地方公债问题由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“地方公债”。
一、地方政府公债的含义
1、地方公债的含义：
公债即为公共债务，是一国的政府举借的债务，是政府取得财政收入的一种有偿形式。它是债券体系的一个重要的组成部分。其中，按照发行主体分类，可将公债分为国家公债和地方公债。国家公债亦称国债，是由一国中央政府发行的国债。地方公债即地方政府公债，是一国地方政府发行的公共债务。
2、地方公债具体定义为：是地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方经济和社会公共事业的发展需要，按照有关法律规定，利用信用原则，由地方政府或其授权代理机构发行，从社会上吸取资金，用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设的一种有价证券。它是从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一种形式。
二、地方政府发行公债存在的问题
从制度层面看，地方公债发行缺少法规基础。
1．地方政府发行公债相关的法规逻辑存在矛盾。迄今，中国仍未制定有关地方政府发行公债的相关法律，相反，1994年颁布的《预算法》第28条中明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，由此可见，如允许地方发行公债就须更改现行法律，否则就会造成法律冲突。今年，财政部拟代地方政府发行2000亿债券，为此财政部颁布了《2009年地方政府债券预算管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》中规定，如果届时地方政府还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1—5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴[2]。如果一次发行还本存在困难，可继续发行新债券，那二次发行到期仍然还不了呢？是继续发行还是由中央财政兜底？抑或是地方政府信用破产？相信这都不是万全之策。如继续发行可能导致原本就存在债务危机的地方政府每况日下，美国当前的次贷危机正是成因于此；如由中央财政兜底，会使越来越多的地方政府缺乏还款动机，既然最终还是由中央“买单”，何不直接由中央拨款，还谈什么地方政府发债？而在当前中国特殊国情下，如果允许地方政府破产，那造成的负面影响可能是无法估量的，况且中国现今关于政府破产的法律制度尚属空白。因此，在没有建立明确严格的相关法律前，应慎言地方政府发行债券的问题。
2.地方政府发行公债相关的信用制度不健全。构建和谐社会是我们推进经济社会发展的重要目标，而和谐社会当然是高信用社会，高信用社会跟政府的信用息息相关，而当今中国地方政府却普遍没有建立起完善的信用制度。从地方政府转贷国债资金的偿还情况来看，一些地方政府频频出现“借钱容易还钱难”的现象，只管从中央财政借钱，却往往不能按期归还。地方政府对中央尚且如此，对普通公民则更令人担忧。近年来，地方政府信用问题的事件频频在新闻媒体上披露，如：2007年，在全国范围闹得沸沸扬扬的华南虎照片案、股票交易印花税率上调案；2008年，席卷全国的毒奶粉案等等，直接导致了政府公信力的下降。再就是，地方政府政策朝令夕改；一些政府官员知法犯法、带头违法；各种腐败以及公务员权力寻租等现象从根本上冲击着社会信用和社会公正的底线。
3.地方政府发行公债相关信息公开制度不透明。政府信息公开，打造“阳光”政府是中国社会文化建设的一个重要方面，直接关系到公众对政府的信任以及公众的知情权，而财政透明度更是一级政府信息公开度的集中体现。虽然自2008年5月1日起，中国首部信息公开法规———《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已正式施行，但由于原有制度的惯性及多方面原因，该《条例》的实际实施情况却不容乐观。一份关于中国各省财政透明度报告中指出，中国省级政府在信息公开方面平均得分比重只有22%，处于第一的福建省为63%，而最低的省份则只有15%，甚至五个省份对项目组发出的三次信函从头到尾均置之不理。调查搜寻的113项财政信息中，即使是提供最全面的福建省，仍然有 40项信息无法获得。
从地方政府投入层面看，地方公债存在投资风险。
1.地方政府存在巨额的“隐形债务”。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，2004年，中国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债高达400万元！国务院发展研究中心一位专家在“地方债问题国际研讨会”上表示“：目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。”此外，一些市县虽账面无赤字，却普遍存在着规模巨大的隐性赤字。
2.新债还旧债。一些地区的公债投资项目效益低下，靠投资的收益难以偿还债务本息，形成借新债还旧债的局面。国家审计署在《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，一些国债投资项目未按期建成投产。抽查的28个省（区、市）利用国债建设的526个城市基础设施项目，有136个未按期建成，占25%。工期延误的主要原因是，项目前期准备不充分，地方配套资金不落实以及项目建设管理不善等。所以说，我国地方公债整体投资收益水平不理想的局面是有可能出现的，很难依靠投资效益偿还国债。
