能防范权力的无效和流失[8]。
法治的理想社会是靠法律而不单纯是靠个人的意志或权力来统治，并以此来避免人类因为容易犯错的天性而给自己带来太大的伤害。然而，“徒法不足以自行”。法毕竟是由人制定、实施并解释的，人在立法、执法和司法过程中都可能会犯错误。这就是麦迪逊在《联邦党文集》中所阐述的人类统治的困难，人类必须接受必然会出差错的统治，同时在统治自己的过程中不断纠正错误并尽量减少犯错误的可能性。法治将希望寄托于人和人之间的权力制衡，希望通过分权制度限制和规范所有人的权力，保证所有人都在法律规定的范围内行使他们的权力。因此，权力制约机制的完善主要有两方面，一是以权制权，二是以法制权。
1、以权制权
从权力制约角度重新认识人民的政治权利。列宁在其早期的民主思想的基础上他的探索始终围绕一个核心思想展开，这就是以“权利”制约权力。这里的“权利”是指人民的政治权利，主要是选举权、罢免权和监督权。这种制约机制的构想是这样的：社会主义国家的权力来自人民，权力运行的宗旨是维护人民的根本利益。人民有权通过一定的途径对权力的运行进行适当的制约。在这里，制约国家权力的主体是人民，制约的途径主要是“自下而上”的群众监督。
在我国，公民的监督权严重失衡。按理说，监督最本质、最主要的是人民的监督、群众的监督，人民群众在监督体系中的地位和作用是衡量监督权力大小的重要尺度。法律赋予了人民广泛的民主监督的权力。但在实际生活中，这种权力因缺乏明确、具体、有力的保障而不能正常发挥。许多腐败现象就发生在群众的眼皮底下，一目了然，但难以进行有效的安全保障。群众监督之后遭受打击报复的事件屡见不鲜，所以一些群众在意欲监督的时候，还必须反复掂量为此付出的代价问题。没有公开性来谈民主和监督都是可笑的，对被监督的人或相关的事的内情不知就无法监督。但现实中很多事关监督的问题就出在这里。在不少的地方和单位，往往越是需要监督的事情，越是被牢牢地封闭，群众即使有监督的决心、信心和勇气，能望洋兴叹。
我国在权力制约机制上首先要注重公民监督权的合法性。在相互牵制的体制中，力图使每个权力行使者都成为监督链条上的一环，尤其是人民群众的监督权，人民权利真实性和广泛性决定了人民群众对政府监督的重要性，法律要在立法上更加确立人民监督权利的合法性，要取得合法依据，要更加的明确人民群众的监督权以及监督权的法律效力，使其更具威慑性。同时，要更加注重行使监督权公民的保障制度，以保护公民的合法权益。
其次，要发挥新闻舆论监督的作用，新闻媒体不仅是获取政府信息的主要来源，它更是反映人民群众生活，心声的一个重要媒介，也是政府关注民生的一个重要平台。马克思说：“报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛”。而我国的新闻媒体并未真正发挥其作用，在某些媒体新闻报道中也缺乏客观性，甚至出现严重的报道失实行为。因此，一方面，政府应加强对新闻媒体的宏观调控，使其合法化，规范化，公开化；另一方面，政府也应该尊重媒体的客观报道，不得以公权力的形式，强制新闻媒体对报道内容的选择，同时在立法上，新闻媒体应该享有自由的新闻报道权，在法律允许的范围内，自由的选择报道内容。
2、以法制权
今天腐败为什么成风，大案要案居高不下，论者仁者见仁智者见智，已经纷纷提出不同的观点进行讨论，腐败既然有那么多的原因和机会产生而难以大清理，反而司空见惯，在某些领域，某种场合，它差不多也可以推定“享有某种权利而他人不得干涉”即腐败的权利[9]，那么是什么东西还挡着腐败而不让其获得权利的待遇呢？恐怕也就是道德了，因为道德，人们不会将其纳入法律的范围，以法的形式确立腐败的权利，同时，默认腐败的存在，其实也是在变相支持着腐败，进而丧失了人民当家作主，取得合法权益的权利，这是不是也应该说法律其实也在变相的纵容腐败呢？例如，法律上贪污罪构成的要件：首先必须是国家的工作人员，采取隐蔽方法将将公共财物非法占为己有，不经过一定程序，是个别人活少数人密谋的个人决定等，从司法实践来看，要定被告人罪，控方必须证明其要件都齐全，并且所控行为的社会危害足以构成犯罪，社会危害轻则不得检控定罪，这是不是间接从法律上维护腐败，保障腐败这项权利呢？
首先在法律事实上，应该以法的形式确立政府的权力，以法的形式确立反腐倡廉的举措，以法的形式保护公民的合法权益不受政府权力滥用造成的危害。法治要求使官方的权力行为接受法律的有效治理，强调官方行为与法律的一致性，权力行为既包括权力的滥用，也包括权力的怠用，无论是积极或者消极地违背民意和法律去运用权力的行为，均应成为法治矫治的对象。因此，要限制权力，便要伴之以权力内部关系模式的合理构建，即依据法治之正义、秩序功能来确立权力结构、权力层次与权力要素，在各种基本要素之间以及由要素所组合成的各层次结构之间作出明确的法律限定，设置各自的法定活动限度。此外，良性的权力和权利关系模式亦是法治的必然要求。在公正有效的行政与保护公民权利免遭专断权力侵犯之间作出平衡，平等地对待政府与公民。强调政府权力的法律限制，不主张政府享有过多的自由裁量权，而应该行使法律设定的权力，只要政府权力得到了法律的真正控制，就能在根本上有效的预防腐败的发生。
其次，在法律意识上，提高公民的反腐意识，真正确立公民的监督权利，使其能真正有效的实行反腐措施，同时，也应提高官员的法律，提升官员的自律意识，注重培养官员的政治素养和个人素养，从而能真正的从思想上抵制诱惑，预防腐败。
《牛津法律词典》将“法治”释义为：指所有的权威机构、立法、行政、司法、法律的各种特性，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制，反对滥用行政权力的保护措施等，它不是强调政府要维护和执行法律及秩序，而是说政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。法治国家的制度支撑之一就是权力制约制度，在社会主义国家虽然不能奉行三权分立，但应该坚持和健全权力的划分与权力的制约、监督制度，无论是不同的国家机关之间、还是同一国家机关的不同部门之间都应当相互监督、相互制约，形成国家和社会的多维制约机制是法治国家的必然要求。
参考文献：
[1]季正矩.《通往廉洁之路：中外反腐败的经验与教训研究》.中央编译出版社2005年版.第39页
[2] 张阳升.通向廉政之路[J].新华文摘，1997，（9）.[3]彼得·艾根.《全球反腐网：世界反贿赂斗争》.四川出版集团·天地出版社2006年版.第55页
[4]吴美华.改革开放以来党风廉政建设理论与实践的新发展[ J ].前线, 2009(2): 33.[5]干以胜.深入学习贯彻党的十七大精神,着力推进反腐倡廉法规制度建设[ J ].中国共产党, 2008(4): 16-17.[6]陈保中.夯实反腐倡廉的制度基础[ J ].上海党史与党建, 2008(8): 19.[7]喻中.《权力制约的中国语境》.山东人民出版社2007年版.第23页 [8]《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第790页。
[9]李龙.《政治文明与法治国家》.武汉大学出版社2007年版.第61页 [10]（古希腊）柏拉图：《法律篇》，转引自李龙:《西方法学名著提要》，江西人民出版社1999年版，第23页
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