当前社保基金监管存在的问题及思考_关于加强社保基金监管

其他范文时间：2020-02-27 18:57:00 收藏本文下载本文

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建立健全社会保障体系，是发展社会主义市场经济、保护广大社会保障对象合法权益、维护社会稳定的需要。加强社会保险基金监督管理，确保基金安全完整，是社会保障体系正常运行的前提条件。随着社会保障制度改革的不断深化，社会保险基金的规模将逐步扩大。由于有关法规政策不够完善，社会保险基金监督管理制度还不健全，管理不规范、监督不到位，“跑、冒、滴、漏”、挤占挪用等违纪违规问题仍然存在。如何进一步完善社会保险基金监督管理的规章制度，规范管理运作行为，加大监督检查力度，切实防范和化解基金管理风险，保障基金的安全与完整，是社会保险执行及监管部门迫切需要研究和解决的问题。

一、当前社会保险基金监督管理中存在的主要问题

为加强对社会保险基金的管理和监督，劳动保障部、财政部等部门依据国家的法律、法规制定了《社会保险费征缴条例》、《社会保险基金财务制度》等一系列规章制度。劳动保障、社会保险经办机构及财税等部门都能够认真地贯彻实施这一系列规章和制度，对加强社保基金管理和监督，确保基金安全，起到了积极的推动作用。但目前在县级社保基金的扩面征缴、支出、投资、预算、决算等诸多环节中依然存在着各种各样的问题，具体表现在以下几个方面

1、社保扩面征缴上没有形成合力。《社会保险费征缴条例》明确规定劳动和社会保障、税务、财政、审计及监察机关对社会保险费征管过程中的职责。而在实际施行过程中，多数税务机关只是按照社保经办机构传递的征缴计划征收社会保险费，而依法对缴费单位的进行监督稽查和欠费追缴及依法作出强制征缴决定等工作基本没有实施；财政部门仅仅对已经征缴到帐的社保基金实施财政专户监督管理，而对社会保险费征缴和实际支付情况的监督管理并不到位，同时对一些享受上级养老保险资金补助县而言，财政部门为考虑能得到更多的上级补助资金，减少地方财政配套支出，在审核养老保险基金预算时，往往不能从应收尽收的角度去思考，而只是从实现当年收支平衡的角度去考量；审计部门虽然经常安排社保基金审计项目，但基本上只对社保经办机构在基金财务管理方面实施审计监督，对缴费单位参保缴费情况未能作跟踪审计。虽然各地政府在加强社会保险扩面征缴工作上出台许多地方性法规，要求各部门实行齐抓共管，但事实上社会保险扩面工作仍然是劳动保障部门一家唱戏，没有真正实现应保尽保，应收尽收。

2、在基金监管上财政、社保部门没有形成双向制约机制。《社保基金财务制度》规定将社保基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，对防范社保经办机构挤占挪用社保基金起到了一定作用。但是，这样做，将原来挤占挪用社保基金只发生于社保经办机构环节，变成社保经办机构和财政部门两个环节，并产生了新的控制漏洞。其一，各项社会保险基金都集中在财政部门专户管理，加之地方财政资金相当紧张，为财政部门挪用基金提供了一定的操作空间，且一旦挪用，不易暴露。日前国家审计署对全国各地社保基金审计中发现70多亿元的违规问题，大多数是地方政府的行为。其二，财政部门对社保基金实行有效监管并不到位。财政部门对社保基金的监督，力量都放在对存入财政专户社保基金的直接管理上，而对社保经办机构的社保基金征收、支付环节却疏于监管，也无力监管。其三，社保基金的保值增值未能落到实处。按照制度规定，财政部门应根据劳动保障部门提出的意见，在双方共同协商的基础上，及时将基金按规定用于购买国家债券或转存定期存款。而实际操作上，社保经办机构和财政部门在这个问题上可能推诿扯皮，影响社保基金的保值增值。同时在利息分配上，往往根据各险种基金存款进行粗略估算分配，缺乏分配的科学性。其四，部分县由于地方财力紧张等因素，财政预算中未能安排社保经办机构的工作经费，造成了“吃”社会保险基金及利息，长期占用社保基金等现象。

3、社会保险经办机构内部业务和财务管理等基础工作还存在薄弱环节。一是社会保险各项业务财务的内部控制制度建设还不健全完备。社会保险基金的收、支都是通过社保经办机构的各项具体业务来实现的，加强社保基金收支管理，必须从健全完善内部业务运行程序制度和财务管理制度入手。在这方面，虽然上级政府和部门出台了若干规章制度，但部分社保经办机构未能根据自身的工作特点，制定切合实际的内部控制管理制度。二是编制紧缺，人少事多，个别业务、财务人员的素质还有待提高。随着社会保险事业的发展，参保职工人数已成倍增加，由于受编制限制，有些社会保险经办机构人员十分缺乏。同时，少数工作人员已不能适应形势的需要，个别财务人员业务不熟，责任心不强，财务记帐发生差错，会计信息不能准确分析，影响了社保工作的健康发展。三是社会保险稽核工作流于形式，未能落到实处。

