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社会保障学课程论文
城市化进程中的城乡基本养老保险
制度衔接机制研究
摘要：受历史、政治、经济等因素的影响，我国社会保障领域呈现多元化态势，表现为城乡之间、地区之间、行业之间的非均衡发展，制度之间无法实现有效的衔接。无法实现有效衔接的城乡基本养老保险制度，必然会阻碍我国城乡统筹发展、和谐社会的构建以及城市化进程。本文从城乡基本养老保险制度衔接的基础理论入手，首先城乡基本养老保险制度实现衔接的必要性；然后分析我国城乡基本养老保险制度的现状和问题，找出实现衔接存在的困难；最后，提出衔接的模式，并提出促进城乡基本养老保险制度衔接的一些对策与建议。关键词：城乡；基本养老保险制度；衔接
引言
我国的社会养老保险制度在经历了创建、发展和不断完善的发展历程后，取得了一定的成就，并在一定程度上促进了社会经济发展。但是，纵观现阶段我国社会养老保障的整个制度体系，不难发现这一制度体系存在诸多的问题和不足，这些问题会成为建设和谐社会和城乡一体化社会保障体系的严重障碍，而在这些问题当中比较突出的就是我国社会养老保障制度体系的城乡分割问题。随着我国经济社会的日益发展、经济结构的变化以及人们社会保障意识的增强，社会保障制度作为上层建筑的一部分，其典型的二元分割模式，已经越来越不适应市场经济的发展需求。消除养老保障制度的城乡二元分割状态，实现城乡制度的有效衔接，已经迫在眉睫。社会养老保险制度作为社会保障制度的重要内容，关系到社会每个公民的切身利益，统筹城乡社会保障体系的发展，必须首先解决好统筹城乡养老保险制度建设问题，而城乡养老保险制度的衔接是实现统筹城乡养老保险制度发展的重要问题。本文的研究正是立足于这样一个时代背景，用搜集数据和比较分析的方法对我国城乡社会养老保险制度进行了基本的研究，找出两种制度之间无法衔接的原因所在；通过对我国城乡社会养老保障衔接的制约因素进行分析，探讨衔接的模式并提出当前促进城乡基本养老保险制度衔的对策建议。
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一、城乡基本养老保险制度衔接的理论基础和衔接的必要性 1.1“城乡基本养老保险制度衔接”
“基本养老保险”是“养老保险”中的一部分，它是“养老保险”的主要构成内容，具有国家强制性。就我国目前多支柱的养老保险体系而言，“基本养老保险”也就是第一支柱，包括企业职工基本养老保险制度、机关事业单位基本养老保险制度以及农村基本养老保险制度。“城乡基本养老保险制度衔接”是指城乡基本养老保险制度之间在资金筹集、账户模式、待遇给付及管理等方面对接的过程，其目的是促进城乡被保障者的基本养老保险关系在城乡之间以及不同地区之间的顺利衔接，以促进城乡经济社会的协调发展和我国社会保障，体系的完善。
① 良敏吕,静毕颖．社会保险法律通【M】，法律出版社,2005,5.（1）.1.2 实现衔接的必要性
1.2.1 城乡基本养老保险制度的衔接是解决“三农问题”的一个重要突破口。
20世纪90年代初，我国改革重点由农村迁移到城市之后，农业发展开始处于徘徊不前甚至回落状态，农民收入增长放缓，农业、农村和农民问题再一次成为党和国家工作的“重中之重”。“三农问题”的一个突出表现是“小农户”与“大市场”的矛盾，而造成这一矛盾的根本原因在于土地对农民仍然具有生活最低保障与最后防线的价值，农民对土地还具有相当强烈的依赖性。最低生活保障形态的农业具有小农经济的一切特点，已经严重影响到土地的生产效率，要从根本上解决这嘅矛盾，必须让农村剩余劳动力从土地上解放出来，使他们主动放弃对土地的依赖。在社会保障制度缺失的情况下，放弃土地意味这农民最低生活保障资源的丧失，是他们陷入贫困状态。因此抓紧建设农村基本养老保险制度，研究城乡制度之间的衔接，是解决“三农问题的”一个重要突破口。
1.2.2 基本养老保险制度的有效衔接是实施统筹城乡发展战略的必然要求。
统筹城乡发展是党的十一届三中全会确定的“五个统筹”的大政方针之一，并且位列第一。我过城乡二元结构突出，农业发展长期滞后与工业发展，农村经济与城镇存在巨大差距，这已经成为制约城乡经济协调发展的桎梏。当前，在统筹城乡发展战略的实施过程中，各地区开展了积极且有益的尝试，不但东部沿海地区取得了显著成效，在西部地区，随着西部大开发战略的不断推进，统筹城乡发展也进入了一个新的历史阶段。新的社会经济发展趋势，对社会保障制度尤其
