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2009年暑期“三下乡”社会实践调查报告
——政府对农村弱势群体政策的几点思考
摘要：
通过在岳阳楼区郭镇乡郭镇村为期一个星期的社会实践中，我们看望了孤儿、五保户等在农村的这些在社会中的弱势群体，对于政府对弱势群体的优惠政策在实际中的落实情况与政策实际带来的帮助情况进行了调查。本文在对社会整体的弱势群体帮扶进行了思考的前提下，重点在于医疗政策对于这些弱势群体中的实际贯彻情况以及对政策实用性的几点思考，特别是农村孤寡老人；最后根据实际情况给出农村在弱势群体帮扶上的一些建议。
关键字：弱势群体
和谐社会
医疗救助
救助多元化 正文： 弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体，在英文中称social vulnerable groups。它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。在社会学、政治学、社会政策研究等领域中，它是一个核心概念。社会学关于社会问题的研究、社会学的分支学科社会工作和社会福利的发展和普及，可以说是推动弱势群体概念成为社会科学主流话语之一的重要因素。2002年3月，朱镕基总理在九届全国人大5次会议上所作的《政府工作报告》使用了“弱势群体”这个词，从而使得弱势群体成为一个非常流行的概念，引起了国内外的广泛关注。弱势群体包括痴呆傻人、五保对象、农村特困户、城镇低保对象，这部分人属社会群体的特殊成份。
弱势群体产生的原因： 导致痴呆傻问题的原因。
一是自然环境和生存条件差所致； 二是属愚昧落后的婚配相伴而生。在偏远山区，自然环境恶劣，生存条件差，使痴呆傻人不断繁延。一种原因是部分分居在丛山水土含有害矿物质的地区，如氟、砷、硫等有害于人体的矿物质，致使人体得地氟病、地克病，严重影响人体健康，造成呆傻人多。另一种原因交通不便，信息不灵，科学意识浅薄，思想愚昧，智力低下，基础医疗条件差，有病得不到及时治疗，严重影响了人身健康。
愚昧落后的婚配陋习是造成痴呆傻人的重要原因。历史积累的毒瘤至今仍残酷地侵蚀着社会的肌体，愚昧落后的婚配陋习至今仍然在广大农村，危及着子孙后代。
导致特殊困难的原因。贫困的一个重要来源是穷人自身素质的相对低下，包括知识水平，努力程度等等，而自身的贫困反过来还让穷人缺少提高自身素质的能力，这其中的潜在逻辑就是穷人因为穷所以穷，陷入了“贫困的恶性循环”。
改革开放以来，特别是近十几年劳动密集型产业的加快推进，人民群众的生活水平得到长足进步。然而，伴随着经济转轨和一系列重大社会变革，贫富分化不断扩大，农村弱势群体问题更加突出，弱势程度不断加深，成为农村实现新农村建设和社会稳定的重要因素。扶助农村弱势群体，尽快使他们摆脱贫困，逐步达到小康生活水平，是今后农村经济工作面临的重要课题。
国家政策与几点思考：
弱势群体一般分为两类：生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者沦为弱势群体，有着明显的生理原因，如年龄、疾病等；后者则基本上是社会原因造成的，如下岗、失业、受排斥等。从我国弱势群体的整体情况看，主体是社会性弱势群体，主要是由于社会原因导致其陷于弱势地位的。而我们关注的农村弱势群体是生理性弱势群体，主要是孤寡老人、五保户、残疾人、孤儿等无能力工作，只能依靠国家低保生活的人群。国家积极出台了很多政策来帮助弱势群体，取得了一些成果并得到一致好评，但在实施中不免暴露出一些局限性，有些方面不能很好的发挥政策所期望为人民带来的帮助。
基本养老金与就业：
