地方政府职能在普惠型”幼儿园校车安全管理中的体现由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“幼儿园校车管理安全”。
郑玉莲，何绍军
（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601）
摘 要：近年来，“普惠型”幼儿园的不断发展以及校车安全事故的发生，引起了人们对“普惠型”幼儿园校车管理的关注。综合看来，目前我国“普惠型”幼儿园校车运营管理中主要存在3个难题：运营管理资金不足、道路交通情况堪忧、校车路线设计难度较大。针对上述难题，地方政府应加大财政投入，促进校车分配公平化；扩大公民参与，实现管理主体多元化；健全法规体系，确保校车管理法制化；完善管理模式，推进校车管理科学化。
关键词：地方政府；普惠型；幼儿园；校车；职能
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）04-0067-04 近年来校车安全事故的时有发生以及“普惠型”幼儿园的逐渐发展，使公众对地方政府的职能提出了更全面、更具体的要求。进入“十二五”时期，解决校车安全问题、推进校车工程发展，已到了刻不容缓的地步，如何保障“普惠型”幼儿园校车安全是我国政府尤其是地方政府需要考虑的重要问题。本文通过前期实地社会调研，结合合肥地区的“普惠型”幼儿园政策的实施以及我国“普惠型”幼儿园校车的发展现状，并联系我国当前地方政府的实际情况，探讨校车安全运营管理第一线的地方政府在其中的职能和作用。
一、概念界定(一)地方政府
地方政府一般是相对于中央政府的称谓，而对其目前还没有统一定义。比较有代表性的是《布莱克维尔政治学百科全书》对地方政府的界定。该书认为，地方政府是“权利或管辖范围被限定在国家的一部分地区内的政治机构，经过长期的历史发展，在一国政治机构中处于隶属地位，具有地方参与权、税收权和诸多责任。”[1]
（二）“普惠型”幼儿园
作为一个新兴概念，由于各地实际情况的差异，“普惠型”虽然还没有一个明确的定义，但从字面意义上可以容易理解出“普遍受惠、普及实惠”的意思。正因为此，目前不仅有“普惠型”幼儿园，更有普惠型金融体系、普惠型新农保等一系列概念。这不仅是人们对于幼儿园建设、金融体系的完善、新农保的普及的一种美好希望，更是对于自身发展、国家未来、社会进步的一种愿景。通过查阅相关政府文件，得出以下几种关于“普惠型”幼儿园较有代表性的定义界定：
宿州市教育局在其发布的《关于开展普惠性民办幼儿园认定工作的通知》规定：普惠性民办幼儿园是指除公办幼儿园（教育部门举办、城市集体、企事业单位举办等）、高收费的民办幼儿园外，公民个人举办的具有办园资质、面向大众、收费较低、质量稳定的幼儿园[2]。
重庆市教育委员会和重庆市财政局于2011年11月八日发布的《关于开展普惠性幼儿园认定工作的通知》中则对“普惠型”幼儿园做了如下定义：普惠性幼儿园是指坚持公益普惠和科学保教的办园方向，为大众提供有质量的保教服务和合理收费的各类型幼儿园，含公办幼儿园、公办性质的社会单位举办幼儿园和非营利性民办幼儿园[3]。
芜湖市2011年6月关于印发《芜湖市普惠性幼儿园管理办法(试行)》的通知则规定：普惠性幼儿园指为均衡配置学前教育资源，采取政府公用经费补贴、项目支持、委派园长、派驻教师、减免租金等方式，对社会团体、企事业单位、城镇街道、农村集体和公民个人等各类社会力量举办的幼儿园给予资金、人员和政策支持，引导其办成的面向大众、收费较低、质量较高的民办幼儿园[4]。
合肥市教育局、合肥市财政局和合肥市物价局在2012年7月9日发布的《合肥市普惠性民办幼儿园认定和管理办法》第二条中规定：普惠性民办幼儿园是指政府通过补贴办园经费或减免园舍及其他固定资产租金等方式支持举办的、面向大众、收费较低、办园规范的民办幼儿园[5]。综合以上定义，结合国务院2010年12月21日发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，我们尝试给出以下定义：“普惠型”幼儿园是指以公共利益为导向，采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，面向大众、管理规范、收费合理、质量保证的公益性幼儿园。
二、“普惠型”幼儿园现阶段校车运营管理中面临的问题
（一）校车运营管理资金不足，资源分配有失公平
1993年2月，中共中央和国务院制定的教育改革和发展纲领性文件《中国教育改革与发展纲要》出台，其中提出财政性教育支出占GDP的比例在2000年应达到4%。时至2012年，这一目标至今未实现。就学前教育来说，长期以来，我国政府对学前教育的投入只占到教育经费的1.3%，而国际平均水平是3.8%，高的国家甚至占7%到11%。这1.3%还主要投到了政府机关办园和教育部门办园等公办幼儿园[6]。
