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我国农业保险发展研究
[ 保险观点 ] [ 2005年7月13日 ] 编辑整理: [ 中国保险网 ]
摘要：由于农业是世界公认的抵御自然灾害能力极差的“弱势产业”，我国又是世界公认的自然灾害最为严重的国家之一，完善农业保险体系对于保障农业经济的平稳发展有着极大的现实意义。农业保险的发展离不开政府的扶持，我国农业保险的发展模式应走财政支持型的农业保险发展之路。特别是要注意依照WTO的规则，建立符合我国国情的保险制度，以适应世界经济一体化的趋势。
农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故造成的经濟损失提供保障的一种保险。农业保险被称作为现代保险中最尖端的课题，它也是现代农业经济发展的重要组成要素。研究和发展农业保险，对推动我国农业的可持续发展意义重大。
一、我国农业保险发展所面临的问题
我国是世界上自然灾害损失最严重的国家之一，农业承受越来越巨大的风险威胁。但是我国农业保险的发展日益陷入低水平萎缩的态势，出现许多矛盾和问题。
(一)农业保险的高费用、高费率与农民购买力较低的矛盾
由于农业是世界公认的抵御自然灾害能力极差的“弱势产业”，我国又是世界公认的自然灾害最为严重的国家之一，很显然，完善农业保险体系对于保障农业经济的平稳发展有着极大的现实意义。但是由于农业生产，尤其是种植业和养殖业“靠天吃饭”的高风险和不可预测性，保险公司经营农业保险风险大、赔付率高，而若想有利可图，则必须提高保费，这又往往会超过农民的承受范围，加上农户的保险意识不强及保险产品价格和农民收入之间的落差，导致“农民保不起，保险公司赔不起”的尴尬局面出现。因此，各个新筹建的股份制保险公司对于农业保险避而远之也就不难理解了。
(二)农户风险意识淡薄，道德风险和逆向选择问题严重
我国是世界上农业自然灾害频发的国家。严重的自然灾害对一些种植业和养殖业大户(企业)来说，可谓是“灭顶之灾”，常常导致倾家荡产、债台高筑，难以起死回生，政府的一点救济金对他们来说简直是杯水车薪。长期以来，我国农户生活在“靠天吃饭”的阴影里，产生了一种思维定式——“老天爷才是收成好坏的决定因素”，人是违背不得的。
但是随着经济的发展，也有一些人投保农业险，但由于农户文化素质普遍较低，道德诚信的意识水平不够高，因此保险公司时常被农户的道德风险所困扰，同时逆向选择问题也令他们头疼。政府、保险公司、农户没有结成利益共同体。当前我国农业保险的现状是：政府管得少，保险公司不愿管，农产没人管。从政府的角度看，国家财政比较困难，而需要发展的项目或行业很多，暂时拿不出更多资金支持农业保险，同时农业投入大，见效慢，短期内回收投资是不可能的，故政府不愿意把过多的资金用于农业发展。从保险公司的角度看，我国的保险市场长期由国家垄断，保险公司之间缺乏竞争，安于现状，不思进取，更重要的是，缺乏从整个国家高度考虑农业问题的战略眼光，自然不愿意经营不盈利甚至是负利的农业保险。从农户的角度看，相当一部分农户不相信保险，认为保险是负担，是一项不必要的支出，而另一部分投了保的人，心理也是忐忑不安，害怕到时候得不到赔付。一旦发生保险事故，就千方百计地从保险公司获得尽可能多的赔付。他们将最容易出险的农作物投保，造成了逆向选择；索赔时，将没有投保的农作物也一并要求保险公司赔付，导致了道德风险的产生。
(三)农业保险的发展面临资金短缺、人才匮乏、技术薄弱的矛盾
农业保险的发展离不开政府的扶持，特别是在资金方面的资助，但作为一个农业大国，政府的支持是有限的，在相当长一段时期内，农业保险将面临资金不足的矛盾；农业风险的特殊性、复杂性决定了农业保险经营技术的特殊要求。目前我国农业保险在理论研究上相对滞后，在实践中发展缓慢，农业保险方面的统计资料不详。特别是我国保险业由于受到各种因素的干扰，发展呈现多次起落，保险人才断层，而农业保险经营上的复杂性、艰苦性，导致人才更是奇缺。
(四)我国经济持续多年快速增长与现有的农业保险业务进一步萎缩的矛盾
我国是世界上自然灾害损失最严重的国家之一。据统计，我国每年因自然灾害造成巨大的直接经济损失：20世纪50-60年代平均每年约390亿元，70年代平均每年约520亿元，80年代上升至620亿元，到90年代的灾害损失则呈显著增加的趋势，年平均损失额达到1747亿元。我国自然灾害所造成的直接经济损失占GDP的比重平均超过3%(而美国的这一比例约为0.6%，日本约为0.8%)。在自然灾害损失中农业最为严重，而且农业承受灾害损失的能力最为脆弱。在 20世纪90年代，我国农业的成灾面积占播种面积和受灾面积的比例分别超过20%和50%，农业风险损失的范围和程度呈现加速扩大的趋势。但是，我国农业保险却呈现不断萎缩的态势，与我国经济持续多年快速增长形成鲜明反差的是近年来我国农业保险走势呈下降通道。据保监会统计，1997年，农业保险保费收人为15.4亿元，占财产保险保费的1.41%，比1993年下降2.17个百分点；2000年，农业保险保费收入为5.26亿元，占财产保险保费收入的比重仅为0.9%，比1997年又下降了0.51个百分点。2004年我国农业保险实现保险费用收入3.77亿元，较上年减少0.88亿元，负增长18.86%，仅相当于最高年份1992年的 46%。我国农业保险持续出现负增长，关键还在于缺乏一套合理的制度安排，缺乏政府强有力的支持，缺乏相应的法律保障。
