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加强农业综合开发 推动农村经济发展
--“问计于民，改善服务”专题调研
华亭县农业综合开发办公室
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》一再强调农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。时下，全国上下都在践行着“服务型政府”的职能，农业综合开发借鉴世界银行面向民众的项目管理模式，必然能够更好地服务于“三农”，实践证明其正在履行党和政府惠农富民政策。
一、农业综合开发功不可没
自2005年我县正式列入国家农业综合开发项目县以来，先后实施了西华镇、河西乡、策底镇、神峪乡、东华镇农业综合开发中低产田改造项目。通过几年的实践探索，我县农业综合开发工作积累了一定的经验，同时也存在一些客观和不容忽视的问题。我县农业综合开发工作虽然起步晚、基础差、投入相对较少，但从一开始就得到了县委、政府领导的高度重视和县级相关部门的密切配合；得到了市级主管部门的大力支持，达到了项目区群众满意、地方政府满意、上级部门满意的效果。
该项目以国家财政无偿投资为主、农民群众投工投劳参与的形式改造中低产田，其国家财政无偿投资的95%来源于中央和省上，其总投资全部用于农业、农村装备现代物质条件，改善农业生产基本条件和农村生活环境，进而达到农业增效、农民增收的目的。该投资稳定、渠道畅通、管理严格、项目到位的鲜明特性是其它支农项目不可比拟的。
农业综合开发重在开发、贵在“综合”，其自身优势决定了它在“三农”中的长盛不衰，赢得了农民群众的深情赞叹。①有严格的项目管理制度。农业综合开发借鉴世界银行的管理模式和成功经验，将其运用到项目建设和管理当中。从项目的申报、评估、审批、实施到验收等有一整套严格的规章制度，确保了项目建设质量的稳定和提高；②有完善的资金投入和管理制度。中央财政在预算中专门安排资金用于中低产田改造，规定了各级财政的配套投入和项目区农民自筹投入比例。同时，实行了专户储存、专人管理、专款专用和县级报账制、项目资金管理使用审计制，杜绝了资金的挤占挪用，提高了资金使用效益；③有一套科学的综合治理措施。一方面坚持工程措施、生物措施和技术措施相结合，进行山、水、田、林、路综合治理；另一方面紧扣新农村建设和现代农业发展要求，与扶贫开发、村村通工程、农村能源工程、以工代赈项目等结合起来，整片、整村推进农业基础设施建设和村容村貌治理，推动了现代农业发展和新农村建设。
自立项以来，我们以改造中低产田为重点，以产业开发为主线，以农业增效、农民增收为目标，精心组织，创新机制，强化管理，为全县的现代农业发展和新农村建设做出了突出贡献。累计完成投资3544.73万元（财政资金2849.64万元，群众投劳折资695.09万元），其中水利措施完成投资1640.24万元;农业措施完成投资1242.86万元;林业措施完成投资509.45万元；科技措施完成投资116.05；其他措施完成投资36.13万元。先后组织实施了西华镇、河西乡、策底镇、神峪乡、东华镇5个乡镇6个年度的农业综合开发土地治理中低产田改造项目，项目涉及23个行政村86个合作社4575户19709人，共改造中低产田4.57万亩。主要采取水利、农业、林业、科技四大工程措施，对项目区水、土、田、林、路进行整治，对桥、涵、闸、路、沟、渠进行配套，消除制约农业生产发展的障碍因素。
