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财政体制分析
一、主要发达国家财政体制的基本情况
一般市场经济国家都实行分级分税制财政体制。国际上通行的分税制按集权、分权的程度区分，大体可分为两大类：一类是管理权限分散的联邦制国家的分税制，以美国最为典型，另一类是管理权限集中的单一制国家的分税制，法国是其代表。
(一)美国的财政体制
美国是一个典型的联邦制国家，其政府体系包括联邦政府、州和特区政府、地方政府(包括县、市、镇、学区和特殊劳务区)三个层次。美国财政层次与政府层次是一致的。自建立“三权分立”的联邦制国家以来，美国一直实行彻底的分税制分级财政体制。由联邦财政、州财政和地方财政三级构成。三级财政各有其相对独立的财政税收制度和专门法，各自编制、审批和执行本级预算。上下级预算之间的主要联系为上级政府对下级政府的补助和拨款。美国的财政实行联邦、州、地方三级预算制度，并依据政府间事权的划分确定三级财政的支出范围。美国作为典型的联邦制财政体制，没有全国统一的税法，仅是在联邦宪法中对若干税收问题作约定。联邦、州和地方政府拥有其各自的税法，拥有独立的税收体系和主体税种以及税收立法权和征管权。包括联邦政府的税收体系、州政府的税收体系、地方政府的税收体系。税收是财政收入的主要来源，90％ 以上的联邦财政收入来自联邦税收收入。为保证各级政府有一定的财力，能够提供其事权范围内的服务，每级政府都有一个主体税种作为它的主要财源。联邦政府开征除财产税以外的各种税，主体税种是个人所得税；州政府开征除关税以外的所有税种，并决定税率，主体税种是销售税；地方政府一般以财产税作为主体税种。同时，三级政府之间还存在着税源共享关系。主要包括：税收补征、税收扣除、税收抵免、税收分享、税收免征。总体上，在国家的财政总收人中，联邦收入占60％左右，州和地方政府收入占4o％左右。
(二)法国的财政体制
法国是一个典型的单一制国家。法国行政区划分为大区、省和市镇三个层次，财政体制由中央、大区、省和市镇四级构成。各级预算相对独立，它们有各自的收入与支出。中央预算支出，分为费用支出，经常性事务开支、资本支出，固定资产购置支出(以及军费支出。它包括国防、外交、国家行政经费支出和重大建设投资，如铁路、公路、国营企业等)。省和市镇支出主要包括行政管理经费、道理、文教卫生事业费、地方房屋建筑费、警察、司法、社会福利支出以及地方债务还本付息等。法国在事权与财权的划分上十分清楚。在支出上，有归国家支出的，有归地方支出的。三级地方财政之间不存在隶属关系，其财政预算由各级议会决定，但国家对地方的三级财政都有事后的法律监督权。中央财政对地方财政的转移支付形式有：一是一般l生补助。这种补助金一般是按市镇人口的比例进行分配的，人口越多，得到的补助金就越多。二是专项补助。即对地方兴修的专项工程给予的补助。法国中央财政转移支付支出大约占地方财政收入的25％。三是减免退税。法国收管理权限主要集中在中央一级，在税收收入划分上也是中央占大头。法国的税收分为中央、省、市镇三级管理，分税制采取完全划分税种的办法，一些大宗的、税源稳定的税种都划归中央管理，不与地方分成。中央税主要包括个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、登记税、印花税、工资税和关税等，占税收总收入的83％。其中增值税的比重最大，所得税次之。地方税分为直接税和间接税两种，主要包括行业税、居住税、建筑土地税、非建筑土地税、财产转移税、娱乐税等，仅占税收总收入的17％。其中，行业税、居住税和建筑土地税所占比重较大。法国的地方税主要由市镇征收，其次由省征收。在税收管理权限方面，税收的立法权包括开征权、征税范围以及如何分配税收收入等，均由中央统规定。具体的税收条例、法令由财政部制定，地方政府只能按国家的税收政策及法令执行。但地方政府也有一定的机动权力，如可以制定地方税收的税率，有权对纳税人采取某些减免税措施，有权开征一些捐费等。在税收征收管理上，法国分为中央、地方 一
两套系统，分别征收各自的税收收入。
二、对中国财政体制改革的启示
（一）实行二元合一、城乡一体的公共财政体制