我国有4000多万企业退休人员，他们的基本养老金一直存在偏低的问题，而农村的广大农民，没有退休制度。自2005年起，国家连续三年提高企业退休人员基本养老金。这些年来，国家也采取各种手段筹集资金，在农村建立了养老保险金体系，使得我国极大部分农村中的弱势群体有了生活的保障。但是我们就郭镇乡磨刀村的几户孤寡老人来说，虽然他们有了国家的低保保障了他们基本的生活问题，但对未来确是渺茫的。他们无儿无女便没有未来，等待的只有死亡，而生活更无法通过自己或亲人的努力来得到更好的改变，他们难道就如此一生？如何合理地提高这些人的生活质量，是一个值得思考的问题。而一味的只由政府“出血”的救助方式也不是很好的解决方案，应该构建全社会的整体帮扶环境。
对于我国现在存在的就业难问题，大量的是知识文化水平较低造成的失业。现在许多地方政府大力发展劳动密集型产业，来解决这部分劳动者的就业以及农民工进城就业。一些市镇政府实行的“零就业家庭”等举措，尽可能地安排低文化劳动者就业，使这些人群的劳动能力得到尊重，能更有尊严地生活。由于许多人的就业困难属于学历低等方面问题形成的知识不足引起的。如果这些人的子女因为学费等经济方面的原因辍学或受教育不足，就会形成恶性循环，使他们后代的多数还是处于贫困状态。因此，解决就业问题还必须着眼于长远。国家现在已经全部免除了农村中小学学生的学杂费，采取国家、企业，媒体、社会一起上，帮助解决贫困大学生的困难补助问题，这些政策也在城市推广，城市的低收入家庭的子女“上学难”的问题也将得到妥善解决。这些举措使弱势群体的青少年获得一个社会竞争的公平起点，也是我国未来人口素质好的保证。
当前农村的医疗救助：
1.救助标准低，门槛偏高。低保对象、五保户只有在享受合作医疗后个人支出超出5000元时，才能享受10%比例的医疗救助；个人支出达到50000元时，才能享受全额5000元封顶救助金。而且不住院治疗，不属特殊病例（癌症、尿毒症、精神病、器官移植等）以及门诊费合作医疗都不予报销。这些规定对低保、五保困难群众来说，明显门槛较高。大病医疗救助金额平均每人每次不过两千元左右，这对于治疗大病一次需要上万元甚至几十万元的花费来说，只是杯水车薪。一些地区出现了一方面救助对象没钱治病，另一方面救助金有钱花不出去的现象。
2.救助面较窄。一是救助的病种范围窄，符合医疗救助条件的对象过少，出现了应救未救的情况。医疗救助目标主要定位为恶性肿瘤、白血病、尿毒症、肾移植等大病、重病，没能满足大多数救助对象的基本医疗需求。一些没有列入大病救助的病种对贫困家庭造成的困难也是很大的。由于病种界定的原因，极有可能把一些亟需医疗救助的对象排除在救助范围之外。实际半数以上低保对象、五保户没有享受到医疗救助。二是救助对象准入过严，目前我区只有低保对象和农村五保户才有资格享受医疗救助，一些低保边缘家庭和因患大病而导致贫困的家庭未能享受救助。
3.救助方式单一滞后。大部分实施的医疗救助还是事后救助，而没有采取事前、事中和事后相结合的救助方式，对救助当事人不能及时雪中送炭，在一定程度上影响了救助当事人的治疗。
4.救助资金来源渠道单一。农村医疗救助基金来源为市、区政府财政支付资金，没有社会资助资金，资金来源渠道单一。医疗救助是社会救助和社会互助的范围，除政府应承担主体责任外，部门和社会也要承担相应的责任。如果光靠政府优先投入，不能调动部门、公众和社会承担救助和互助的积极性，不利于营造社会扶贫帮困的良好氛围。
5.救助实施不够规范、制度建设有待进一步完善。在实施农村医疗救助工作中，还没有形成一个较为完善的救助运行程序和有效的管理监督机制。使得实施中有可能出现人情救助和长官意识，影响医疗救助的规范化建设和救助效果。
提出的建议：
在贫困地区弱势群体已成为构建和谐社会，建设小康社会的一大阻碍。消灭贫困，建设社会主义新农村，促进建设小康社会的步伐是当今各级党委政府面临的一大重任。党和政府则采取了一系列方针、政策和举措，向处于最基层的工人、农民和其他低收入群体进行政策倾斜，将构建和谐社会的目标转化为实际的帮助弱势群体。
