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新形势下改进机关基层党组织设置和活动方式的探索
朱永敖
党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础，是贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者。党制定的路线、方针、政策，提出的目标任务最终要靠党的基层组织团结和带领广大干部群众去实现。党能不能保持先进性，一方面取决于党自身制定的路线、方针、政策是否正确，另一方面取决于党的基层组织对党制定的路线、方针、政策执行得如何。因此，保持党的先进性，必须与加强基层党组织先进性建设紧密结合起来，认真研究实现基层党组织先进性的方法和途径。加强机关党的先进性建设，必须要在认真调查和分析机关基层党组织设臵和活动方式的现状的前提下，不断总结新经验、解决新问题，提出新构想和新措施，切实加强机关基层党组织建设，为机关党的先进性建设打好组织基础。
我们的时代是变革的时代，是加快步伐前进的时代。随着党的工作中心的转移、经济体制改革的深化和社会管理形式的变化，随着所有制结构的调整、机构改革的进行和政府职能的转换，机关党的基层组织在随着调整的同时不断得到延伸，机关基层党组织正在延伸到不同领域。目前，机关党的基层组织设臵和活动方式呈现如下态势：
——组织网络扁平化。各级机关党的基层组织基本是按照属地管辖的原则，以及少数按照产权关系和历史习惯在直属机关的部门和单位内设立的，并按照党章规定，根据党员人数多少分别设立机关党委、党总支和党支部。地级市一级机关工委约管辖近百个直属部门单位的机关党组织，县（区）一级约管辖五、六十个直属部门单位的机关党组织。各部门单位再根据内设机构设臵、党员多少及工作需要设立下属基层党组织，这类基层党组织在市一级约五百个左右。党政机关党组织网络呈现扁平化状态。
——组织性质多种类。目前机关党的基层组织主要有机关性质的基层组织组成，但仍然存在其他类型的党组织：有基层政权类，如一些代管（或托管）的国营农场等；有企业类，如口岸系统为港口服务的企业，部分商贸、金融和通讯产业等服务性企业；有“两新”组织类，主要是随着市场经济体制的逐步建立和政府职能的转换，企事业单位的改制而产生的新经济组织、新社会组织中的党组织，如改制的律师事务所、会计师事务所和旅行社等，以及以流动人员为主体的人才市场党组织；有事业类，主要是一些目前仍然行使部分行政职能的事业单位和政府部门下属的事业单位，如涉及各类社会公共事业、农林水、国土规划、行政执法等管理部门的下属站（所、队）。机关党的基层组织几乎包含了所有性质的基层党组织。
——活动方式多样化。按照《党章》第三十二条的规定，各种类型的党组织分别按照以下方式开展活动、发挥作用。机关党的基层组织的活动方式是协助行政负责人完成任务，改进工作，对包括行政负责人在内的每个党员进行监督，不领导本单位的业务工作。基层政权类基层党组织在单位内发挥领导核心作用，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。企业类基层党组织在单位内发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作，发挥保证监督作用，领导思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群众组织。“两新”组织类按照《党章》规定的“非公有制经济中的党的基层组织，贯彻党的方针政策，引导和监督企业遵守国家的法律法规，领导工会、共青团等群众组织，团结凝聚职工群众，维护各方的合法权益，促进企业健康发展。”实行行政领导负责制的事业单位中的党组织在单位内发挥政治核心作用，实行党组织领导下的行政领导人负责制的事业单位（学校），他们要对重大问题进行充分讨论和作出决定，同时保证行政领导人行使自己的职权。各类基层党组织的活动方式和作用大不相同。
——党务干部多兼职。市和辖市（区）机关基层党组织的党务干部90%以上是兼职的，他们在各自的部门担负着行政工作。基层党委、总支、支部的主要负责人由单位行政领导兼任，其他绝大多数为部门的中层领导骨干，业务工作任务繁重，机关党务工作基本是他们的副业。
机关党的基层组织现行设臵主要有四个成因：一是按属地管辖的原则设立，如国税、工商、海关、海事等省部属机关；二是因产权隶属关系产生，如侨办的旅行社、接待办的宾馆等机关下属企业；三是根据业务关系设立，主要是部分业务主管局下属的事业单位；四是在历史的继承和改革的调整中发展，主要是经过机构改革和政府职能转换而形成。特别是近几年来，机关党建工作紧紧围绕经济和社会发展大局，认真贯彻《党章》和《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，不断加强基层党组织建设，进一步改进基层党组织的设臵，机关党的基层组织在各项事业中发挥了积极作用。