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是城乡基本养老保险制度衔接提出了更为迫切的要求，研究城乡基本养老保险制度的衔接具有非常现实的意义。
二、城乡基本养老保险制度衔接现状和实现的困难 2.1 我国城乡基本养老保险制度的二元分割状态
城镇基本养老保险制度模式比农村基本养老保险制度更为完善，并且政府还承担了最后的财政责任，体现了养老保险制度的准公共品特性，也体现了社会保障的“互助互济”功能，可以帮助城市老人有效地抵抗养老风险。而农村基本养老保险制度由于国家政策、经济条件等方面的影响，基本上是一种个人储蓄，从而使这种养老保险制度失去了社会“互助互济”功能，不利于农民抵抗其老年风险，与城镇基本养老保险制度相比，政府也不承担最后财政责任，这对于农民而言是不公平的待遇。这种城乡分割状态在不断加剧，城市养老保险覆盖率明显比农村养老保险覆盖大，但从发展趋势上看，城市基本养老保险覆盖率在不断的增加，而农村基本养老保险覆盖率在不断减小，也就是说，这种差距呈扩大趋势。这些制度之间的差异是当前城乡基本养老保险制度难以衔接的重要原因之一。
随着我国逐步融入全球化浪潮，必然对我国市场经济体制改革、产业结构调整，城市化进程提出迫切要求。现行城乡分割的二元社会养老保险制度己远远不能适应我国社会发展的要求，再不进行改革或改革有所滞后，都会给我国经济社会的全面发展带来严重的负面影响。2.2 户籍制度的制约
改革开放以来，户籍制度对社会经济发展的制约作用十分突出。近些年来，虽然在有些地方进行了户籍制度改革，但是由于户籍制度的改革牵涉到很多方面的制度，其效果并不理想。如果户籍制度不能彻底打破城乡隔绝的壁垒，则社会保障制度的改革难以进行，也严重制约城乡社会保障制度的衔接。首先，户籍制度是决定一个人是否享有地方性社会福利等待遇的前提条件，如果一个居民因户籍而享受不到这些待遇的话，那么他们流动的欲望必将大打折扣。另外，对于农民而言，在现行的农村社会保障制度下，由于户籍是其享有土地的依据，所以当农民放弃土地进入城市变为市民而没有固定工作的时候，会使其面临的风险加大而使生活没有保障，最终不愿意放弃农业户口。在当前户籍制度和社会保障制度改革不彻底的情况下，很多地区出于本地区利益的考虑，还是把户籍作为是否享
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有该地社会保障待遇的条件，其结果是导致各地社会保障的隔绝和不衔接。2.3 经济发展水平的制约
城乡基本养老社会保险制度衔接的经济制约因素主要是我国经济发展水平的不平衡性。首先，经济发展的不均衡会使各地的养老保险制度建设进程不一。其次，城乡居民收入水平差距的不断扩大，导致制度设计上难以确定一个统一的保障给付标准。城乡养老社会保险制度相衔接的经济制约因素还表现在政府财政的承受能力。城乡居民、东西部地区居民收入差距的扩大，一部分人因此而缴不起养老社会保险费，需要政府财政的补贴。然而在中国经济非均衡发展的今天，分税制财政体制使地方财政收入与地方的经济发展水平呈J下相关，越是贫困的地区，政府财政收入越困难，对贫困居民养老社会保险补贴的能力越有限，往往导致当地的贫困者被排斥在制度之外。因而现行的政府财政体制、地方政府的财政承受能力也直接制约城乡养老社会保险制度的衔接。2.4 观念的制约
长期的二元经济结构背景，对很多人的思维方式产生了重要的影响。对于在农村要不要建立，有没有必要建立和怎样建立养老保险制度，长期以来都处于争论当中，这严重影响了政策的稳定和这项事业的发展。没有必要在农村建立社会养老保险制度这种观念的错误是十分明显的，它不但高估农村社会保障的“家庭“和“土地”保障的客观情况，而且这种观点也是以丧失公平为条件而偏面追求效率。但同时也不可否认，这种观念思潮的存在，或多或少地影响了我国农村养老保险制度的城乡统筹衔接发展的舆论氛围。并且在政府官员业绩考核体系并不健全的情况下，也给各级政府部门逃避和推脱责任寻找了借口。因此，这样的观念如果不改变，真正实现城乡养老保险制度的顺利衔接可以说是相当困难的。
三、衔接的模式和对策建议 3.1 衔接的模式
当前我国城镇企业职工基本养老保险采用社会统筹与个人账户相结合的制度模式，如果机关、事业单位养老保险制度经过改革后也建立了这种制度模式，那么我国城市养老保险制度的制度模式就基本统一，同时结合对农村基本养老保险制度模式的设计，城市基本养老保险制度也就可以与农村基本养老保险制度实现衔接，其衔接模式如下图所示：