就弱势群体整体而言。首先，我们要认真分析弱势群体的具体构成，确定优先支持对象。有必要确定优先支持的若干原则，基本建议：（1）对于不能解决温饱问题的人群应当给予优先支持；
（2）对于不能享受任何社会保障的人群应当给予优先支持；（3）对于失去劳动能力以及虽有劳动能力，但因缺乏就业机会而长期无法就业或在劳动力市场中处于明显弱势的人群应当给予优先支持；
（4）对于经济改革和社会转型成本的主要承担者应当给予优先支持。明确了优先支持对象，才能有效地开展社会支持工作。
其次，我们要深入研究弱势群体的实际需求，区分其需求的迫切性，以便使相关政策更有针对性。不同的人有不同的需求，需求本身也是不断发展的。对于支持弱势群体而言，辩明其最为紧迫的需求是非常重要的。从需求的简单分类看，有衣食需求、住房需求、教育需求、医疗需求、就业需求、安全需求、社会交往需求、社会参与需求，等等；从需求的性质看，有生存需求、发展需求和享受需求之分。保护和支持弱势群体，应当优先保障其基本生活需求，特别是其基本的衣、食、住需求。在此需求得到保障的前提下，应当注意保障其就业需求、医疗需求，然后逐步保障其他需求，促进弱势群体的全面发展，最终改变其弱势地位。
国家应设立社会保障方面的法律法规制度，并做好以下几项工作：
（一）要下重手加大迁移扶贫工程力度，把提高人口素质作为一项重要工程来抓。
（二）营造全社会共同关爱弱势群体的环境。
解决农村弱势群体的问题，是实践“三个代表”重要思想的本质要求，也是全面建设小康社会的必然标准。要在提高认识的基础上，加大宣传教育力度。一方面各级政府应出台相应的优惠政策，增强透明度，狠抓政策落实到位，使弱势群体充分享受到党和政府的关爱；另一方面加大慈善事业的发展，动员和组织社会各方力量，形成合力优势，安老扶幼，济危助困，有计划地解决好农村弱势群体生产、生活中的困难和问题，实现共同致富，维护社会政治稳定。
（三）健全农业投融资体制，保持农村经济适度增长。不断调整农村经济结构，大力发展农村工业。健全农业投融资体制，实施农业投资多元化战略。
（1）充分发挥政府投融资的导向功能，建立财政支农周转金制度，取消对农业生产的直接拨款制度，利用匹配投资法，引导农民进行生产投入，并实行以奖代补、以工代赈，鼓励农民投入。
（2）充分发挥银行信贷杠杆作用，建立农村担保、财产抵押制度等，支持农业产业化经营，支持农村小城镇建设，支持农村消费信贷发展，同时，大力推行股份制，利用直接融资方式筹集农业发展资金，发挥财税政策诱导功能，吸纳资金进行农业投入，从而减轻银行信贷投放的压力。
（3）加快发展经济，增加就业机会。据调查，农民收入除家庭经营收入占一定比重外，主要来源于二、三产业的工资性收入。所以应加大对农产品加工、储藏、运输、保鲜等二、三产业的发展，实行一系列优惠政策；大力发展二、三产业，壮大地方经济实力，做到真正解决农民就业，使农民用简陋的劳作获得收入，促使农村弱势群众逐步摆脱贫，逐步走上致富道路。
（四）建立全方位社会救助工作体系。
1、全方位的社会救助体系要多元化、多方位地发展。
推进长效机制建设。一是加强基层救助平台建设。县乡两级政府建立和完善城乡社会救助体系，成立社会救助工作领导小组和办公室，落实办公人员，要定编定责，便利困难群众办事，落实救助政策。
二是解决农村常年困难群众的生活救助问题。要根据自身条件完善社会救助体系，在实施农村特困户救助的基础上，逐步建立农村最低生活保障制度，建立农村医疗救助制度，建立对农村弱势群众参与新型农村合作医疗个人缴纳部分的救助制度，同时制定出地方性法规，规范操作程序。
三是切实解决好农村五保供养问题。进一步加大财政转移支付力度，农村五保供养工作是一个涉及面广，政策性强的工作，充分体现了我们社会主义制度的优越性，今后一个时期我国老年人还将以较快速度增长，保障农村老年弱势群体的基本生活问题，显得尤为紧迫和重要。农村五保老人是一个很大的群体，应当得到党和政府、社会的关怀和帮助。
