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共管户税收征管存在的问题及对策
国税局、地税局都是政府的重要职能部门，二者之间的协作是政府整合行政资源、提高行政效率的内在要求，也是转变职能、实现高效管理的重要途径。但国税局、地税局是两个独立的行政执法主体，有着各自的工作职责和工作范围，双方虽共同执行统一的税收法律和法规，面对共同的纳税人，有基本相同的税收征管流程，但由于缺少协作沟通联系的渠道，尚未建立协作联系制度和相应的机构，未能正常进行征管信息的交换工作（有时甚至会相互封锁信息），未能了解对方掌握的纳税人的有关情况，容易造成征管盲区和漏征漏管户的存在，特别是对在国税部门缴纳增值税、消费税（以下简称两税），在地税部门缴纳地方各税的纳税人（以下简称共管户）的管理上，还存在不少漏洞，造成了税源的流失。
一、共管户税收征管存在的主要问题
我们认为，由于国地税双方对共管户的管理没有相互缺少配合交流，不能信息共享，地税部门缺少征管力度，我们在实际工作中发现，共管户漏缴税款的表现主要有：
1、登记信息沟通少，漏登漏管户数多。
由于国、地税登记信息不相互沟通，国、地税间办理共管户的税务登记户数相差较大，漏登漏管户较多。据统计，截至2003年底，我市的共管户在国税部门办理税务登记43065户，地税部门办理31983户，地税部门比国税少办理税务登记11082户。大量漏征漏管户的存在，必然会导致大量税款的流失。
2、申报信息交流少，城建税流失多。
税法规定，共管户纳税人增值税在国税局申报缴纳，所得税和城建税向地税局申报缴纳，由于国地税间信息系统相互独立，不具备稽核、查询功能，依据增值税税额和销售收入计征的地方税种，地税部门不能掌握共管户缴纳国税的信息，对这些纳税人的征管没有很好的控管能力，导致了地税部门掌握的城建税税基不实，城建税大量流失。2003年，我市征收两税32.8亿元，对应的销售收入总额815亿元。剔除外资企业缴纳的两税及相应的销售收入后，地税部门应征收城建税约为18000万元，实际征收为19845万元，剔除营业税纳税人缴纳的城建税后征收共管户营业税约为16320万元，少征收1144.6万元。今年，二分局查处的一例私营企业，地方税收申报严重不足，漏申报城建税和教育附加费超过30万元。
3、税收征管配合少，征管过程脱节多。
①缺少对代理建账一般纳税人的管理手段，不实申报或不申报缴纳地税情况严重。一些账册不健全，不能自行建账，委托中介机构或个人代理建账的一般纳税人，不如实到地税部门申报缴纳国税及销售收入情况，地税部门无法掌握其真实的销售收入及实际缴纳的两税金额，纳税人少缴企业所得税、个人所得税、印花税等税种无法发现，直接造成了税收流失。以姜堰市为例，2003年代理建账的一般纳税人共143户，开票销售收入达10347.98万元，缴纳两税502.17万元。只有不到10%的纳税人到地税部门主动申报纳税，申报销售收入不到5000万元，少征收地方税收不少于50万元。
②国税门临开票的共管户的地税会完全流失。这些纳税人由于其属一次或偶尔取得收入，在国税一次性开票缴纳税款，地税部门无法掌握，地税将完全流失。如四个市2003年国税门临开票征收两税551万元，由于未能掌握，流失城建税约33万元，个人所得税、地方教育附加费等地税约为26万元。
③地税部门对实行定期定额的个体工商户管理力度弱，征税的户数少，税款流失多。由于国地税对个体工商户的征收管理不同步，国地税对个体定额各自为阵，各行其是，地税不能实行信息交换掌握国税对共管户的定额情况，加上人少事多的矛盾比较突出，放松了对共管户的税收征管，实际征税的共管户数、远远少于国税征税的户数，导致了个体共管户税源的流失。以市区为例，去年国税一分局对个体工商户的征税户数为4707户，征税1920万元，仅城建税就应征收134.4万元，考虑到其他地方各税、附加等应征税款不少于400万元，而地税征税户数不足1000户，征税不足100万元。由此可见，个体税收在市区的流失情况十分严重。