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从图中可以看到，无论是从城市到农村还是从农村到城市的人员流动，其社会统筹部分和个人账户部分都可以进入相应账户。也就是说，当农民注入城市时，其社会统筹部分的积累额自然进入城镇社会统筹部分，个人账户仍然“保留”并可继续使用，对于城市居民进入农村也是如此。在这种衔接模式中，由于农村基本养老保险制度的设计与城镇基本养老保险制度设计一致，只是在缴费标准上有所差别，因而可以与城市基本养老保险制度进行衔接。但是在衔接过程中，可能会由于城镇基本养老保险社会统筹部分与农村基本养老保险社会统筹部分之间存在差额而存在困难，对于这个问题，可以通过两种方式加以解决：一是降低养老金社会统筹部分领取水平；二是由个人补缴差额部分。这两种方式参保者可以自由选择。
3.2 实现衔接的对策与建议
3.2.1 加紧相关制度改革，消除制度层面的衔接障碍
城乡基本养老保险制度的衔接，会涉及许多相关方面的制度，如劳动就业 制度、户籍制度、土地制度、社会福利制度等，它们的完善程度直接决定着城 乡社会保险制度的衔接进程。因此，必须加大对劳动就业制度、户籍制度等改 革力度，为城乡基本养老保险制度创造良好的体制环境。3.2.2 加紧立法，以法律促进城乡基本养老保险制度的衔接
国际经验告诉我们，任何一项制度的完善都需要法律作为保证。城乡基本 养老保险制度的衔接关键是依法调整社会保障资源，通过国家意志的方式保证 城乡老年享有经济发展成果。在我国，要实现城乡基本养老保险的衔接，如果 没有法律作保障，就难以保证该项业务的持续、有序开展，更重要的是难以确 保参保对象的保险关系持续到退休年龄，从而无法保证城乡老人享受到应有的第 5 页/共 7页
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权利。因此，在国家《社会保险法》这一基本法出台的基础上，制定《养老保险法》，从法律的角度明确统一的养老保险制度模式，明确中央政府和地方政府的责任以及个人在养老保险中所应有的权利和义务，同时还要出台城乡基本养老保险制度衔接的有关条例和管理办法，使城乡基本养老保险衔接工作有序可循，有法可依。
3.2.3 加紧两种制度衔接的技术研究
城乡基本养老保险制度在账户模式、养老金待遇等方面存在差异。因此，如果要实现两种制度的衔接，从制度层面看，主要要做好以下几个方面的工作：账户的转换、保险费的折算、养老金待遇的调整以及其他方面的调整与统一。这些方面的调整，是一个复杂的过程，比如农村向城市转化的保险费的折算和缴费年限的确定，缴费基数、年限、缴费标准等存在差异，两者之间的衔接必须依靠精算技术和数学模型。除此之外，还要建立统一的覆盖全国的社会保障信息管理系统，及时地记录参保人的相关信息，尽快实现全国范围内地区之间的信息互通，这样才能及时无误地处理社会养老保险关系在不同地区之间的转移和衔接。3.2.4 加强城乡基本养老保险制度衔接的试点
由于我国的经济发展呈现出东高西低的梯度发展不均衡态势，因此，在当前 这种状态下，还不可能在全国范围内建立起衔接的基本养老保险制度模式。现阶 段，可以在有条件的东部地区开展这项工作的试点。通过试点工作，可以找出 比较规范和准确的基本养老保险要素的数据，比如参保对象的缴费率、政府的 补贴水平、待遇的给付水平等，同时还能发现在衔接工作中可能出现的一些问 题。通过试点总结完善后，先在东部地区全面展开，然而再扩展到中部地区，最后到全国实现基本养老保险制度的衔接。
总结
城乡基本养老保险制度的衔接是我国社会保障制度改革目标之一，是一项 关乎社会民生和国家经济社会发展的一项民生工程。正是由于这项课题的重要 性，所以才激起了我对这项课题研究的兴趣。我国基本养老保险制度的建设工作已走过了十余年，农村社会养老保险的探索也在不断增强，在过去的时间里，我国基本养老保险制度建设取得了显著的成效。然而，也要看到，由于二元结构的第 6 页/共 7页
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影响并没有完全消除，同时我国正处于工业化与城市化重要发展阶段，统筹城乡发展战略正在进一步推进之中，在新的形势下，我过不但要进一步建立与完善基本养老保险制度体系，也要重视城乡制度的有效衔接，防止出现政出多门、分轨运行、分散管理的弊端。造成社会保障资源的浪费。在城乡衔接的具体操作中，应当正确和客观看待城乡基本养老保险制度中存在的不相容的现实问题，并着力进行完善与改进，积极推进城乡社会保障制度的协调发展。参考文献
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