建议国家和省财政加大对五保供养工作投入力度，制定基本生活供养标准，把农村所有已保对象、“应保未保”对象全部纳入支付范围，并应由省以上财政从转移支付中将五保供养金按人头标准直接转拨到民政部门，由民政部门按名册直接落实到人。
进一步加大对农村福利院建设的补助。在农村建立福利院为中心的社会保障网络是发展方向，各级政府应大力支持建设农村福利院，以此加快推进社会福利社会化，在保障传统民政对象的同时，积极创造条件，开展自费代养，拓宽社会福利服务领域，提高现有福利资源的综合利用率，同时也促进敬老院的自我完善与发展。在给予资金上扶持建农村福利院的同时，地方政府应从土地、山林划拨上下功夫，使福利院有充足的土地和经营场所，扩大福利生产增加收入，弥补经费不足，逐步达到以院养院的目的。
1.对农村五保对象实施医疗救助，由民政部门出资补助自筹的一部分，将五保对象纳入新型农村合作医疗范畴，同时还可实施定点门诊救助，建立医疗保障救助制度，解决五保老人的医疗难问题。积极组织和发动社会力量，鼓励广大干部职工、人民群众积极捐款捐物，帮助五保对象解决生活、生产困难，逐步扩大五保对象的供养范围，建立一个全社会的帮扶环境，让全社会的优势人群都参与进来帮助弱势人群。建立单位部门对口帮扶联系农村福利院制度，将帮扶制度列入目标管理，促进福利院的发展，扩大集中供养率，促进农村福利院建成福利型、企业型的供养单位，使农村五保供养工作成为农村三大“文明建设”和发展社会福利事业的“阵地”。
2、对农村弱势群体的帮扶，要改单一的“输血”为帮助恢复“造血”功能，从治表转向治本。采取积极的扶持政策，像对待下岗职工一样对农村弱势群体自谋职业的，要积极鼓励，并可以由相关部门给予办理弱势势群体自谋职业优惠证，任证享受职业技能免费培训、学习方面的图书器材购买的优惠、税费减免等政策优惠。
3、坚持社会化帮扶新举措，建立全方位帮扶绿色通道。政府是解决农村弱势群体困难的主体，但还必须辅之以社会化帮扶。建议进一步完善各级领导干部联系帮扶困难农民家庭的制度；组织开展“挂钩帮扶”、“扶贫济困”等活动，县、乡镇机关，个体私营企业和工商户都要承担扶贫任务。同时，加大对慈善事业的建设，发扬互助互帮传统美德，组织和引导全社会力量捐钱捐物。通过全社会共同分担的形式，建立起政府主导、民政协调、社会各方面救助的全方位、多层次的社会保障新机制。
（五）加强宣传教育工作。通过媒体宣传医学、优生学、遗传学等科学知识，使科学的春风吹醒人们的头脑，让全社会都来关心支持对特殊人群的控制，提高人口素质。
列宁在《链条的强度决定于最弱一环的强度》一文中指出:：“一根铁链上有一个环节不结实，即使其他的环节都非常坚固和完整，也无济于事。木头做的环节一坏，整根链条也就断了。” 这跟现代系统论的“木桶论”是不谋而合。一个木桶的盛水功能是由最短的木板决定的。在一个社会系统中，弱势群体就是最短的木板。社会上层的强势群体和中产阶级，一般有丰厚或比较丰厚的待遇，只要没有遇到疾病等重大情况，就能生活的舒适安全。弱势群体在各个方面都处于不利的状况，需要得到应有的照顾。如果一个社会中的许多人长期处于弱势群体的地位，就会增加反社会情绪和仇富心态，为黑社会的壮大提供增长的基础，就可能激发社会动荡，也就谈不上社会的和谐稳定了。因此，采取各种各样的举措促使弱势群体脱离贫困，有基本生活保障并不断提高，社会才能处于和谐稳态。
参考文献：
完善农村弱势群体帮扶机制的基本途径
于颖 张友祥 论政府宏观调控向弱势群体的政策倾斜
史南飞 贫困地区弱势群体产生的原因及其对策
2006-4-5 促进就业政府义不容辞 政策要向弱势群体倾斜
张妮
2007-03 农村弱势群体现状分析与政府的对策
沈俊成2008-10 拉动内需过程中政府应该关注弱势群体
杨庆育
2009-3-5
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