资金不足是造成一些学校改装货车，没有对校车进行及时有效维护的一个重要原因。“有需有供，有供无财”已成为一些地区“普惠型”幼儿园校车发展的首要难题。学校本身作为一个公共组织，并不是以盈利为目的。而幼儿园由于其招生对象的特殊性，在资金方面需求更大。加之目前“普惠型”幼儿园教师工资不高、社会地位比较低、网络等媒体监督力度越来愈大，使得一部分老师经不住社会压力而另谋他职。学校为了留住老师，除加强管理外常常通过增加工资、福利待遇等方式，这又增加了学校的运营管理成本。除了人事成本，学校的食品采购、学生的娱乐设施、学习工具、教育设施等固定投资等随着很多产品原材料成本的上升其投入只增不减，而在幼儿园入学学费方面政府又有明确规定，一旦增加学费势必造成学生家长、主管部门、社会各界的关注，这等“荣誉”学校不敢轻易承受。
而政府财政资金投入的不公平分配则加剧了“普惠型”幼儿园校车管理资金不足的窘境。公办幼儿园与民办幼儿园在师资力量、教育资源、教育水平、基础设施、安全保障都存在很大差距，这也成了公众诟病的一个重要方面。以下是根据羊城晚报2011年1月23号报道的一组数据制成的一幅图[7]，可以清晰展示在2010-2011年八大机关幼儿园（广州市共有九大省委机关幼儿园，公安机关幼儿园涉及机密未公布）所得的预算支出：
尽管2009年广州市就曾表示过要逐步取消对机关幼儿园的补贴，但2012年该市部门预算（草案）中，给包括这4家幼儿园的8所机关幼儿园安排的一般预算资金仍高达7524.21万元。相比于资金捉襟见肘的民办类幼儿园，财政分配不公无疑是最大的人为因素[8]。
以上种种都是造成现在幼儿园运营管理中资金不足的一些原因，这直接造成了校车数量不足、质量不达标准、没有进行及时维护的情况。
（二）道路交通情况不甚乐观
道路交通情况这个问题将主要从客观原因和主观原因两方面论述： 1.客观原因。改革开放三十多年来，伴随着人民生活水平的提高以及汽车产业的迅速发展，道路上车辆明显增多，尤其是私家车数量增幅尤为明显。这就使得校车出行面临较为严重、复杂的交通问题，而在其上学期间更为突出。虽然校车安全条例中明确规定校车享有通行优先权，但在上学上班高峰期间，公交车、私家车、出租车、各种客运货车使得路况变的更为糟糕，市中心或遇到雨雪天气则更为恶劣。而在一些山区和农村地区，道路多为土路，即使是有水泥路或者柏油路也会因在下雨天行驶面临山体滑坡和泥石流的危险。2.主观原因。（1）校车司机。作为校车运行的直接掌控者，校车司机在校车安全运营管理中承担的很大责任。但目前我国还没有比较完善系统的校车司机培训机构，一些司机虽然驾驶技术成熟、驾驶经验丰富，但对我国的一些最新道路安全法律法规知之甚少。如何按规定安置车牌，何时开启校车标志灯等都需要及时有效的传达给校车司机。（2）其他机动车驾驶人。对于校车安全条例“机动车驾驶人违反本条例规定，不避让校车的，由公安机关交通管理部门处200元罚款”的规定，全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇认为：这款威慑力不够。比如无意地超过校车，罚200元或批评教育一下就行了。如果是有意超车，200元钱的罚款威慑力就不够了，应该既罚分也罚款，否则“道路优先权”就不能得到很好的保障[9]。大多数校车安全事故是因为校车超员、超载造成的，但也有一部分是因为校车与其他机动车辆相撞造成。在加强对校车司机培训、教育的同时，也不可忽视同样行驶在道路上的其他机动车驾驶人的教育、规定与相应惩罚。
保障“普惠型”幼儿园校车安全运行一方面要考虑警力的配备，编制的增加，同时也应该加强路况的改善。在有车的情况下实现更好、更有保障、更安全的管理，改变有车没人管、有人无车可管的情况。
（三）校车运行路线较难设计
目前校车停靠点主要是在学生比较集中的社区或小区外，但仍有部分学生顾及不到，需要家长提前到停靠点等候。一些地区（如安徽广德县）为了使所有乘车学生可以安全达到，学校采取“一辆校车一条线路”的方式，这虽然在很大程度上可以保证学生安全、及时回家，却造成了原本就不丰富的校车资源的人为浪费，也使得学校对校车需求增加，增加了原本就紧张的校车运营管理资金。
三、地方政府在“普惠型”幼儿园校车安全管理中的职能
2012年3月28日国务院第197次常务会议通过了我国第一部《校车安全管理条例》，针对日趋严重的校车安全隐患，我国开始以法令形式规范校车使用、保障校车安全运营。然而，此条例所定义的校车“是指依照本条例取得使用许可，用于接送接受义务教育的学生上下学的7座以上的载客汽车”，按照这一规定，目前尚未包括在义务教育范畴之内的学龄前教育，即我们日常所说的幼儿园教育所使用的校车就不能受此条例保护。校车安全，尤其是条例规定外却是很多地区校车“主力军”的“普惠型”幼儿园校车安全已经牵动了越来越多的人的心。而作为公共权力使用者和公共事务管理者的政府，尤其是在“普惠型”幼儿园校车运营管理第一线的地方政府毫无疑问应该发挥其应有的职能。