---强化农业基础设施,增强产业发展后劲。项目区通过综合治理、综合开发，农业基础设施得到明显改善。2005年至2009年，累计新建拦河坝6 座，维修1座，新打机电井10 眼，维修1眼，架设供电线路16公里，埋设供水管线2100米；衬砌各类灌溉渠道185条97.96公里，新修渠系建筑物1312座，埋设输水涵管2007米，疏浚排洪沟道37.7公里；新修梯田5898.28亩，修建机耕道路178条124公里，引进良种11万公斤，推广良种基地5045亩，旱作农业全膜双垄沟播玉米3564亩，机耕深翻32692亩，增施农肥25476亩，种植绿肥13290亩，高茬收割20750亩，秸秆还田18890亩，配方施肥17200亩。购臵科技仪器4台件，栽植农田防护林4433亩，生态涵养林280.2亩。2010年东华镇中低产田改造项目，建设按照黎明川现代农业示范园建设总体规划和项目建设任务，到7月底，新打机电井4眼，衬砌渠道20公里，预制U型槽23200块，修建渠系建筑物41座，开挖疏浚排洪渠道4.3公里；拓宽开通农田道路31条20.6公里，铺砂4.8万立方米，修建便桥2座，车桥3座；栽植农田防护林800亩5万株；培训项目区群众400人次。
---开发催生优势产业，产业开发实现“双增”。项目建设紧扣优势农产品发展规划建基地，促进了优势产业的快速发展。项目通过水利工程措施、农业措施、林业措施、科技措施的结合，使项目区45700亩中低产田得到有效改造，核桃、草畜、蔬菜产业稳定发展，为农民增收奠定基础，农业产业化得到快速发展，形成了西华川、策底镇两个集蔬菜种植，优质中药材繁育，苗木繁育、新品种示范推广、设施养殖、休闲娱乐为一体的高效农业示范园区，建成了河西千亩中药材繁育种植基地和神峪寇家河优质核桃示范园、神峪大棚蔬菜种植基地，东华镇黎明川高效农业示范园。加快了全县农业产业化进程，项目区内农民人均收入平均比非项目区农民人均收入增加460元以上。
---走集约化经营路子，实现农企共生共赢。各项目区攻难点、建亮点，农产品生产初步形成了规模，农业增效、农民增收和农企受益日益明显。策底镇走农业集约化经营的路子，项目区田间设施配套后，吸引大公司投入百余万元建成300亩蔬菜基地，使过去两料粮食作物亩均收入1000元提高到年种植五茬蔬菜收入万余元，年创收300余万元，不仅企业收益颇丰，农户在租地和劳作等方面也有80余万元的进账，实现了农企和农户双赢。东华镇依托华砚集团公司，组织农户在项目区建设蔬菜基地及蔬菜批发市场，实行农户与企业利益联结的办法，实现了农户与农企双赢。
---提高了农民科技意识。我们坚持依靠科技推动开发，大力推广应用农业新技术，引进新品种，广泛开展科技培新，提高了农业科技水平和综合开发效益。2005至2010年度组织实施了“优质洋芋坑种丰产栽培技术应用推广”、“大棚蔬菜栽培丰产技术”、“玉米全膜双垄沟播技术”、“优质核桃栽培技术”等11 个科技推广示范项目，涉及小麦、玉米、中药材、林果、蔬菜等多个产业。采取田间指导、座谈、交流、举办培训班、建立示范片等多种形式技术培训12889人（次），通过这些措施，改变了项目区群众传统种植观念，取得省工、省力、省能的效果，群众尝到了农业科学技术的甜头，提升了项目区群众学科学用科技、推广优良品种、发展农业生产的热情，农业科技含量明显提升。
---生态环境得到改善，新农村建设稳步推进。通过农业综合开发项目，使山、水、田、林、路得到综合治理，全方位改善道路、交通、水利设施、居住条件、生态环境，农业生态系统和农业生产相得益彰，互为补充，实现了农业资源的合理配臵。通过流域治理、植树造林、农田林网和村屯绿化，提高了林草覆盖率，改善区域小气候，减少水土流失，创造了良好的生态效益，加快农业生态环境向良性发展，为实现农业可持续发展奠定了基础。通过水利措施的实施，提高项目区群众节约用水的意识，在节约利用水资源的同时，保护河流免受污染，防止水土流失和洪涝灾害的发生。在实施土地治理项目中，坚持土地治理与农村水利建设、道路建设、生态建设和村容整治有机结合起来，六个项目区涉及的23个行政村进行了新农村建设和旧村改造工程，有了通达的道路网络、完善的排灌设施、优美的田园风光、崭新的乡村风貌，90%的行政村形成了新农村的雏形。同时项目区各村积极实施乡村建设工程和农户“五改三建”工程，特别是项目区实施沼气池、太阳灶等农村洁净能源工程，节约了能源支出，提供了优质肥料，搞好了环境卫生，带来了经济收益。另外，近几年，由于项目区环境的改善，“农家乐”“假日菜园”“休闲采摘”等项目的俏然兴起，区内劳动力逐渐向二三产业转移，经济效益也明显提高，农业综合开发项目区新农村建设明显推进。
