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服务型地方政府探讨
摘要：当前我国正处在从计划经济向市场经济转变之中，计划经济的弊端仍然没有完全消失，市场经济还不成熟、完善，仍未形成有序的运作机制。政府通过指令性计划和行政手段对经济和社会进行管理，长期主导资源配置，因而政府是全能型的，它扮演了生产者、监督者、控制者的角色，而为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。但随着社会的发展，人们对服务型地方政府建设的要求却日益显著。如何在这一时期，深化行政管理体制改革，转变政府职能，强化社会管理和公共服务，以推进服务型地方政府的建设，值得引起深思。
关键词：地方政府 服务型 障碍 构建对策
一、服务型地方政府的提出与内涵
（一）服务型地方政府提出的背景
服务型地方政府，是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府。20世纪80年代，由于西方资本主义国家社会经济的发展,公民对政府的公共产品的质与量都提出了更高更新的要求，他们希望政府不仅要管好社会公共事务，更重要的是要提供更多更优质的服务。在这种背景下，西方的理论界因应实践的需求,在理论上进行了创新，对马克斯·韦伯的官僚组织理论和传统管制型政府发难，提出新管理理论和公共服务理论。
服务型政府模式的出现源于英国，1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。1987 年著名的《改变政府管理：下一步行动方案》报告，提倡采用更多的商业手段来改善执行机构，提高公共服务的效率，就是服务型政府实践开始的重要代表。
我国目前正处于社会转型时期，过去实行的一直也是管制型政府模式，它是计划经济的产物，表现为政府无所不能，无所不包。政府通过指令性计划和行政手段管理经济和社会，扮演着生产者、监督者和控制者的角色，致使政企不分、政社不分、政事不分，严重扭曲了市场配置资源的基础性作用。随着世界经济的发展融合，中国学术界于也1988年提出了服务型地方政府这一创新概念。紧接着2001年，成都、南京、上海等城市响应号召，提出了建设服务型地方政府的目标。虽然由于我国的经济社会发展的一些特殊原因，同西方的政治、经济、文化背景有着绝大的差异，但是我国服务型政府建设的提出，我国现代化背景下经济基础与上层建筑矛盾互动的结果，也是全球化背景下世界各国政治一体化的突出表现。另一方面，纵观我国与西方政府的建设需求，公众对政府的期望也有着共性的一面，比如人们纷纷表达出了对政府机构膨胀、人员臃肿、效率低下的不满,希望进一步转变政府职能，朝着真正“以民为本”、公正负责、透明的、竞争的，以解决社会公共问题和提供优质廉洁的服务标志的地方政府形态发展。
（二）服务型地方政府的基本内涵
服务型地方政府即为人民服务的地方政府，强调不仅为社会服务，也为公众服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下，以社会公共利益为追求，以服务为管理理念，以人文关怀、民主、透明、责任、法治等价值为基础，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的地方政府志。服务型地方政府的提出与以人为本及和谐社会的理念是一致的，它将有助于进一步改进政府服务的品质和效率，有助于地方政府的改革和创新。
二、建设服务型政府的障碍因素探究
创建服务性政府势在必行，然而在创建过程中存在一些问题，这些问题都阻碍着创建服务性政府前进的道路。
（一）观念上人们的认识不够，服务意识淡薄
我国传统的政府是无限、全能型政府，在政府垄断一切权利和资源的条件下，人民只能听从政府的支配，没有任何选择的余地，这就颠倒了政府与人民的服务关系。“以往的分权化改革调动了地方政府积极性的同时，政绩导向强化了追求经济发展的意识，使服务型政府理念的落实陷入了机制性困境。”随着物质文明、精神文明、政治文明的不断发展，人们的文化层次及素质得到了不断提高，才开始重新审视政府和人民的关系。由于长期的惯性，尽管很多城市已设立了“政务大厅”，但这些炫耀的招牌并没有提高行政的办事效率，服务的质量和水平也没有得到根本的改善。对公共服务职能重视不够，公共服务投入严重不足，公共产品分配不公，公共服务体制僵化，质量不高，乱收费现象严重等反而在无形中增加了服务的成本。
（二）政府官员素质有待提高
官本位思想是中国封建遗产之一，可谓根深蒂固。虽然中国共产党从建党时起就强调立党为公，牢记为人民服务的宗旨。但是，官本位的思想和行为在当今中国社会还是有一定市场的，一些干部虽然口头上说是百姓的公仆，但思想深处和行为上却是把自己当作百姓的主宰，当作民众和下属的父母官。一些人认为官位、等级就意味着权利和财富，所以买官卖官现象屡禁不绝。
一面是明确地、反复地要求各级政府要把为人民服务当作自己的神圣职责，要求全体公务员要把为人民服务作为自己的“基本准则”；一面却在现实生活中，在大众传媒和人们的潜意识中，强化着官本位思想。由此衍生出一些令人们深恶痛绝的官场作风。例如以权谋私，政府拥有很大的社会资源配置权，强势群体往往借助政府的力量实现其最大利益，于是地方利益、集团利益和个人利益交织在一起，形成了社会结构中强势群体与政府的结盟关系。当社会群体或阶层间发生利益冲突时，政府可能会更多考虑到自身利益或有能力向它施加压力的优势集团的利益，其结果往往损害的是社会众多阶层的利益。
片面强调经济政绩，在以经济增长论英雄的观念的长期主导下，公共服务理念并未引起一些地方领导的足够重视，却总是把经济发展置于首位。上一级政府为了实现自己提出的发展目标，总是用行政命令的方式向下一级政府下达各种经济指标，出现层层加码、级级下压的态势。更甚者互相攀比，热衷于搞“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”，极大地浪费了资金和资源。