4、社会保险基金行政监督、内部审计监督和社会监督还有待加强。一是社会保险基金行政监督、内部审计监督工作没有落到实处。虽然劳动保障部下发了《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险审计暂行规定》，但是由于受编制的限制，县级劳动保障部门基本上都没有专职的基金监督和内部审计机构，基金行政监督、内部审计监督工作大都流于形式，没有发挥出应有的作用。二是社会监督工作不能正常开展。按照有关规定，各地人民政府都要成立社会保障基金监督委员会，健全社会保障监督体系，依法组织对社会保障政策执行情况和社会保障基金预决算、征缴、支付、调剂、投资运营、管理等情况实施监督。但实际上各地的监委会大都没有正常开展活动。三是应该向社会披露的社会保险基金相关信息，没有及时披露，无法接受社会监督。

二、加强对社会保险基金监督管理的几点思考

针对存在的问题，作为社会保险基金监管的职能部门，要从保障当地广大职工群众的切身利益出发，把老百姓的“救命钱、养命钱”收好、用好、管好，要从社会保险基金预决算、征缴、支付、调剂、投资运营、管理等各个环节，全方位加强社会保险基金的监督管理。

1、加强社会保险基金预决算的管理。在国家尚未建立起完整的社会保障预算制度前，要按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，认真准确的编制社会保险基金预算计划。同时引入财政部门编制财政支出“零基预算法”，把本地区应参加各项社会保险参保单位、参保职工人数、年度内扩面任务指标、缴费基数、缴费比例、清欠指标等基本数据摸清做实，按照可靠性、真实性、统一性的原则，编制社保基金收入预算，而不是简单的按照上年收入实绩递增一定的比例和幅度编制。要严格按照社会保险基金规定的列支范围的标准，编制支出预算，既不能遗漏，也不能超出。预算执行是整个预算工作程序的重要环节。年度预算方案一经批准，财政、地税和劳动保障部门就必须依法足额的征收应征收的预算收入，同时必须依法及时足额的拨付预算支出资金。财政、劳动保障部门要加强社保基金收支预算的监督检查，要定期的对税务征缴机关和社保经办机构检查预算的执行情况。并对预算执行结果进行考核，以此强化预算的约束力。要加强社会保险基金的决算管理，财政、劳动保障部门要密切配合，加强对社保基金决算的审核工作，完善财政、劳动保障两部门联合上报社会保险基金决算的工作机制，确保有关数据准确、完整。

2、加大对社会保险扩面、征缴、清欠的工作力度。“无源之水”越管越死，社保基金连年出险，监督管理就失去意义了。只有不断扩大保险覆盖面，壮大社会保险基金盘子，监督管理才更有意义，职工群众利益才能得到保障。劳动保障部门要按照有关规定，认真履行部门职责，积极会同财政、地税、工商部门，加大对社会保险扩面、征缴、清欠的工作力度。要从本地实际情况出发，主动向政府报告，建立健全扩面征缴工作的长效机制，形成部门配合、齐抓共管的合力；要积极争取审计部门在审计社会保险时，向缴费单位延伸审计，督促单位参保缴费；同时要加大社会保险宣传力度，加强劳动保障监察和行政执法力度，努力实现应保尽保。

3、强化社会保险基金收支管理。劳动保障、财政和审计部门要各负其责，形成合力，强化社保基金的收支管理。一要严格按照国家有关规定，将社会保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。税务机关和社会保险经办机构均不得设立收入户或待解户等过渡性账户，征收的社会保险费要按规定及时缴入财政专户。财政收入专户、基金支出专户都要按规定及时结转、解缴资金，严禁坐支。基金利息要按照基金管理的要求纳入基金管理，确保基金保值增值。二要严格社会保险基金支出管理，不得擅自调整社会保险待遇标准，不得以任何借口增加支出项目和提高开支标准。三要将社保经办机构的工作经费列入同级财政预算安排，坚决杜绝以各种名义“吃”基金现象。四要规范社保基金的支出管理，严谨挤占挪用，各险种基金之间不得相互调剂使用。五要规范凭证管理。劳动保障、财政部门和税务征缴机关要严格按照有关规定填制和取得原始凭证，及时、准确传递凭证及有关资料，及时报帐、定期对帐，严禁人为调整收入、支出和结余，确保社会保险基金财务数据的真实、准确。

