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城市范围内的集体土地的拆迁是否适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》 2009年02月24日 星期二 上午 10:34[原判]
一审法院认为，县建设局依照《某省城市房屋拆迁管理办法》的有关规定作出的裁决，适用法律正确，程序合法，应予维持。至于尤某某称其使用的土地属集体土地不能拆迁，这涉及土地管理部门有否依法办理建设用地审批手续，不属本案审理范围，尤某某以土地未经征用从而否定拆迁工作的合法性是不能成立的，县城建综合开发公司持国家规定的批准文件实施拆迁是合法的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决维持县建设局1998年3月9日罗建(1998)拆裁字第01号拆迁纠纷裁决书。尤某某不服该判决，提起上诉。
[改判]
二审法院认为：国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《某省城市房屋拆迁管理办法》及《某市城市房屋拆迁管理办法》等拆迁法规均明确规定：适用该行政法规及地方性法规的前提是在国有土地上进行建设、因必须拆除房屋及其附属物而产生纠纷的由拆迁主管部门裁决。因此，建设行政主管部门有权对国有土地上的城市房屋拆迁纠纷作出行政裁决。但本案尤某某的房屋坐落的土地属集体所有制土地，虽然县人民政府作出划拨该土地的批复，县土地管理局亦颁发《建设用地批准书》，但由于该土地未经法定程序依法征用，土地所有权仍未变更，还是集体所有制土地。旧城改造的建设项目涉及非国有土地需拆迁房屋的，应先行办理国家建设用地征地审批手续，再由土地管理部门根据《某省土地管理实施办法》的规定组织有关部门负责安臵，并由用地单位按规定支付房屋补偿费和搬迁安臵费。被上诉人县建设局对此无权处理，其作出的拆迁纠纷裁决属超越职权的具体行政行为。一审法院根据原审被告的举证及原审原告的质证认定的事实是客观事实，但不能证明县建设局的行政裁决程序合法，县建设局因超越职权而取得的证据不能作为人民法院的定案依据。一审法院认定该行政裁决适用法律正确、程序合法的判决理由不成立。一审法院认为土地部门有否依法办理建设用地审批手续不属本案审理范围，二审法院认为，土地部门是否办理征用土地手续涉及该土地所有权的性质是否改变及建设行政主管部门是否有权处理的问题，是本案行政机关进入行政裁决程序必须解决的首要问题。县建设局理应在受理裁决申请和行政裁决程序中对有关文件的合法性和有效性进行核查，如行政裁决当事人对裁决不服，依法提起行政诉讼，应将核查情况作为证据向法院举证，而一审法院应对被告所举证据的客观性、相关性和合法性进行审查。尤某某的上诉理由成立，应予支持。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第四目，《城市房屋拆迁管理条例》第二条，《某省城市房屋拆迁管理办法》第二条，《某某市城市房屋拆迁管理办法》第二条的规定，判决撤销一审行政判决，撤销被上诉人县建设局1998年3月9日罗建(1998)拆裁字第01号拆迁纠纷裁决书。
[评解]
近年来，随着经济持续发展，各地旧城改造及城市范围不断扩大。因此拆迁纠纷成了当前案件中的热点、难点。造成拆迁纠纷案件数量上升，除上述原因外，行政机关及拆迁单位对拆迁法规的错误理解以及操作的不规范也是导致此类案件数量急剧上升的重要原因之一。
一、二审法院的分歧意见主要集中在以下两个方面：
一、本案是否应当适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》等行政法规和地方性法规？国务院(城市房屋拆迁管理条例)第二条规定：“凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设需要拆迁房屋及附属物的，适用本条例。”《某省城市房屋拆迁管理办法》(省人大通过的地方性法规——编者注)第二条规定：“在本省城市规划区内的国有土地上，按建设程序取得批准的建设项目，需拆迁房屋及附属物的，适用本办法。”《某某市城市房屋拆迁管理办法》(市人大通过的地方性法规——编者注)第二条规定：“凡在本市规划区范围内，按照建设程序取得批
准，在国有土地上进行建设，而必须拆除房屋及其附属物的，适用本办法。”因此，建设行政主管部门有权对国有土地上的城市房屋拆迁纠纷作出行政裁决。但适用上述法规均有一个明确的前提：即在城市规划区内的国有土地上实施拆迁。由此可以得出结论，本案县建设局适用上述法规规定处理城市规划区内的集体土地上的房屋属适用法律错误。
二、行政机关错误处理此类问题带来的危害以及如何正确处理此类问题？
《中华人民共和国土地管理法》(1986年颁布)第六条第一款规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。”第二十一条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按本章规定办理。”《某省土地管理实施办法》(省人大通过的地方性法规——编者注)第三章第二十二条规定：“结合旧城改造项目，参照本办法第十二条办理。需要拆迁房屋的，由市、县人民政府土地管理部门组织有关部门负责安臵。用地单位应按规定支付房屋补偿费和搬迁安臵费用。房屋拆迁办法及补偿标准，由市人民政府和地区行署制定。”因此，旧城改造中涉及集体土地的情况首先应将该集体土地征为国有，先由土地管理部门按国家建设用地征用土地程序办理土地征用审批手续，并对被征用土地的所有权人(村民委员会或其他集体经济组织)依照有关法律规定予以补偿。而不能由政府将农村集体所有的土地当作国有土地划拨给建设单位，再由土地行政管理部门发给《建设用地批准书》对于未签订搬迁协议的拆迁户则由建设行政主管部门按城市房屋拆迁处理。县政府及土地局、建设局的这种作法违反了《中华人民共和国土地管理法》和《某省土地管理实施办法》的规定。该县的这种作法带来的法律后果是；其一，违反土地管理法的规定，越权审批集体土地，规避征地数量的限制，危害国家土地管理制度；其二，由于集体土地未经征用，建设单位开发完毕后，作为购买商品房的住户将无法取得国有土地使用证，而集体土地的所有权人将随时可以对土地行政管理部门提起行政诉讼并要求国家赔偿，不但购房者的利益由于土地所有权的不确定而得不到保护，政府也因侵犯集体土地所有权败诉而将面临
巨额国家赔偿，本该由建设单位支付的征地补偿费因政府的违法行政而由政府承担；其三，由建设行政主管部门实施拆迁集体所有土地上的有合法产权的不动产而导致的违法行政行为带来的国家赔偿；其四，可能造成用地单位逃避应当向国家交纳的土地使用费。二审法院正是基于上述理由作出改判，并向县人民政府及县土地管理局发出司法建议，规范了行政机关的上述行为，取得了较好的社会效果。
[重点提示]
位于城市规划区内的集体土地的拆迁不能适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》及相关地方性法规。也不能由建设行政主管部门负责办理，而应由土地管理部门先行办理征地手续将土地征为国有，并以土地补偿费和安臵补助费的形式安臵拆迁户。
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