要解决中国现行财政体制问题，必须解决二元财政结构性问题。二元财政结构性问题的解决是中国实现全面、协调和持续发展的一个关键。解决二元财政结构问题，不仅要消除自动地将财富从农村转移到城市、从县乡自动转移到大中城市的非对称性财政机制，将农民实际负担的流转税通过向农村地区提供必要的公共产品的方式整体地返还给农民，从根本上解决对农民的税外税费问题；而且还要取消一切不合理的财政制度。实行城乡统一税制。具体应该着重从三个方面进行调整：一是通过减少从农村获取的财政收入，切实减轻农民的税收负担和一切其它非税负担，实行“保农轻税”的财政制度，缩小城乡地区差距和收入差距。二是加大对农村特别是贫困地区的财政转移支付力度，增加对农村的支出和农业生产的直接补贴，从而实现对农业净支持力度增强。三是在合理划分中央和地方财权和事权的基础上，加强农村地区的县乡财政的实力，从而增强财政对农业和农村的支持力度，为最终实现二元合一、城乡一体的财政体制提供制度条件和财力保障。
（二）通过划清界限、明确责任，界定各级政府的事权重点
做好三个方面的工作：一是划清政府与市场的界限。按效率原则理顺政府与市场之间的职责关系。公共财政的公共性特征表明，政府及财政不能涉人市场，只能活动于市场失效的公共领域。按照这一要求，处理政府与市场关系总的原则是：凡是市场能干的，政府要退出；凡是市场不能干的，政府要进入。二是确立科学的分税制模式。根据国际上实行分税制财政体制国家的经验，完全分税制才是中国财税改
革的科学和理想的模式。我们可以通过逐步改革、逐步到位，从现行的分权程度较低的非完全分税制模式过渡到分权程度较高的完全分税的分级财税管理体制。三是根据政府职能范围，界定各级政府的事权。按受益范围和法制原则依法明确界定中央与地方、地方各级政府间的事权范围。事权的正确界定是实施科学分税制模式的条件，也是确定中央与地方财政支出与收入的依据。中央与地方政府事权划分总的原则是：全国性的事务由中央政府管，地方性的事务由地方政府管，跨区域的事务由中央协调，与受益地方共同承担。凡是涉及宏观经济、有较大影响的事权应集中于中央政府；其它区域型的事权则由省级和市、县级政府执行。省级和市、县级政府的事权划分，是今后财政体制改革的重点，应着重解决基层政府承担事权过大的问题，做到各行其是，各负其责。
(三)通过减少层次、合理分权，确立新型的财政主要理顺三个方面的关系：一是尽可能的减少政 府财政层次。三级政府三级财政是大多数市场经济国家公共财政体制的通行做法，事实证明它是公共财政框架下最有效率的分级分税制财政体制。逐步建立中央、省、市三级政府三级财政的分税制财政体制，取消县乡政府层次和财政层次，强化地级市的功能，将县乡政府变成派出机构。目前，先取全部消地区行署级和乡镇级，政府层次按中央、省、市、县四级政府设置；财政层次市县划为一个层次，分税制财政体制按中央、省、市县三级财政管理，中央、省、市、县四级政府使用，形成四级政府三级财政的格局。二是按照中央与地方各级政府的事权划分各自的财权。根据事权与财权相统一的原则划分财权，合理调整中央与地方财政分配关系。即按照各级政府的事权，划分出各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定和划分出各级政府的财政收人，而财政收入则又主要按税种性质进行划分，真正做到有一级政府的事权，相应就有一
级政府的财权，使各级政府都应有相应的财权和财力作保证。三是按照统一税法与分级
管理相结合的原则确定税收管理权。在统一税政的前提下，应根据公共产品提供的层次性和区域性决定中央和省以下各级政府的税收管理权限的大小，税收立法权、解释权、税基税率选择确定权、税种开征停征权、减免权、调整权等在中央与地方之间进行合理划分，中央税和共享税的立法权、征收权、管理权可集中在中央，部分地方税的立法权、解释权、征管权可划给地方，允许地方政府具有一定的征管权、税率确定权和政策调整权等。这样既可以理顺中央与地方对税 收管理权的分级划分，又可以发挥中央与地方税收征管的主动性与积极性。四是调整税收机构，强化税收征管。地方税务局应按政府财政层次设置，体现一级
政府、一级财政、一级税务的原则。并将农税机构合并到地税，国、地、农三税合二，使财税收支机构分开，建立统一的税收征管、稽核、监控体系，完善税收征管体制。
(四)通过改革税制、完善体系，建立新型的财政体制框架