面对党的先进性建设的新要求，目前，机关党的基层组织的设臵形式仍存在不适应的问题，基层组织的多种类和活动方式的多样性给日常机关党建工作带来了一定的困难。其一，任务要求难一致。机关党建工作是按照党章中规定机关党的基层组织的活动方式和作用开展的，而这个规定和按照这个规定制定的工作目标要求，对机关内其他性质的党组织就不完全适用，同时按照这个规定也很难设定一个对其他各类党组织都适用的考核办法，给日常组织管理增加了难度，也影响了其他类型基层党组织功能的发挥。其二，工作面宽难管理。机关党组织直接管辖近百个直属机关的基层党组织，难免会因管理面太宽，带来顾此失彼的现象，不利于加强领导和指导。其三，先进性标准难设定。基层组织的多种类，党员身份的多样性，给科学设定党组织和党员的先进性标准增加了难度。在新的历史条件下，进一步改进机关基层党组织设臵，切实加强机关基层党组织的先进性建设，关键要强化六项措施：
第一，坚持与时俱进，增强创造力。面对变化着的新形势，加强机关党的工作，推进先进性建设，必须结合贯彻省市委关于进一步加强和改进机关党的建设的意见，树立大党建意识，形成党建工作的“场效应”。一是要创新党组织建设和组织整顿方式。着力在调整、加强基层组织设臵上下功夫，不断拓宽工作领域，扩大党组织在机关的覆盖面，增强基层党组织的渗透力和影响力。特别是要与班子建设、制度建设相配套，力求组织功能最大化；与创新、变革党员管理模式相同步，力求组织运行高效率。二是要创新管理方式和领导方式。社会转型期机关党组织形式多样化，社会流动性加剧，实践党员先进性必须立足各种不同的社会经济组织，分类指导。要引导机关党组织从实际情况出发，不断创新机关党组织的管理体制及党建工作的领导体制，积极探索在机关党组织中建立党的先进性建设长效机制。三是要处理好继承与创新的关系。加强机关基层党组织的先进性建设，既要继承发扬党建工作的好传统，又要积极探索实现先进性的新途径，在继承中创新，在创新中发展。党的基层组织建设是一个不断实践，不断修正、补充、完善的过程，不可能一劳永逸、一成不变。党的先进性建设是一个新课题，基层党组织建设要适应党的先进性建设的要求，必须在实践中不断探索和总结经验，及时修正不合时宜的旧模式，完善行之有效的新形式，不断为实践党的先进性提供组织保证。
第二，改进组织设置，增强渗透力。近几年来，机关党组织紧紧围绕市场经济建立和完善过程中的机构改革、政府职能转换，适时调整机关基层党组织。在经济主管局改为各种资产管理（经营）公司时，将工业主管局机关党组织从机关划出，成立公司党委。当成立金融工委后，将原来属机关管辖的国有商业银行的党组织划出，并按照“党员关系随着行政关系走”的原则，及时转移银行系统的党员组织关系。根据形势要求，将挂靠在劳动力市场的部分转（改）制企业党员转到社区，理顺了党组织关系。在企事业单位改制过程中，适时建立了改制产生的新经济组织和新社会组织的基层党组织，按照行业主管的方向转移和理顺了关系。使机关基层党组织在种类多、覆盖面广的情况下，仍做到多而不乱，归类准确，工作有序。在实践中，我们根据行业特点，在基层党支部设臵上进行了有益的探索，在司法机关实行把“支部建在庭上”，检察机关把“临时支部建在大要案件上”，行业主管部门把“支部建在基层站（所）上”；市人才市场党组织根据“两新”组织党员流动性大、分布广泛的特点，切实做好流动党员、“隐形”党员的普查工作，积极探索对这部分党员进行教育管理的有效途径，不断扩大机关基层党组织的覆盖面，不断增强影响力和渗透力。第三，健全组织网络，增强凝聚力。针对机关党组织面临的新情况、新问题，按照“强基工程”的要求和有利于组织活动的原则，科学合理地设臵基层党组织。进一步理顺机关党建工作的领导体制，按照属地管理、行业管理和产权关系等原则建立、完善基层党组织的体系框架，努力克服管理面宽、力度不足的现象。重点以理顺机关党组织与各方面的关系为基础，贯彻分层、分类、分条口的基本思路，健全组织网络。分层：依据机关部门单位的规模、党员人数、业务性质和活动覆盖范围的大小，分为不同的层次，根据规定设立机关基层党委、总支、支部，符合什么条件建什么组织。分类：主要是根据机关单位性质，以及从事业务、开展活动的情况将其分成不同的类别，确定其党组织的性质，明确隶属关系。分条口：主要是根据机关单位的业务归口以及业务特征，将机关近百个直属机关党组织分为若干块，每块指定一综合部门为牵头单位，建立机关党建工作联系片，使机关基层党组织形成“块状体”，增强凝聚力。通过分层、分类、分条口的方法建立党的基层组织网络，实现“纵向到底，横向到边”全覆盖，并通过各种党建活动有效地凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会。
