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乡村债务问题探讨
冯林 祖斌
一、农村债务的成因
1、内在成因。主要表现在以下两方面：一是农村产业结构调整缓慢、市场机制不健全。虽然社会主义市场经济建设促进了农村市场的发育和成长，也促使农村产业结构按照市场供求关系作了很大的调整，但在调整过程中市场信息不灵、行政干预过多的矛盾仍很突出，至使农村产业结构调整进程缓慢。二是农业科技投入不高，农业产品没有特色、没有质量、更没有品牌，缺乏对农产品进行系列化的深加工。多年以来农民生产出来的东西，或是卖不出去、或是卖不出价钱，农村集体及农民个人的收入始终上不去。
2、体制机制成因。一是机构臃肿、人员膨胀。据统计，我市现有183个乡镇财政供养人员达24万之多，此外，还有为数更多的村级干部，吃“皇粮”的干部增幅远远大于乡镇财政收入的增幅。在地方财力不足又无法再增加农民负担的情况下，只得借债维持机构运行。二是人事管理体制不协调。乡镇机构多而杂，且绝大部分受县级以上的条条管辖，乡镇既无机构设置权，又无人事管理权，而这些机构的人员费用却要从乡镇收入中解决，人事权与乡镇财权脱钩情况严重。三是干部任用机制错位。乡镇干部的升迁，主要是看他们的政绩，一些干部为了做政绩，想方设法甚至不惜巧立名目负债建设“形象工程”和示范达标工程，成功了的干部可能会得以升迁，而举借的债务留给后任打理，结果是一任留一任，层层累积，债务的包袱越来越重。四是政府职能不明确。政府职能的转换，公共财政的建设是社会主义市场经济建设中不争的事理。但在现实生活中，政府干预经济的现象仍很严重，其一是部分地方政府兴办的乡镇企业，缺乏科学论证，技术含量低，运行质量差；其二是对农村产业结构调整大包大揽，甚至不惜亏本贴息，市场格局一旦发生变化，出路没有了，债务却平添不少。
3、管理成因。主要表现在以下两个方面：一是财税管理体制不顺。目前县对乡镇大多实行收入上缴、支出下拨，按国税、地税、财政三块包干分成的财政管理体制。这种雁过拔毛、层层集中财力的分配格局，使乡镇的可用财力远不能维持正常需要。特别是“上面开口子，下面拿票子”的作法，国家不断出台的政策性增资，对一些支出标准作硬性规定，而乡镇却无力承担这些支出负担。同时，由于农村经济普遍落后，导致征管中欠收严重，入库不及时，财政收入任务难以实现，而上级下达的收入计划盲目递增，导致基层不得不借贷上交，违法操作。二是财务监督不力。目前在我国基层政权中，“以权代法”现象非常普遍。在一些乡镇，以行政决议来确定收支框架，财政预算形同虚设，预算执行的随意性大，预算与执行两张皮。在村（组）虽然实行了“村账乡管”、“村务公开”，但收支无计划，管理无秩序，缺乏内部控制，群众监督更是一纸空文大多数流于形式。加之一些乡村干部搞短期行为，生活上讲排场，攀比成风，导致支出远远超过收入指标，不得不高息举债度日。
二、解决农村债务的途径
目前在一些地方试点的农村税费改革出台了一些规范政府税费行为的政策，但笔者认为切实减轻农民负担固然重要，但如不从根本上解决农村债务的出路问题，必然会导致旧债未还又添新债，税费行为将再次出现混乱，从而葬送改革成果，而解决债务问题又必须从旧债和新债两个角度来寻找途径。
（一）清偿旧债的途径
1、认真清理核实，分类化解债务。从总体上讲，农村财务管理是比较混乱的，因此要化解农村债务，应在对已有的债务进行清理核实的基础上分别寻找化解债务的办法。首先对非常债务要进行剥离。对村直接借贷形成的历史债务，凡不是为农民办事的，应当按照“谁受益、谁负担”的原则落实债务人，不能将债务转嫁给村集体；对确属用于集体生产公益事业、借贷手续齐备、使用开支合理的，可用村集体经济收入和按规定清收的村提留尾欠数逐步偿还；对村办企业所形成的债务，实行村企分开，由企业承担，企业破产、倒闭的，债权债务按《企业法》、《破产法》等规定处理。其次，对不正常的高息要按国家规定的同期利率重新计算债务利息，由此可甩掉部分不合理的农村债务。再次，对少数干部贪占挪用提留款的，应坚决追回，情节严重的还应追究行政、法律责任。