4、加强社会保险基金行政监督和社会监督。按照《社会保险基金行政监督办法》的规定，劳动保障部门要充分发挥主管部门的职能作用，高度重视社会保险基金管理监督工作，加强基金管理监督队伍的建设，调整充实专职和专业人员，提供必要的工作条件。各监管部门要建立经常性的监督检查制度，依照规定程序，实施社会保险基金现场监督和非现场监督相结合。向政府建议调整和充实社会保障基金监督管理委员会组成人员，定期组织监督活动，同时要认真听取监委会委员对劳动保障工作的建议和意见，提高监督水平。建立社保基金信息披露管理制度，保障社会公众获取社保基金信息的权利和对社保基金运行情况进行监督。通过媒体向社会公布包括财务会计报告在内的社保基金年度报告，将社保经办机构基本情况、社会保险基金征收支付政策、征收支付情况、欠费单位及金额、基金结余及保值增值情况等涉及参保职工切身利益、社会公众普遍关心关注的重要事项披露出来，增强基金运行的透明度，接受全社会监督，以透明运行促有效监督、保安全运行。

制度经办监督三位一体

要完善基金管理体系，“只有建立制度、经办、监督三位一体的基金管理体系，我们的社会保障才是完整的、全面的。”社会保险首先要有制度，确定各项社会保险的费用筹集、待遇标准等，其次是经办，包括劳动保障部门的社保经办、财政的专户、地税部门的征缴、银行收发等，“光有制度和经办，没有监督，必然导致腐败；光有制度和监督，没人做事，也不行；有监督、经办，没有制度或制度不完善，事情也没法做。” 一个环节也不能逃离监督

扩大基金监督范围，也是于来山提出的基金监管招数之一。“社保经办的任何一个部门、任何一个环节，都不能独立于监督之外、逃离监督。”他说。

要完善基金内部控制机制。于来山强调：“社会保险经办机构是基金管理主体，必须建立健全内部控制制度，规范业务流程。根据每一项业务的风险点和关键环节、关键部门乃至关键岗位，明确相关职责、考核标准和监督检查标准，从制度上堵塞漏洞，从源头上防范和化解风险。”

要改进基金监督方式，实行现场监督与非现场监督相结合。“现场监督可以了解和查清问题，非现场监督可以进行动态监管，随时监控。”他要求，“以前我们都是事后审计，等出了问题才来查，现在要变成不仅有事后的审计，还要有事中的监督，甚至关口更加前移，事前就要监督，防患于未然。”

社会基金监管三大问题

社保基金监督管理的全国性统一法律——《社会保险基金监督管理条例》已经被原劳动和社会保障部列入“十一五”立法规划。不久前，该部委托中国政法大学法语经济学研究中心进行了立法调研。

作为该课题负责人，胡继晔介绍称，调研发现，各地社保基金监管存在的主要问题之一在于：各地社会监管办法立法层次太低，基金监管部门无力，仅部分地方出台了比较系统的社保基金监管统一办法，而大多数地方的社保基金监管还停留在部门规章层次，跟不上社保机构发展的现实。

现实是目前在社保机构外，各地财政、税务、银行等部门相继介入社保基金的日常管理，面对诸多部门和机构，基金监督工作环节增多，链条加长，社保基金监管部门在横向对有关部门、纵向对地方政府时，监督和被监督的主体往往不明确，无处罚权，约束效力差，严重影响基金监督管理工作。

第二个主要问题是，基金保值增值问题严重。胡介绍，目前全国大部分地区的结余基金，都按规定存入银行或购买国债。然而银行利率近年来已低于工资增长率，而适合社保基金投资的国债数量、期限无法满足要求。

专家们还发现，基金支付环节问题突出。胡继晔介绍，在上海社保案后，人们普遍将焦点集中在了基金挪用、侵占的监管；然而，他们在调研中发现：“收支两条线”使得管理机构间互相制约，在绝大部分省份挪用基金的现象已经很少了，而社保基金面临的是支付环节的骗取、冒领问题，特别是在医疗保险领域骗保花样百出。

胡列举了这样一个案例：重庆某区的一家民营企业一共7个员工，其中有6个做了肾透析，已享受400多万元的医保基金，事发后这几人就申请注销了公司。基金增值新路径

对应上述问题，专家们给出了相应建议。

从法律层面讲，胡继晔介绍，首要的在于提高立法层次，利用目前《社会保险法》的制定契机，明确社保基金监督主体的法律地位和基本原则。“在未来该法审议出台后，由国务院制定《社会保险基金监督管理条例》，加上其他相关法律规章，形成完整的社保基金监管体系”。

针对基金保值增值的问题，中山大学教授申曙光建议，社保基金在现阶段作为一个投资主体，以一定比例投入到赢利前景较好的大型基础设施建设项目，腾出空间让更多的财政资金用于扩大居民消费内需的直接投资，或加大对低收入人群的补贴，增加社会保障支出。但胡继晔认为，无论何种投资，社保基金的安全性应该放在首位，对投资运营商的监管今后需要加强，法律的制定方面也需要注意这些方面。

