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税收经济调
研
第三十五期
国家税务总局
2009年12月8日
把握三个趋势 持续推动济南国税事业发展
山东省济南市国税局局长
张德志
分析济南市国税工作现状，2010年需要把握税收管理、队伍建设和经济税收发展趋势，着力建好专业化税源管理体系和现代纳税服务体系，抓好岗位风险控制、执行力建设和组织收入三个重点，持续推动济南国税事业发展。
一、把握税收管理趋势，健全专业化税源管理体系和现代纳税服务体系
---1---现代税收管理的指导战略和目标，是通过服务和执法，提高纳税遵从度，实现征收效益最大化。要适应服务和执法双向管理的战略要求，对内要建立科学、合理、高效的专业化税源管理体系，对外要建立能够满足纳税人需求的现代纳税服务体系。
（一）建立专业化税源管理体系。专业化是总局在科学化、精细化基础上，对税收管理提出的新要求，不仅是一种管理方法和手段，也是贯穿税收管理全过程的一种理念和思路，是对征管体制机制的整体要求。必须从职能设置、管理方法、技术手段等方面，顺应专业化管理的要求，建立专业化的税源管理体系。
1．推行组织职能专业化。专业化机构设置和职能分工是实施专业化管理的基础。在目前按属地划片，片区内各户各事统管的模式下，管理员权力集中、缺乏监督制约，个别管理员把纳税户当成“自留地”，执法和廉政风险大。同时，调查、核查、统计、认定等事务性工作耗用了基层大量人力、物力和时间。据调查，目前市区局每个管理组月均出具各类调查报告达100份以上，税源监控精力不足。为此，要在属地管理的基础上，在职能设置上探索实行事权与税权分离，并专事专管。一是集中调查审批。对纳税人资格认定、政策审批、税款核定调整等涉及税收征收、核定的工作，实行集中管理。二是集中进行事务性管理。设置专门岗位人员，集中负责日常催报催缴、政策咨询宣传、信息采集、税源调查统计分析等工作。三是集中评估检查。专门岗位负责纳税评估、注销检查等工作。
---1---2．探索管理方法专业化。目前济南市国税局440名一线管理员管辖企业6万户，人均136户，最多的达到400多户。在人少户多的情况下，必然要求在属地管理的基础上，按照纳税人的性质特点分类，采用专业化的管理方法，提高管理效能。一是按照税源基本属性分类管理。可针对规模、税种、行业等不同，分类集中管理。如对大企业，实行以管理员驻厂管理基础上的市局、区县局和基层分局层级管理，提高对大企业的税收综合应对处置能力；对增值税纳税人和非增值税纳税人，打破片区界限，分别按行业分类，集中到科室或管理组统一管理。二是对税源动态变化实行分项分析。对不同行业、规模纳税人税负、盈亏、遵从度、存续期等变动情况，集中人力对某些数据指标、动态变化进行立项分析，据以修订完善管理制度、方法和措施，增强税源管理的针对性。
3．发挥“信息管税”对专业化管理的支撑作用。根据管理学上的“有限理性”理论，受能力、技术、成本、环境等因素限制，绝对理性和绝对信息对称是无法实现的，现实中的管理是“有限管理”。因此，在专业化管理中实行“信息管税”，不是无限获取和依靠各种信息，而是要有重点、有选择、有针对性地采集和利用信息。一要发挥好信息系统在征管中的作用。以深入利用综合征管系统、预警分析、纳税评估等管理系统软件，联动开展税源分析、评估、监控和检查。二要搭建“信息管税”平台。根据分税种、分规模、分行业专业管理需求，完善税种、行业和大企业分析评估模型、指标、方法，提高管理效率。三要以信息流规范工作流。根据调查
---1---审批专业化需求，应用标准化、痕迹化调查审批和监控软件，以信息化手段促进管理行为、过程的法治、规范。
（二）健全现代纳税服务体系。从现代政府职能转变和善治政府的建设趋势出发，围绕纳税人需求，从增强服务意识、加强宣传咨询、改善服务措施、完善服务平台、建立纳税人权益保障机制、拓展社会服务、健全考评机制、强化服务保障8个方面，健全现代纳税服务体系。重点抓好“一个基础”，打造“三个平台”。
1．抓基础，解决服务认识问题。搞好纳税服务的前提和基础是解决好服务意识问题。从我们对纳税服务的调查分析看，服务态度不好，基本承诺、规定不落实，是制约服务效率和质量提高的一个根本性问题。其原因主要是有的干部仍把纳税人作为税收管制对象，存在着特权意识。对此，一要解决服务态度问题。把增强全员服务意识、提高全员服务素质，作为一项基础工作常抓不懈，把纳税服务工作贯穿于服务、征管和行政管理全过程，从主观上增强干部职工服务的自觉性和主动性。二要解决基础工作问题。加强服务监督检查，健全服务考评制度，确保传统的、基本的服务方式、手段和制度落实到位。三要制定实施纳税人投诉管理办法。开展纳税服务通报讲评，降低纳税投诉率。