（一）加大财政投入，促进校车分配公平化
当前，一些地方将举办学前教育的主要责任推向了市场，财政投入长期过低，而市场失灵的存在，不仅造成校车资源利用的低效率，更是造成校车资源分配的不平等。“分配上的不平等不仅背离了主流价值观点而在伦理上无法接受，往往伴随着很多社会问题。”[10] 面对不合理的幼儿园校车利用和分配结构现状，大力发展“普惠型”幼儿园、加大经费投入是破解校车“有供无财”的有效途径。发展学前教育是政府职责所在，提供公共财政支持则是政府履行这一职能的重要体现。作为一项关系到千家万户幸福的社会公共服务工程，学前教育的公益性、公平性、非营利性等特征集中体现在“普惠型”幼儿园的建设上面。保证“普惠型”幼儿园校车的安全运营管理要求政府要加大对“普惠型幼儿园”的经费投入，结合地方实际情况，在完善“普惠型”幼儿园审查条件的前提下努力扩大“普惠型”幼儿园的覆盖面，重点发展偏远地区和农村等经济发展水平较低、学前教育发展较为落后的地方的“普惠型”幼儿园校车的建设，提高校车资源的利用率，保障校车资源的合理分配。
（二）扩大公民参与，实现管理主体多元化
公民不仅是地方公共服务的消费者，在社会日益进步的今天，他们更是地方公共服务的生产者的一部分。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》征求意见稿中明确提出了“坚持幼儿教育”公益性和普惠性的原则，健全政府主导、全社会参与、办园主体多元、办园形式多样、充满生机活力的办园体制，形成以政府办园为主体、全社会积极参与、公办和民办共同发展的格局”的改革思路。而在2012年4月10日公布的《校车安全管理条例》中也明确规定：“县级以上地方人民政府根据本地区实际情况，可以制定管理办法，组织依法取得道路旅客运输经营许可的个体经营者提供校车服务。”
当前，在我国一些地方已经有了公民参与校车管理、提供校车服务的尝试。有些地方个体运输者和学校、家长联合签署协议，县级政府还为每辆校车配备卫星定位系统，提出具体安全要求。在这样的情况下，允许个体经营者提供校车服务。
提高公民参与、实现管理主体多元化不仅可以“提高政治系统的代表性和回应性能力”、“增进公民与政府之间的相互信任和了解，消除彼此的距离感”，同时也可以“促进政府政策制定和执行的合法化，并使公民理解和服从公共政策”、“发展公民个人的思想感情与行动力量，体验公共生活的价值，引导与促进公民政治参与文化的发展”[11]。
（三）健全法规体系，确保校车管理法制化
2012年4月10日我国发布了第一部专门规范校车安全的法规——《校车安全管理条例》，由于没有其他相应的配套法律法规的出台，整体上看，我国目前校车法律法规体系还有待健全。而从国际来看，法国政府早在1973年就专门对校车的管理办法、行驶规则和驾驶员雇佣标准等进行了立法。作为世界经济大国的美国，从中央到地方也已经形成了完善的校车管理体系，对于校车的选择、运营、管理和维护等都进行了明确规定。韩国政府也在2006年对国内的《道路交通法》做了全面修订，在校车申请、使用、更换、驾驶人等方面做了更加详细的规定，以此来保障乘车学生上下学的安全。
从各国在校车安全管理方面的立法行为中，我们可以看出校车安全管理不仅涉及面广，更是需要各级政府共同参与，以法律形式规定各相关部门的监督管理职责。我国《校车安全条例》虽然对校车优先权、校车提供单位、校车使用标准、校车驾驶人等做了规定，但具体到每一所“普惠型”幼儿园、每一辆校车则需要地方政府在法定权力范围内制定各自安全管理规章。这些安全管理规章应与当地实际情况相结合，在中央政府的基本规章基础上进行细化，凸显地方特色。以此充分发挥中央和地方两个积极性，共同建立健全校车安全管理法律法规体系，实现“普惠型”幼儿园校车安全管理法制化。
（四）完善管理模式，推进校车管理科学化
模式是对真实世界某些方面的简化。构建校车运营管理模式，可以帮助我们对校车运营管理的理解“更加简化和清晰”，发现校车运营管理中的主要问题，帮助我们和其他人之间就校车运营管理“某些重要问题进行交流”，也可以使我们更好的解释现实的校车运营管理决策并分析决策的后果[12]。
地方政府在“普惠型”校车安全管理中不仅需要加大资金投入、扩大公民参与、健全法规体系，也需要完善管理模式，推进校车管理科学化。目前，国际上比较有代表性的校车管理模式有由私人运输公司托管经营的“美国模式”和学校、运输公司和地区政府联手协作的“英国模式”，而我国地方做得比较突出的有市场与公益结合“望城模式”、由县、乡财政拿出设立“接送学生车辆专项基金”的“宣城模式”、校车聘用驾驶人实行统一招录的“无锡模式”和政府与当地客运公司合作，实施校车“专车专营”的“德清模式”。
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