针对社保基金支付环节存在的问题，专家们建议加强信息公开和社会监督，将所有的社保经办机构、投资管理机构都要置于“阳光下”。

此外，专家们还从社保监管机构的宏观架构方面提出对策建议。前述政法大学课题组提出，借鉴国际经验及我国金融业监管机构的模式，在我国设立相对独立的社保基金监管机构，拥有独立于地方的人权、事权、财权。

清华大学公共管理学院教授杨燕绥刚刚结束了原劳动和社会保障部委托的社保经办机构课题研究。她提出，鉴于现在社保经办机构人员编制紧张，各种社保体系混乱，在名称、定性、职责流程等方面缺乏统一性、权威性和独立性，建议从2009年起，用3-5年时间，对这些机构职责、名称进行统一。

杨指出，统一的前提在于，国家新设立社会保险总局，由上而下，垂直管理。“届时，人力资源和社会保障部作为直接决策部门，而社保总局作为政府执行机构——这种机制便于‘政事分开’，引入市场机制，进行政府社会化管理和服务的改革。” 对社保基金审计查出问题的初步分析

劳动保障部对近期社保基金审计查出的违规问题进行了初步分析。

从时间看：1999年以前发生的23．47亿元，大多是涉及基金安全和完整的问题；2000年以后发生的47．88亿元，多数属于管理不规范问题，也有涉及基金安全和完整的问题，甚至有违法犯罪的。

从违规主体看：社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务部门及相关部门都占一定比例。

“发生这么多问题，不管什么情况，根本原因都是对社会保险基金的重要性认识不够，没有认真执行国家的政策规定。”劳动保障部副部长刘永富说。四大措施整改社保基金审计查出的问题

刘永富表示，劳动保障部将采取四大措施对社保基金审计查出的问题进行整改：一是在当地政府的领导下，认真组织实施。劳动保障部门及社会保险经办机构要为政府当好参谋助手，在问题汇总分类、制定工作方案、提出解决意见、督促落实等方面，多做具体工作，按政府的统一部署，精心组织实施。劳动保障部组织的工作小组，将对各地整改情况进行指导和督办，重点省份要现场督办。

二是逐项整改审计查出的问题，清理回收资金。各地对审计查出的问题要逐一立项，根据问题的类型和难易程度等，进行梳理，明确解决办法和责任单位，分类加以整改。凡能立即整改的，如未按规定实行专户管理、多头开户，要商有关部门立即纠正；不该用基金支出的费用，要按规定把钱冲抵回来；因为合同未到期等特殊情况不能立即整改的，要制定整改计划，限期纠正；对于历史遗留问题，要商财政等部门并向政府汇报，提出清收意见，已经造成损失无法清收的资金，要按要求由同级政府偿还到位。三是研究解决实际问题，为规范管理创造条件。当前社会保险经办工作中还存在许多需要研究解决的实际问题，这些问题不解决，或者办不了事而影响工作开展，或者发生挤占挪用而危及基金安全。比如，异地领取养老金的邮寄费问题，这个费用必须支出，而且不能让退休人员负担，但又没有经费来源，要商财政部门解决经费问题。

四是举一反三，认真总结经验教训。这次审计的是三项保险基金，而且主要是省本级和省会城市。市县怎么样，其他基金管理得如何，特别是基本保险之外的资金，要防止同类问题的发生。

从制度上加强和改进社保基金监管

刘永富强调，基金管理监督要从多方面着手，研究建立长效机制，从制度上加强和改进社保基金监管。

“了解社保基金的筹集、支付、运行和管理情况是参保单位和参保人员的基本权利。实现基金管理的公开、透明，也是自觉接受社会监督、确保基金安全的重要措施。因此，要研究建立信息披露制度。”刘永富说。同时，还要建立健全经办机构内部控制制度。社会保险经办机构是基金管理主体，必须建立健全内部控制制度。根据每一项业务的风险点和关键环节、关键部门乃至关键岗位，明确相关职责、考核标准和监督检查标准，从制度上堵塞漏洞。

建立和完善严格的授权审批制度，明确审批人对基金和业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施。

建立经常性的监督检查制度。劳动保障部将定期组织对社会保险基金进行全面检查，并随时抽查，重点监控，及时受理群众举报，加强案件查处的指导和督办。明年，将组织基金征缴专项检查。

建立要情报告制度。各级劳动保障部门对基金管理工作必须做到耳聪目明，及时了解和掌握重要情况。劳动保障部已于近日印发了关于建立社会保险基金要情报告制度的通知。

此外，还要进一步规范企业年金管理；推进基金监督信息化建设；完善社会保障监督委员会的工作制度和机制；研究制定个人账户基金投资管理办法；调研起草社会保险基金监督管理条例。