2．提高办税服务厅平台功效。当前制约服务厅效率提高的问题主要有二：一是普通发票验旧购新手工录入、审核，费时费力；二是车购税业务工作量相对较大，排队拥挤现象时有发生。提高服务厅效率和质量，一要优化服务流程。如通过将发票验旧由厅内审
---1---核，改为事后审核；研究对发票录入由传统的手工操作，改为计算机自动录入，提高发票发售效率。二要改进丰富服务措施方法。如对车购税业务，应采取团购业务集中服务、电话网络预约服务和上门服务等方式，解决服务厅排队拥挤的问题。三要拓展服务内容。全面设置辅导服务区，对办税中业务不熟和有疑难问题的纳税人，提供“专家式”辅导和个性化、多样化服务，及时解惑释疑，引导帮助其办理有关事项。
3．建设网络虚拟服务平台。针对目前各类服务平台、服务方式独立分散运行，影响服务效率和质量进一步提高的问题，开发影像系统，对服务厅、网络、12366热线和管理员等服务平台进行整合，将纳税服务系统与综合征管、预警评估、风险控制、考核等管理系统互联互通，建设“一体化”综合服务平台。通过平台整合，上下、内外联动，实现四个目标：一是实现集中受理服务。纳税人办理的各类涉税事项，可以一个平台进入、集中受理和回应，避免纳税人因条件和需求不同，通过多个平台分别办理不同涉税事项的问题。二是涉税信息集中共享。利用影像技术，实现报表资料的一次性报送，各服务平台和系统共享信息，避免纳税人重复报送报表资料。三是便于集中审批。利用一体化服务平台，将纳税服务系统与综合征管、预警评估、风险控制、考核等管理系统互联互通，综合利用各类系统信息，集中办理涉税审批。
4．发挥好管理员流动服务平台作用。对纳税人的咨询宣传服务，主要由管理员结合纳税评估、审批事项调查、实地巡查等工作
---1---的开展，及时为纳税人提供。对于日常征管中容易引起征纳矛盾的定额核定调整、违法违规处理等重点环节，管理员要及时宣传税法依据，以取得纳税人理解配合，做到寓服务于执法中，随时满足纳税人的服务需求。
二、把握队伍管理趋势，重点抓好岗位风险控制和执行力建设 带好队是收好税的前提。要确保队伍和谐稳定，干部不出问题或不出大的问题是前提；各尽其责、各尽所能、最大限度地提升组织和个人执行力是重点；文化养成是最终目标。对于领导干部来说，抓干部管理是本职，不抓干部管理是失职，抓不好干部管理是不称职。要以深化岗位风险控制和执行力建设为重点，通过制度、机制的规范引导，把依法行政、尽职尽责、高效服务、廉政勤政，内化为干部职工的自觉意识和行为，通过文化养成，提高思想境界、工作能力和管理水平。
（一）全面深化岗位风险控制。去年以来，我们顺应风险管理趋势，以岗位为着力点，以控制权力运行过程为主线，以识别评定风险为基础，以完善控制方法为重点，以健全机制为保障，分四步走，全面推行岗位风险控制。一是开展全员岗位风险排查。经过自下而上三次反复，最终查找出232个岗位的1072个风险点，评定出131个高风险岗位、590个高风险点。通过全员风险排查，既增强了风险意识，也使大家明确了岗位职责，强化了工作责任心。二是试点探索控制方法。到今年9月，我们完成了试点控制阶段工作，组织各区县局先后试点探索了模板化、痕迹化、岗能匹配、户籍控
---1---制等10类控制方法。三是实施风险控制的“两个转移”。在控制范围上，由注重内部控制，向同步控制内部权力行使风险和外部税源风险转移；在控制方法上，由试点控制向全面控制转移。目前，我们正在抓紧组织有关区县局，全面移植应用已试点推行的10类方法，建设全方位防控的样板单位，供其他单位借鉴；同时，在前期试点的基础上，选择更多的风险点，不断拓展风险防控范围和成果，逐步实现对所有风险点的全面防控。四是建立岗位风险控制长效机制。明年，将重点建立健全岗位风险的配套制度体系，形成集风险识别、预警、控制、巡查、考评、责任落实等一体化控制机制，特别是制定落实好责任落实机制，努力形成全员风险管理文化。
（二）突出加强执行力建设。“执行力”不能简单地等同于“抓落实”，而是选用合适的人、用科学的方法、去做正确的事，把事情做好。它包括个人和组织执行力两个方面，明确的目标、有效的手段和良好的效果三个元素。实际工作中，之所以有极少数干部精神状态不振，工作态度消极涣散，“爱岗不敬业、在岗不干活”等问题，主要是缺少责任落实机制和责任追究机制。对此，要从改进考核评价和问责机制入手，增强执行力。