具体在税制方面，改革四个方面的税制。一是改革流转税税制，促进经济发展和社会科技进步。将现行的生产性增值税改为消费性的增值税，降低企业税负，并扩大增值税征收范围，逐步取代营业税。二是改革所得税制，调节收人差距，促进公平分配。一方面，统一内外企业所得税制，规范企业所得税税基，适当降低企业所得税税率，为企业发展创造公平的税收
环境；另一方面，改进个人所得税制，将现行的分类个人所得税制转换为综合个人所得税制，并调整费用扣除标准和税级、税率，建立覆盖个人全部收人的多税种的累进税收体系。当前，应实行综合与分类相结合的个人所得税制度。三是改革农业税税制，实现统一城乡税制的目标。实行一套税制，城乡同等税收，全面取消农业特产税，并逐步降低农业税税率，最终取消农业税，建立城乡统一的税收制度。四是改革税制结构，构建以所得税和流转税双重主体的税制体系。重点是提高所得税在全部税收中的比重，从根本上确立调节收人分配的原则，改变中国目前税收结构与经济结构倒挂的现象。具体在体系方面，完善四个体系。一是中央税收体系。从维护国家权益和对经济进行宏观调控的要求出发，进一步完善中央税收体系，建立以消费税、个人所得税为主体税种，并辅之以关税、海关代征的增值税及增值税、企业所得税、证券交易税三个共享税种等的中央税收体系。把消费税和个人所得税全部划归给中央，将增值税、企业所得税、证券交易税划为共享税。二是地方税收体系。尽量少设或不设共享税，设立遗产税、社会保障税等新的地方税种，促进地方特别是市县根据经济发展特点形成合理的主体税种。在清理各种乱收费、乱摊派，避免费对税基的蚕食的基础上，加快费改税的步伐，为地方税收体系的建立创造一个良好的税基环境，建立以财产税为主体税种，以遗产税、社会保障税、环境保护税、城市维护建设税等为辅助税种的地方税收体系。在目前营业税未被增值税取代之前，可以适当提高营业税税率，把营业税纳人地方主体税种，形成以财产税和营业税为主体税种的格局。三是预算监督体系。加强对财政预算的监督机制，完善政府预算监督体系。建立以同级人大监督为主，社会公众的监督为辅的预算监督体系，通过财政制度的公开化，推行政府财政预算的细化、规范、公开、透明，使政府预算从编制、执行到决算全过程能够得到人大和社会公众的监督。四是财税法律体系。根据中国实际，科学合理的进行立法规划，加快构建社会主义财税法律体系，有计划、有重点、有步骤的建立和完善包括财税基本法律、预算、税收、非税收人、财政支出、国债管理、社会保障资金管理、国有资产管理和财务、会计等方面的法律。通过立法，建立政府间责权利关系的准则。目前，应重点规划制定和修订预算法、财政转移支付法、国债法、国有资产管理法和税法通则、企业所得税法、个人所得税法、增值税法、消费税法、营业税法等。
(五)通过完善制度、规范体制，促进社会经济的协调发展
加快建立和完善四个方面的制度：一是加快建立规范的财政转移支付制度。合并简化现行的多种转移支出方式，规范专项拨款补助，实行以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，以因素法为依据的科学合理的均等化转移支付制度，强化政府问资金转移支付的监督机制，加大对
中西部地区和民族地区的财政支持，推进各地区社会经济的协调发展。二是加快完善财政支出管理制度。除进一步完善部门预算管理、国库集中收付管理、政府采购管理、收支两条线管理等直接支出管理制度外，还要建立规范的税式支出管理制度，从观念上、理论上、实践上将税收优惠政策管理转换到税式支出制度管理上来，选择适应中国实际的税式支出管理模式，明确税式支出政策目标、方向，强化对税式支出规模的有效控制和管理，以适应社会主义市场经济发展对财政管理体制改革的迫切要求。三是加快完善出口退税制度。按照完善机制，共同负担，推动改革，促进发展的原则，建立出口退税新制度，形成中央、地方、企业共同负担的出口退税新机制，推动外贸经济结构的调整与发展。四是加快完善财政监督管理制度。建立健全财政监督机制，采取事前审核、事中监控、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，使财政监督贯穿于财政分配的始终。一方面加强对预算执行情况的监督，建立财政支出评估监督和考核体系，监督预算单位合法有效使用资金；另一方面加强对财政收人的解缴、征管、人库、退付全过程、全方位的监督。
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