2、加大清收力度，偿还部分债务。对于农村债权的清收工作，应区别不同的情况采取不同的措施。首先针对不同的债权类型分别征收。对农业税和农业特产税尾欠，要严格按照税法规定进行，以保证基层财政收入和税法的严肃性；对村提留乡统筹尾欠，要根据数额大小和农民实际承受能力，制定分年度计划，逐步进行清收。其次，对农户欠款，要合理分类，区别对待。对有偿还能力的农户，可通过各种办法，多途径地宣传说服教育，促其主动偿还；对极少数的“钉子户”可运用法律手段进行清收；对确因生活贫困当年无法偿还的，可与农户协商制订还款计划，分期偿还。
3、出卖闲置资产，减轻债务负担。对乡镇、村组的集体企业，可进行公开拍卖变现，一方面可规范政府行为，另一方面所得收入可用于偿还旧债；对集体的机动耕地、荒地、荒山、荒湖、荒坡也可采取拍卖经营权的形式，既可使资源得到充分开发，又可将所获收入偿还债务。另外，对当前已被合并的乡镇的资产，特别是闲置的有形资产，采取可租、可卖等方式盘活闲置资产，由此所得收入可用于偿债，以减轻偿还债务的压力。
4、用“一事一议”资金的结余偿还债务。对于乡村债权很少，亦无闲置资产变现等其他筹集偿债资金的村，建议在分清村组债务性质的前提下（即确认这些债务形成是村组公益建设欠下的），经村民代表大会通过，从“一事一议”资金的结余中，提取一定的资金用于偿债。
（二）防范新债的途径
1、规范基层政府行为。目前还没有对地方各级政府的事权进行法律规范，谁也不能明确地界定乡镇政府应做什么、不应做什么。然而，严峻的现状又迫切要求对乡镇政府的事权予以理顺。笔者认为，对基层政府的行为应按照公共财政的观点，把基层政府的职能界定在行使国家政权及管理公共事务的范围以内。兴办任何企业，不应有政府行为，政府只能是从政策上扶持、从环境上创造、从工作上协调；同时进行集镇建设和其他公益事业要量体裁衣，不能只求政绩，只讲形象，而应更多考虑自身的承受能力。另外，要规范基层政府行为，上级政府及部门再不能以“达标升级”、“资金配套”等要求迫使基层政府直接参与经济活动。
2、精兵简政，缩减支出。改革现有的人事用人制度，实行机构设置、用人制度与财力配套相结合，事权与财权相结合，精减机构，缩减人员开支。具体可从以下几个方面进行改革：一是对行政事业单位严格定员定编，实行支出基数包干管理。二是配合国家事业单位人事制度的改革，依法有序流动人才，实行竞争上岗，优胜劣汰，提高人员的工作效率。三是对村级实行“并”、“兼”，即小村并大村、小组并大组，实行村干部一兼多职，从而扩大村级规模，减少村级干部，减少村级支出。四是对性质相同的部门实行合并，减少人员开支。五是改革现行的教育体制，合理规划和调整教育布局，适当集中办学，推行教师竞争择优上岗，精减教师队伍，以较高素质的教师队伍提高办学质量。但在改革时应注意的是我国农村地域广大，各地差别较大，因此进行基层机构改革时应因地制宜制定方案，落到实处，切不能搞形式、走过场，“换汤不换药”。
3、强化乡村财务监督机制。尽管为了加强乡村财务管理，乡村财务都实行了“县管乡用”和“乡管村用”的管理制度，但可以说大多数都流于形式。所以加强管理监督机制、严格执行制度，是杜绝乡村经费支出膨胀不可或缺的手段之一。但是笔者认为，对于乡村财务管理实行“县管乡用”、“乡管村用”只是一种过渡时期的办法，要真正管理好乡村财务，更重要的是要逐步建立健全乡村财务管理体制，同时加强审计监督，严格控制管理性支出。另外，提高乡村干部的财务管理水平、强化其责任意识和公仆意识也是必不可少的。
4、发展农村经济，增加集体收入。发展农村经济不但是解决农村债务问题的治本之策，而且也是保证农村税费改革成败的关键之所在。因此各地区乡村应立足本地资源优势，因地制宜，积极发展农村经济，增加集体收入，增强农民负担承受能力。一方面，可选择合适的项目，积极发展多种经营，变资源优势为经济优势；另一方面，应积极鼓励农户发展个体私营经济，村级可通过承包、租赁、入股和招商引资等形式获得收入，增强集体经济实力。有了较强的经济实力，不但可用子清偿旧债，更重要的是可降低农村财务风险，避免没有经济承受能力的大额度债务再度发生。
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