第四，创新活动载体，增强吸引力。党的基层组织肩负着组织群众、宣传群众，把党的路线方针政策贯彻落实到基层的重任。不同类型的党组织要根据自己活动方式选定载体，在农村（场圃），要适应统筹城乡经济社会发展、建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入的要求，以深入开展“三级联创”活动为载体，积极推行“双培双带”、“支部加协会”等经验，建立干部经常受教育、农民长期得实惠的有效机制。在企业，要适应完善社会主义市场经济体制和建立现代企业制度的要求，进一步创新活动思路，积极探索充分发挥国有企业党组织政治核心作用的具体途径和方法。“两新”组织和流动党员的党组织，要建立有效覆盖“两新”组织的思想引导和理论教育工作网络，构筑“两新”组织中党员先进性建设的新平台。机关党组织要联系机关实际，紧紧围绕中心工作，以提高干部素质和机关效能为目标，以建设“三型”机关为抓手，全面推进机关各项建设。所有具备条件的党组织都应当充分发挥现代化传媒的作用，开展教育活动，增强先进性建设的实效性。在广泛开展电化教育的基础上，充分发挥网络的载体作用，进行党员教育和管理。可在本单位的局域网中精心设计党员教育网站内容，开通网上视频点播系统，用生动直观的多媒体手段，来感染教育党员，培养党员的先进性意识。真正把它办成基层党组织先进性教育和理论研讨的阵地、交流工作经验的载体。可以在党员教育网站开设“热点问题论坛”，引导人们用“留言板”、“网上聊天”等形式，发表意见，统一思想，引导党员群众关心理论热点。还可以让社会上更多的党员干部参与网上学习和讨论，使更多的人关心党的先进性建设。与此同时，可利用互联网的信息源，建立党员教育资料库，使广大党员能方便快捷地查询到所需资料，拓展党员教育的信息来源。
第五，优化工作机制，增强统筹力。在新形势下，加强和改进机关基层党组织建设，重在机制，重在落实。一是优化领导机制。通过学习贯彻省市委关于进一步加强和改进机关党的建设的意见，努力形成党委高度重视，机关工委加强领导，部门党组（党委）具体指导，机关党组织狠抓落实的机关党建工作新局面。机关党组织要通过建立定期向上级党委报告机关党建工作制度，争取党委领导，每年向上级党委报告工作一到二次；通过党委和政府领导建立机关党建工作联系点制度，以及纪、组、宣和机关工委的党建工作联席会议等工作机制，争取各方面领导重视支持，形成加强机关党建工作的整体合力。二是优化考核机制。通过建立健全机关党组织工作目标管理制度，完善公开透明、民主参与的考核评先机制，充分调动基层党组织的积极性。通过建立党员干部学习积分制和述学、考学、评学等制度，完善学习型机关建设的考核机制。三是优化促进机制。通过开展基层评议机关、民主评议党员、基层党组织达标和创建服务品牌等活动，建立机关党的建设的促进机制，用强有力的工作机制推进机关基层党组织建设。同时，在党的基层组织建设过程中还要注意坚持以下原则：一要坚持统筹兼顾，分类指导的原则。在制定党建工作目标和下达工作任务时，要在以机关党组织为主体的前提下，兼顾其他性质的党组织，做到既有共性目标又有个性目标，既有规定动作又有自选动作，达到全面推进的目标。二要坚持面上领导与条口指导结合的原则。在全面部署机关党建工作的同时，还要通过组织分片季度例会交流工作，通过分片组织党建工作理论研讨，以及通过分别召开各种类型党组织工作交流会等方法促进基层建设。三要坚持集中整顿与建立长效机制结合的原则。集中整顿就是按照先进性建设的要求和省市委文件精神，在深入调查研究的基础上，对机关党的基层组织进行科学分类和合理调整，进行一次集中的组织整顿，同时就党务干部的配备、基层党组织活动经费等保障机制和党建工作责任制落实情况来一次大检查，在掌握情况的基础上，来一次大落实。并通过认真总结先进性教育活动的经验，积极探索建立机关党的基层组织先进性建设的长效机制。通过优化工作机制，增强机关党建工作的统筹力，扎实推进机关基层党组织建设。
第六，优化干部队伍，增强战斗力。推进“强基工程”，加强先进性建设，党务干部队伍建设是基础的基础。一要以贯彻省市委文件为契机，抓党务干部配备。专职党务干部按本单位机关工作人员总数的1-2%配备，设机关党委的至少要配备1名专职党务干部。机关党委、党（总）支部书记应由党性强、作风正、善于做思想政治工作，具有较强组织协调能力并有一定党务工作经验的同志担任，一般由部门行政负责人兼任，或由同级领导干部专任。有条件和党员人数多的部门可以设立专职书记，享受部门副职待遇，并选好配强党支部书记。党支部书记一般由同级党员行政领导兼任，党员人数较多又相对独立的内设机构可以专任。二要以教育培训为手段，抓业务素质提高。重点加强基层党支部书记和新任党务干部党务知识培训，使他们成为党务工作的行家里手。三要以考核激励为抓手，抓党建目标落实。进一步强化党组织目标管理制度，完善公开透明、民主参与的考核评先机制，充分调动机关各级党组织的工作积极性。通过开展“争先创优”活动，评比“五好党支部”和“十佳党务工作者”，增强基层党务干部的光荣感和责任感。并做到精神鼓励与物质奖励相结合，从政治、经济各方面关心爱护党务干部，激发他们的爱岗敬业精神，使基层党务干部真正做到“兼职不失责，专职尽全责”。努力建设一支政治素质好、思想作风正、工作能力强、纪律要求严、勇于开拓创新的党务干部队伍，为推进先进性建设提供组织保证。
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