---产生了良好的经济效益和社会效益。使项目区新增灌溉面积2.4万亩，改善灌溉面积0.5万亩。改善除涝面积0.1万亩，增加农田防护林面积3.06亩，增加机耕面积1.67 万亩，扩大良种种植面积1.63万亩，控制水土流失面积7.06亩，优质农产品种植面积3.76万亩，正常年新增粮食产量430.3万公斤，新增种植业总产值919万元，项目区人均增加收入467元。项目区资源潜力得到充分挖掘，农业生产基础条件和生态环境得到根本改善，有效改善项目区群众的生活条件，提高项目区干部群众的科技意识，发展意识、市场意识和竞争意识，加快了建设社会主义新农村的步伐。对全县农村基础设施的改善、结构调整、产业发展起到了极大的典型辐射带动作用，有力地推动了农村经济全面发展和社会文明进步。
二、存在主要问题：
通过几年实践来看，目前我县农业综合开发工作存在的主要问题：
1、资金投入不足，投向特色产业发展的资金更少。我县目前需要治理改造的土地面积有40多万亩，按照现有投入水平还需建设30年以上。如果考虑项目区新农村建设相关内容配套，则需50—60年才能完成改造中低产田土这一基本任务，这与实现农村小康和社会主义新农村建设的要求差距很大。特别是国家农业综合开发资金主要投向粮油主产区和以粮油生产为主的土地治理项目，而作为山区县农民奔小康和社会主义新农村建设靠种粮油是无法实现的，因为它不是山区农业发展的优势。山区的优势在资源，特色资源的开发利用才是实现小康的根本所在。
2、项目实施难度越来越大，部分农民积极性不高，投工投劳困难。由于农业综合开发项目是一项基础性的建设、农民得到的直接经济利益不明显，有的农户甚至要损失部分利益（如土地占用、田块打破等）。加之农村外出务工人员多，有的甚至举家外出，在家的多为老弱病残人，劳动力组织十分困难，突出表现为投工投劳组织难；占用土地补偿难；满足农民的需要难。乡（镇）村组织缺乏解决具体问题的手段，甚至对无理取闹者也无可奈何。
3、工程监理费过高。农业综合开发项目建设不需要像修房造屋、修桥、修堤那样每个环节都需要监理工程师严格监督。比如土方开挖，清淤等建设内容是当地干部群众和工程技术人员随时都可监督的事情，没有必要将这部分建设内容纳入工程监理范围支付工程监理费。
4、县级农综办工作人员业务学习、培训机会少。外出参观考察学习机会基本没有，见不多、识不广、思维老化、创新不足、工作的新点子、新办法不多。
5、农业综合开发的作用与其地位不对等，工作协调难度大。农业综合开发办公室这样一个办事机构的名称似乎从一开始就是顺应上级而立，给外界的印象是临时机构。农业综合开发原本是一个涉及农业、农机、水利、林业等诸多专业领域的利民事业，在农业发展中起着主导作用，但与其在政府部门中的地位严重不符，市县农发办只是一个办事机构，非常具体的土地治理项目、责任重大的产业化项目、要求严格的项目建设标准和财务资料管理要求，就靠县区农综发办来承担。需要大量的协调工作才能完成。这些同志在管理项目的同时，又承担着施工现场的指挥员、质量监督员的职责，工作战线长，任务量大，往往是白天忙于项目区施工现场的工程建设指导和质量监督，晚上加班文案工作。就目前而言，农业综合开发机构人员设臵反倒不了，但工作能力发挥参差不齐。在部门之间、乡镇之间、村社之间因工作具体、要求严格、而农发机构职级低，相当一个股室，在各项工作整体协调方面困难重重，由于各方利益关系，阻力很大。农综工作者象拓荒牛一样奋蹄向前，在老百姓的心中留下了一座座无字丰碑，但无人挺身力荐能吃苦、能打硬仗的农发干部。其它部门一茬茬人被提拔升迁，而他们却因为奔忙在田间地头，不能为领导所识。加之检查频繁且严格，实行的是末尾淘汰退出农综行列，农发工作压力很大。