1．改进考核评价机制。在考核内容上，由单一考核向综合评价转变。对干部年度工作评价，应由以公务员年度考核为主，拓展为日常考核、项目考核和年度考核相结合，如实考核记录平时工作情况。在考核方式上，由感性评价向理性测量转变。综合参考干部的岗位、工作环境、任务难易程度等，由对个人日常表现的感性认
---1---识测评，转变为对干部履行岗位职责、完成工作情况等方面的理性、综合测量，增强考核数据说服力。在考核主体上，由部门为主向逐级负责、系统考评转变。本着下管一级、一级督办一级、一级对一级负责，赋予单位或部门主要负责人更加自主评价下级的职权。对领导干部的考核，按照所分管工作的整体绩效和位置，由只在本单位进行测评，转变为在全系统领导干部范围中进行考核；对涉及社会公众的工作任务，探索引入第三方评价。
2．强化落实行政问责机制。一是针对少数干部特别是各级领导干部在岗不敬业、在位不敢抓、不敢管，工作落实完成不力、效能低下，大错不犯、小错不断等问题，视情况进行诫勉谈话、通报警告、交流调整、停职、降级等处理，进一步匡正风气。二是建立“换人”机制。依照纪律规定该调整的调整，该免职的免职，激励广大干部转变作风、恪尽职守、奋发有为。三是对于违法犯纪者，坚决“严惩”。
三、把握经济税收发展趋势，确保税收与经济持续协调增长 受国际金融危机和结构性减税影响，2009年的组织收入经历了前所未有的困难。一年来，我们坚持“打足资源、深挖潜力、立足实际、依法征税、服务大局”的20字收入方针，经过努力，预计今年全口径税收可以完成258亿元，尽管同比增长12%，但税收收入中的结构性矛盾仍然比较突出。一是税收增长动力不均衡。在拉动税收增长的经济、政策、征管三大因素中，呈现“两强一弱”态势，即政策、征管拉动效应强，经济税源内生动力弱。二是税收
---1---增长级次不均衡。由于政策性增收主要来自纯中央级的消费税，因此中央级收入增长较快，地方级收入压力较大。
展望明年的经济税收形势，随着宏观调控效果逐步显现，经济运行逐步企稳回升，税收收入的结构性矛盾有望逐步化解。我们分析，明年的税收增长将会呈现两个趋势：首先，在动力上，将从政策和征管的外在因素拉动，转向经济税源的内在因素拉动；其次，在级次上，将从中央级和地方级增长不均衡，转向各级次均衡增长。相应的，要全面履行税收职能，促进税收与经济协调发展，就要相应调整组织收入工作重点。
（一）积极履行聚财职能，从挖掘潜力“保增长”，转向强化管理“稳增长”。随着明年经济税源内生增长因素的逐步增强，我们在保持目前征管力度的基础上，将逐步把组织收入工作重点，从“保增长”转向“稳增长”，从挖潜增收转向提高征管质量和收入质量，统筹解决好组织收入与税源相对不足、征管相对薄弱与保证收入质量的矛盾，确保实现税收与经济的良性循环、可持续发展。一是依法征税稳增长。坚持“两个坚决”的组织收入原则，加大对收入工作的督导、检查、考核力度，确保收入质量。二是跟踪监控稳增长。抓好新增税源和恢复性税源的跟踪控管，落实组织收入工作长效机制，切实把保增长、扩内需的成果反映到税收增长上来。三是分析评估稳增长。对照经济税源变化情况，分析把握收入形势，有针对性地采取评估、稽查等促收措施，提高征管质量和税款征收率。
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（二）积极履行调控职能，以税收的结构性减税促进经济的结构性优化。税收通过参与社会产品分配，调节社会利益关系，对经济社会发展发挥着重要的杠杆作用。随着各项重大税收政策在今年调整完毕进入收入基数，政策调整的收入效应显著降低，长远的经济调控效应将日益凸现。明年中央仍将继续实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，因此，我们将围绕保增长、扩内需、调结构、重民生的经济发展大局，进一步落实好各项结构性减税政策，积极发挥税收促进经济增长、促进发展方式转变、促进就业等调控作用，为经济社会发展创造良好的税收环境。
报：局领导（发纸质文件和电子文件）。
发：各省、自治区、直辖市和计划单列市国税局、地税局；局内各单位（只发电子文件）。
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