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我国国有资产管理体制改革的现状、问题和思路
---研究文献述评
一、国有资产管理体制改革的基本进展
从总体上讲，我国国有资产管理体制改革到目前为止仍处于探索阶段，且各地的改革也极不平衡。1999 年9 月中共中央十五届四中全会提出，建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，要坚持“ 国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，即“ 国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产”，“ 从体制上、机制上加强对国有企业的监督”。由于实践上尚未找到成熟的管理模式，所以“ 允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式”。从目前进展情况看，除了中央政府管理的国有资产，国务院有了较大动作外，地方政府管理的国有资产，主要是上海、深圳等少数地区进行了积极探索，其他大部分地区1998 年之后由于面临机构改革总体上基本处于滞后的状态。
1、中央政府国有资产管理方式的探索。为了转变政府职能，实现政企分开，中央政府在最近几年连续出台了几项力度较大的改革措施。
一是国务院机构改革顺利实施，撤消了主管工业企业的十个专业经济管理部门，改为国家经贸委管理的国家局，同时转变职能，不再直接管理企业，将政府与国有企业之间的行政隶属关系改为按投入资本享受所有者权益的资产纽带关系。
二是采取坚决措施，停止军队系统、中央公检法系统的一切经商活动，同时中央党政机关与所办经济实体及管理的直属企业坚决脱钩。到1998 年底，原属52 个中央党政机关的530 个国有企业和企业集团，全部解除了行政隶属关系。
三是在国民经济重要行业和关键领域组建一批特大型的企业集团公司，进行国家授权投资机构和国家控股公司试点，即集团公司对国家授权范围内的国有资产行使出资人权利，并相应承担国有资产保值增值责任。
2、以深圳、上海为代表的地方国有资产管理方式的探索。在地方国有资产管理体制改革中，上海和深圳一直走在全国的前头。以上海为例，从1993 年7 月起，上海市便着手对国有资产管理体制进行改革，经过六年多的探索，目前基本形成颇具特色的“ 两级管理、三个层次”的国有资产管理体制。所谓“ 两级管理”，即通过市对区县的综合授权，市、区县两级政府对所属企业中的国有资产行使所有者职能;所谓“ 三个层次”，即经过改革，两级政府的国有资产管理体制均
构造为国有资产管理委员会及专司机构—— 国有资产管理办公室、国有资产经营公司,以及国有资产经营公司以资产为纽带的独资公司、控股公司和参股公司三个层次的国有资产管理和营运体系。通过构建三个层次的国有资产管理和营运体系，初步实现了“ 三个分离”。
二、关于目前国有资产管理体制弊端的研究
学者们认为存在以下弊端：
1、产权不清，所有者缺位
从理论上看国有资产的最终产权主体是明确的，是全体人民；但人人所有也就是无所有者，产权的统一所有导致出资人缺位和责任主体缺位。有学者认为目前国有资产管理是”五龙治水”，即计委管立项，经贸委管日常运转，劳动与社会保障部门管劳动与工资，财政部门管资产登记和处理，组织人事部门和大型企业工委管理经营者任免。
也有学者认为是“七龙治水”，即财政部、人事部、组织部、经贸委管大型企业，计委管国企项目，财政部门管资产，工委管人事。
2、政企职责不分，政资机构不分
政府往往将经济管理职能和国有资产所有者职能混为一谈，既是所有者，又是经营管理者，政企之间仍然保持着行政隶属关系，使政府为各类企业创造公平竞争的环境的努力大打折扣，出现“鞭打快牛”、“拉郎配现象”，企业的生产经营活动难以按照市场经济的要求和规律独立运作，影响了国有资产效率的提高。
3、条块分割，流通不畅
我国的国有资产管理体制是按照行政分权的格局建立的，各个地方或部门不可避免地依据各自利益使用国有资产，重复建设、重复生产、条块分割、地区封锁十分严重，生产要素难以合理流动和有效配置，使得国有资产失去了在资本市场上追求利润最大化、获得资本增殖的机会，而且不能及时从劣势产业转向优势产业，加大了国有经济升级换代的难度,也影响了国有经济控制力的有效发挥。
4、企业法人财产权不落实，政府承担着无限责任
现实经济生活中许多企业并未按照现代企业缺席的要求建立法人治理结构，企业仍未拥有独立的法人财产权，不能成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，在缺乏约束的情况下，企业吃国家“ 大锅饭”，敢于大胆借债,低水平重复投资，甚至炒房地产、贷款炒股，而借贷则由国家担保，一旦亏损或出现不良债务都由政府或国有银行来承担。
5、“内部人控制”现象十分严重
有学者具体归纳了国企内部人控制问题的8 大表现，并进而分析了国有资产管理体制方面的原因:1.在目前政企不分和政资不分的情况下，政府同企业的关系不是以资本为纽带的出资人同企业的产权关系，而是一种行政授权的关系。其结果是一方面政府对企业在行政上的表现为“超强控制”，另一方面表现为产权上的“超弱控制”。经理人员同政府对博弈的结果是一部分经理利用政府对产权的“ 超弱控制”形成了事实上的内部人控制来谋取自己的利益，同时又利用政府行政上的“超强控制”推脱责任;2.我国国有资产的剩余控制权和剩余索取权不一致。一方面没有剩余索取的刺激，内部人员的工作不努力，导致损失严重;另一方面，内部人员利用控制权损害所有者和相关者的利益。
6、法人治理结构不完善，弱化了制衡机构
有学者认为，由于国有资产缺乏人格化代表，股东没有动力来监督和激励公司经理。在规范的公司治理中，董事会拥有聘任、监督公司经理人员的权利，有权对经理人员作出奖罚决定，甚至可以解除其职务。但事实上，我国国有公司的董事大多是内部董事，许多公司的董事长兼任总经理，董事会无法对经理人进行有效监督，导致的后果是董事会成员同经理人员合谋私权。[ 34] 还有学者认为表现为以下5个方面: 1.仍把董事会、经理层、监视会视为传统的企业领导班子，强调集体负责，成员不愿发表意见;2.认为企业非有一把手不可，于是让董事长手握重权，使本应有董事会依法决定的事也由“ 一把手”决定;3.公司治理中讲究“ 官阶”，监事会除主席外，其他监事被定位于中层干部，形同虚设;4.实行分工职责制，董事无法分工便去兼任副总经理，造成董事会与经理层高度重合;5.只对上级负责，只要有上级授权，什么违纪的事情都敢做。
主要参考文献：
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