多年来的工作实践，我们深切地感受到：农业综合开发改善了农业基础设施建设，提高了农产品生产能力，使农业效益日显突出；农业综合开发改善了农村生产生活环境，推动了农村经济发展和新农村建设；农业综合开发通过引导产业结构调整，铺就了农民致富路。可以说，农业综合开发为农业、农村和农民办了实实在在的事情，是党和政府的一项“民心工程”，不仅在确保国家粮食安全中担当了大任，而且是解决“三农”问题的一把“金钥匙”。
三、措施和对策
我县自然条件和优势资源决定今后农业综合开发必需紧紧围绕土地治理这个中心任务，把改造中低产田土与建设优势农产品基地结合起来；把改善生产条件和生态环境与提高农业综合效益结合起来；把开发的原则规定与农民的实际需要结合起来；把项目实施内容与社会主义新农村建设结合起来，立足利用搞开发，搞好开发促利用、努力实现农业增效、农民增收、促进社会主义新农村建设。
一是坚持土地治理提高综合生产能力。围绕这个中心任务，结合打造核桃、中药材、蔬菜、草畜产业生产基地，力争通过3—5年时间，利用农业综合开发产业化项目，扶持兔华亭县核桃等特色农产品加工业发展，推动农业产业化建设，达到既充分利用资源，又提高经济效益的目的。
二是改进工作方法，创新投入机制。每年项目区立项和龙头企业申报面向社会公开，将申报条件、内容及具体办法采用下发文件、电视台播放、发布告示等多种形式告知社会各界、调动乡（镇）、农民、业主多方面积极性投入农业综合开发。同时把项目区建设尽量与生态家园建设、人畜饮水工程、农技、农机示范推广等项目结合起来，统筹社会主义新农村建设。
三是努力探索调动农民投工投劳积极性的措施和方法。在制定实施方案时结合新农村建设，把项目区人畜饮水、机耕道及通院通户道路纳入建设规划。同时探索采取以奖代补的办法修建机耕道、人行道、人畜饮水设施等引导农民积极投工投劳，发挥农综资金的牵引作用，扩大建设成果。
四是探索将部分劳动力需求大，技术含量低，施工作业容易的项目，组织项目区群众直接实施，增加农民收入。并由财政监制票据直接报账，减少中间环节，节省工程开支。
五是不断完善工艺，降低成本。从2008年开始，实施农综项目建设，全面推广机制预制件U型槽沟渠和预制件管道，降低建设成本。同时逐渐改用块石浆砌护堤、护坡，尽量减少开山取石和生态环境破坏。
四、建议
1、由于我县地处山区、土地面积大、水土流失严重，农业基础设施建设长期投入不足，欠账较大，加之山高坡陡，单位面积土地治理投入成本较高。若按目前投入水平恐怕30年内也难以改变我县农业基础建设现状。希望省市农发办加大对我县特色产业发展的投入。
2、我县核桃、中药材等农特产品全国全市闻名，优势十分突出。希望市农综办将我县纳入优势农产品基地建设重点县，对我县特色产业基地、加工予以重点扶持，推进特色产品向产业化方向发展，成为山区农民主要增收来源。
3、建议市农综办在农业综合开发项目工程招标上采取更灵活的办法，对清淤、开挖土方、生态工程等项目，采取组织当地群众实施的办法建设，不纳入工程招标范畴，直接增加群众收入；将河堤、护堤、沟渠等技术性强的工程项目纳入公开招投标范畴。同时只将公开招标的工程量纳入监理范畴，按实支付工程监理费和委派监理人员，这样一方面可增加农民收入，另一方面也可减少一些不必要的工程开支，节约建设资金，于国于民都有好处。
4、建议在每年科技培训费中列支一定的学习培训经费，为农发办工作人员创造一定的学习、培训和参观考察机会。以不断提高全体工作人员的业务能力和政策水平，为搞好农业综合开发事业多做贡献。
5、农综部门和农发工作者是服务“三农”的骨干力量，他们肩负着贯彻党在农村政策的重任，责任不小待遇不高，担子不轻手段不多，建议党委和政府既要严格要求，又要在政治上多关怀、工作上多关心、生活上多关爱，营造想干事、会干事、干成事和风清气正的机关氛围，强化队伍建设，让能为华亭县农业发展要来实实在在项目资金的部门有“地位”且兴盛起来，让兢兢业业干事人不要吃亏。建议将市、县农业综合开发部门列入政府序列局管理，扩大人员编制，进一步加大“三农”工作的支持力度。
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