3.片面追求“政绩”。个别地方官员片面追求“政绩”，盲目的上项目，导致出现大量的形象工程和低水平重复建设。这些工程普遍存在质量差、效益低、能耗大、污染严重、暗箱操作等问题。对中国市场经济发展产生了极大的副作用，其中最为突出的表现就是高资源消耗。以2007年为例，中国国民经济增长高达到11.4％，GDP总量达到32.5亿美元，仅次于美国、日本、德国，但在这个增长过程中，所消耗的煤炭量占世界煤炭总消耗量41％，水电量消耗为世界总消耗量的15％，基础能源消费量呈连年增长趋势，2002—2007年五年间中国基础能源消费量占世界消费量的比例已上升至16.8%。这种高资源消耗，不仅是居民当前福利的损失，更是未来福利的损失。
4.违规挪用公债资金的隐患。建国以来，我国的地方政府承担了很多的经济建设职能，举办了大量的地方国营企业，随着改革开放的深入，地方政府招商引资的责任也在不断增强。除了经济建设职能外，地方政府还要承担地方基础设施建设、市政建设、计划生育、地方教育、社会保障、社会福利、下岗职工再就业等工作。而西方国家地方政府则没有如此多的职能，尤其是没有经济建设的职能，也基本上不开办、管理、经营企业。而从市场经济发展的实际效果看，地方政府投资办企业确是效益不好，近几年地方国企纷纷陷入困境，给地方财政造成很大压力，也给地方安定造成很大压力。在这种背景下，我国地方政府对资金的需求要远大于西方国家。按我国政府职能看，地方政府仍会将大量的资金投到经济建设，尤其是企业建设、项目投资中去，发行地方公债，如果监管不力，就有可能出现挪用其他款项进行项目投资。
三、完善地方政府发行公债的思路
1.加强相关法律法规的建设。应尽快制定《地方政府债券法》，修改《预算法》第28条禁止地方举债的条款和《担保法》等其他法规的相关内容，在以国家法律形式确定地方政府举债权的同时，对地方政府债券的发债主体资格、发债申
请、审查和批准、发债方式、适用范围、举债规模、偿债机制及责任追究等做出严格规定,从而强化对地方政府发债的法律约束。同时，出台《公共工程法》、《地方政府投融资法》、《地方公债监管法》等法律，落实债务投资决策责任制，对不尽职尽责、疏于管理及造成重大损失浪费、利用主管项目谋取私利的行为作出明确的惩处规定。
2.健全地方政府债券信用评级机制。按照国外规范化的证券市场运作方式,地方政府债券应由独立的资信评估中介机构进行信用评级,并将发债主体的信誉和债务偿还能力对外公开,供投资者决策时参考。应组织创建我国权威性信用评级机构,增强评级的科学性、独立性和公正性,保护投资者的权益,推动地方政府债券市场化的进程。地方公债作为一种债券产品,其利率水平和风险评估,应交由市场来确定,而不应由政府制定和评价。政府的大包大揽,会制约市场机制在化解风险方面的作用。因此,对发行地方公债的地方政府进行信用评级并及时、准确的公布,由投资者自主选择购买或不购买,当然投资者的风险要自负,地方政府也要承当发行失败的风险。居民可以“用脚投票”的方式向地方政府施压,促使地方政府科学决策,诚实守信。
3.建立健全地方公债的信息公开制度,将地方公债的发行、使用、偿还、地方政府的财政收支等信息公开化,防止政府行为的任意性,同时也是有效地与社会公众沟通的方式。
3.需要增加地方政府债务信息的透明度。只有地方债务信息透明，市场才有可能对地方政府的信用状况作出判断。这需要相应的制度安排，增强地方政府债务管理的动力，引导各种政府性债务的“显性化”。因为与其让地方政府将各种各样的债务以不同形式分散在不同部门、不同机构、不同项目中，不如让地方政府债务公开集中，以利于对地方政府债务规模的有效控制。
4．建立地方财政偿债机制。地方财政部门必须建立专门的偿债基金，将债务投资项目收益和财政结余直接拨入该基金，专项用于各种地方政府债务的偿还，不得挪为他用。每年年初编制预算时必须按一定比例安排还本付息支出。有关管理部门须对各地财政偿债资金的安排和使用进行监督检查。将偿债资金纳入年度财政预算，有利于保证财政偿债有稳定的资金来源，降低地方政府的偿债风险。
5.加强中央政府对地方政府的监督与管理管理。中央应严格控制地方所申请的发债额度；对其使用方向进行监管，地方公债筹集的资金应投向中央审定的项目，而不能挪为他用，不能用于经常性开支。对所投项目的运营效益进行监管，不能只重视总需求效应而忽视生产力效应，实行严格的投资决策责任制，打破“风险大锅饭”。建立政府评价机制,明确各届政府间的风险责任，抑制道德风险；建立地方债务预警机制，防止债务过度膨胀；建立健全地方政府债务预算管理制度，允许地方政府发行公债必须硬化预算约束机制,建立专门的债务收支预算，保证债务收支的集中和透明管理，并要定期进行审计并将审计结果进行公开；建立健全地方公债的信息公开制度，将地方公债的发行、使用、偿还、地方政府的财政收支等信息公开化，以发挥社会各界的监督作用
综上所述，我国地方公债的发行还处在初级阶段，仍然存在许多问题，我们必须加强中央对地方的监管。在目前我国信用评级机构不很成熟的情况下，应加强各级人大、有关国家机关(如财政部、审计机关)、社会公众的监督，提高透明度。同时还要制定《地方公债法》,完善相关法规，为地方公债市场的健康发展提供法制保障。
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