④对不达起征点的共管户缺少管理手段。一些被国税部门列入不达起征点的共管户，因其现金交易多，很难掌握其实际的销售收入，国税部门对其管理采取开具发票征收税款的管理方式。由于其开具发票缴纳国税具有不确定性，地税部门无法掌握这部分纳税人缴纳税款的情况，也就无法对其进行征收管理。以姜堰为例，2003年共有4164户这样开票纳税的共管户，缴纳国税约200万元，少缴城建税、个人所得税等地税约为30万元。
二、共管户问题存在的主要原因
一是本位主义思想严重。国地税机构分设后，一家人，一个目标的思想逐渐淡化，国地税之间的征管协作，特别是提供地方税务局的信息传输与征管配合，看成是份外事、是一种负担，不想配合，不愿配合。
二是没有可靠的工作机制做保障。现阶段，各地国、地税协作做法不一，协作的层次和办法也各不相同。有深层次全面协作、也有浅层次个别配合、还有偶然一次性协作行为，“弹性”较大，可做可不做，没有“纲性”。对国、地税双方“征管协作”没有一个统一的同时具有规范力和约束力的文件规定。
三是软件程序和数据传输不支持，由于两套机构应用软件不兼容、不配套，不少征管信息和纳税定额，只能手工操作，另外还有信息交换不及时等问题。
三、加强国地税合作，管好共管户完全可能。
共管户大量漏逃税款的事实表明，国地税加强合作十分必要；我们认为只要国地税之间加强合作，采取以下措施，就能管好共管户，增加财政收入。１、信息完全共享。国地税之间应实现信息的完全共享，双方可以通过国地税联网或借助其他信息平台，将各自拥有的纳税人的信息随时进行交换，并可利用发票的控管权为对方征收税款进行控制，这样不论是共管户，还是独管户，都必须接受国地税双方的完全监控和制约，确保纳税人应缴纳的国税、地税就能及时足额入库。
２、共办一个纳税服务大厅。对上门申报、临时经营以及不达起征点开票才缴税的纳税人应缴纳的国、地税，能在一个办税大厅进行征收，纳税人开具了国税（地税）发票，不仅要缴纳国税（地税），而且要凭缴纳的地税（国税），才可取得发票，这样做既方便了纳税人，提高国地税部门为纳税人服务的能力，又能节省投资，提高效率，降低征纳成本，能消除对共管户管理过程中存在的所有问题，保证税款不流失，年增加地税收入将不少于5000万元。
３、共享发票制约权。共管户取得收入的重要途径就是必须开具发票。国地税应该通过利用发票的控制权，来制约纳税人。国地税经过合作可以采取纳税人开具了国税（地税）发票后，必须凭其缴纳国地税的完税证明取得发票的办法制约纳税人，这种制约能有效的防止地税（国税）的流失。
4、共同征管共管户。当前在上述几种做法还不能在短期实现的情况下，国地税间还可以采取以下的合作形式，来加强征管，提高对纳税人的控管能力，增加财政收入。①定期进行信息交换，保证地税部门能及时掌握共管户的信息。地税部门可根据国税提供的纳税人信息及时对纳税人在地税申报缴纳税款的情况进行比对，加强管理，能消除对共管户管理过程中存在的所有问题，保证城建税、所得税等地税能及时足额入库。
②地税局可派人到国税局的纳税服务大厅或委托国税局对临时经营、不达起征点开票才缴税的纳税人或其他不易被地税部门掌握情况的纳税人征收地税。
③联合核定个体工商户的纳税定额。国、地税部门可以定期联合开展典型调查，共同评估、确定应纳税收入、毛利率等指标，对同一个体工商户可使用同一份定额通知书，同时下达国、地税定额。对采用银行划卡扣缴的纳税人还可使用同一扣缴卡，实现共同征收。开展联合定额，国地税双方不论是征管户数，还是征收的税款都将大幅度增加，从而会还能保证地税部门对共管户的控管能力迅速提高，保证个体税收全面提高。
④联合实施纳税检查。国地税可以在年初共同制订年度纳税检查计划，加强合作执法，实施联合检查，提供检查效率，避免对纳税人的重复检查。保证国地税双方能及时掌握纳税人被检查的情况，有利于防止和遏制偷漏税情况的发生。
我们认为，只要国地税间密切协作，实行信息共享，共管户漏缴地税的情况完全可以有效的防止，地税收入将会实现稳步增长。
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