（三）相关法律制度不完善
除人们思想素质有待提高以外，法律制度不完善也是一个重要原因。具体表现如下：（1）是民主制度的建设还有待进一步加强，人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度还不够成熟，还没有为公众参与政治提供广泛、可行和有效的体制内的路径，一定程度上影响了人们权利意识的生长和成熟。（2）是政府和公务员的绩效考评机制不健全、不科学，评估方法不合理。对于地方领导的绩效考核基本是上级说了算，其升迁任免也都由上级决定，因此，各地政府就会为上级“服务”，而真正的出发点和落脚点不是为广大人民群众服务。（3）重大的决策论证制度和专家咨询制度以及听证制度都还不完善。目前，有些地方政府建立了相关的制度，但不少都是流于形式，没有真正地发挥其功能，有的在召开听证会之前实际就已经做出了决定
（4）政府的相关责任机制不健全，导致了出现问题后各个部门互相推诿、扯皮，有了成绩相互争功；五是没有科学合理的公共财政体制，公共服务投入严重不足。各级政府财政收支和财政事权关系不够清晰，公共财政支出结构不合理。（6）政府几乎垄断了所有的公共权力，极大的阻碍了非政府组织的发展，这就使得政府无法从众多复杂的社会事务中脱身，而集中精力去做自己该做的事。
三、构建服务型地方政府的道路选择和对策
服务型地方政府突出“以民为本”、“以社会为本”，它彻底摈弃了“官本位”、“政府本位”、“以政府权力为本位”的观念，确立了为民服务的宗旨，坚持一切从人民群众的切身利益出发，主动满足公众的需求。服务型地方政府是一种全新的政府职能模式。建设服务型地方政府对于解决我国社会严重失衡，全面实现小康社会，提高政府的行政效率和树立良好公信力都有着极其重要的意义。
（一）树立“以民为本，依法行政”的服务理念
首先必须从理念上破除“官本位”意识，树立“民本位”思想，强化以民为本、以客为尊的服务理念。如要下大力加强对公务员的行政伦理教育、服务伦理教育，培养公务员自律能力、主动服务意识和公仆意识，从根本上实现由管理者向服务者的角色意识和公仆意识，从根本上实现由管理者向服务者的角色意识转变，力求做到“向人民学习、为人民服务、请人民评判、让人民满意”。其次是强调依法行政。依法行政是推进服务型政府建设，保障公民权利，防止政府滥用权力，保障社会稳定的基本条件和根本保证。要加强和完善我国政府公共服务的相关立法，加快行政程序立法，规范行政权力，增加地方政府行为过程的透明度，使行政过程发生在法律和人民的密切监督之下。只有这样，才能真正推进服务型地方政府建设，真正做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”。
（二）重新审视和定位地方政府治理的角色，即“服务”而非“掌舵”
服务型地方政府理论强调政府角色的转换，主张将地方政府角色定位为“掌舵”而非“划桨”，意味着政府不应过多地具体承担提供公共服务的责任，而是尽可能地以委托、承包、代理等市场化的制度安排，将公共服务呈递责任转移给私营部门及非营利部门，并对公共利益做出积极的回应，这也是服务型政府追求的根本目标。
（三）培育公民社会自治能力，建立政务公开制度
服务地方型政府的建设，强调社会力量的参与，强调政府公共管理职能向社会组织的转移。首先，地方政府必须积极培育各种民间社团，培育各种带有自治性、自主性的社会组织，承担起多样的治理责任。其次，地方政府与社会应在平等的基础上进行沟通、互动和合作，形成治理网络，建立畅通的社会沟通与协商机制，推动政府文件的透明化传输，保障行政决策的科学化、民主化。
（四）积极推进电子政务建设
电子政务（即电子化政府）是信息化时代的产物，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，透过不同的信息服务设施，在其更方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。电子政务的推行有利于促进地方政府组织结构扁平化，减少政府层级，简化办事流程，实现“大社会，小政府”的格局，节约行政成本，提高政府效率。此外它还可以促进信息流通利用和平等共享，提高地方政府的反映能力和社会回应力，扩大公民参与，实现开放政府。中央提出，我们的政府要由传统的政府向电子政府转变，真正建立一个以为人民服务为理念，适应社会主义市场经济需要的全新的人民政府体系。
（五）建立政府绩效评价制度
目前，从我国地方政府公共管理的整体价值理念来看，现代市场经济与民主政治所要求的服务行政还谈不上任何绩效管理。因此，必须对地方政府的服务实行绩效管理和评价制度。首先，政府绩效评价必须明确评价的主体。服务品质的好坏，必须取决于民众的满意度，评估主体必须是多层次、多渠道的。其次，政府绩效评价必须确立一定的评价标准。这些评价标准要具有有效性、效率性、公平性、合法性和政治可行性，要疏通民众参与评估的渠道，让民众评议，让人民监督。
（六）深化行政管理和社会管理体制改革，完善政策
这是建设服务型地方政府的关键。要按照权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化地方政府机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，进一步规范政府权力。继续深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，以利于把更多的精力用于公共服务和社会管理。推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务，坚持在社会公共事务管理中，实行政府主导与社会组织协同、公民参与相结合，建立公共产品和服务供给的社会参与机制，引进竞争机制，降低服务成本，提高服务效率和质量。
参考文献
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