(五)农业保险受供给和有效需求的双重制约
农业生产和经营风险的客观存在，形成对农业保险的巨大需求，但目前我国农业保险的有效需求(或现实需求)不足，主要原因：一是超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能。狭小的经营规模使农民产生较低的预期收益，因而也不愿付出现实的保险成本。二是保险价格即保险费率较高，抑制了农民对保险的需求。三是受传统农业的影响，农民的保险意识还较差。在萎缩的供给和低迷的需求状态下，农业保险业务发展缓慢。
二、发展我国农业保险的对策
2005年的中央一号文件要求：“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农产给予一定的保费补贴。”国家的鼓励和支持为近年来农险公司活跃带来了强大的动力。我国农业保险适逢发展良机，必须走出一条有中国特色的发展之路。
(一)我国农业保险的发展模式应走财政支持型的农业保险发展之路。即在合作制基础上，采用相互制保险公司这一组织形式，调动农民投保和投资的积极性，避免以往农业保险经营中的道德风险、逆向选择及其他矛盾，建立以广大农民积极参与为依托、以合作保险组织为基础、以再保险机制为支撑、以国家财政税收为支持的农业保险制度。充分发挥国家农业产业政策、财政税收政策、金融政策和保险相关政策的作用，建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农业保险制度，以适应我国农业保险发展的国情，满足广大农民参与保险的需求。
(二)可借鉴国外成熟模式，在充分吸取国外经验的基础上，走中国特色的农业保险道路，建立半商业性的专业农业保险公司(农业保险不可能完全按照纯商业化模式运作，政府必须通过农业产业政策和财政转移支付等补贴手段支持农业保险发展)。
在一些发达国家，农业保险早已成为政府保护和支持农业的一个重要手段。政府以不同的出资方式和比例建立初始资本和准备基金；负担全部或大部分经营管理费，对保险费给予一定比例的补贴，发生重大灾害，农业保险准备金发放困难时，政府给予一定的补助；实行免税政策。美国20世纪30年代开办农业保险，其模式经历了由私营公司试办到政府主办，再到政府退出、由商业保险公司为主的曲折阶段。目前，美国农业保险的管理机构是联邦农作物保险公司，主要负责全国性险种条款制定、费率确定、业务指导和检查等。为商业保险公司提供经营管理费补贴和再保险；政府还给予免税支持。
我国政府对商业保险公司所经营的政策性农业保险项目也应该给予财政和金融方面的支持和优惠政策。对法定保险项目应免除营业税和所得税，自愿保险项目也应该免除大部分税负，以利其健康经营。具体操作是：当前商业性保险公司可在内部以农业保险业务单独建账、独立核算、自负盈亏，政府适当补贴并给予免税支持。在农业保险业务逐步走向正轨后，国家应出台更加市场化的政策，鼓励和扶持商业保险公司提高风险评估和承保水平，实现业务的良性发展；采取设立某种农产品专项风险基金、政府与保险公司共同承担巨灾风险、以农产品期货价格指导保险公司经营等方式，加强对农业的支持和保护，分散农业风险，发挥保险经济补偿功能，维护好农民种粮的积极性，国家应尽快建立政策支持下的农业保险制度，促进我国农业保险健康稳定地发展。
(三)根据有关农业保险法律法规，建立农业保险专项基金。保险基金通过多种渠道(政府、消费者、销售者、加工者和生产者)和方式(除收缴保费外，还可征收专项税、费)筹集，由全国农业再保险公司统筹使用，由税务、财政部门征缴和管理，做到“征缴、管理和使用三权分离”，避免渗漏。
(四)实行法定保险和自愿保险相结合。引导农民和农村合作经营组织建立农业保险合作社，形成以农业保险公司为主导，多元化、多层次、全方位的农业保险组织体系(世界上大多数国家普遍建立了农村保险合作社，即由农民、农村经济组织自愿出资形成的非盈利性的合作保险组织，对管理严格、运作规范的保险合作社，政府也给予财政支持)。根据政府对农业和农村发展的经济和社会目标，对有关国计民生和经济社会发展目标的实现有重要意义的少数几种农林牧渔产品的生产实行法定保险，其他产品的生产实行自愿保险。宜将农业保险和农业信贷结合起来，凡有农业生产借贷的农业保险标的，即使自愿保险项目也应依法强制投保，政府至少对法定保险险种提供保费补贴。此外，农产品加工部门和农产品消费者都应通过一定的渠道分担部分保险费。保费补贴和分担可因保险险别、险种、保障水平的不同和地区经济发展差异有所区别。
(五)加快《农业保险法》的制定与实施。目前我国的保险法规不健全，特别是缺少农业保险立法，虽然《中华人民共和国保险法》已于1995年10月1日起施行，但这部法律主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为，对于农业保险却提出“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险的法律、行政法规另行规定”但到目前为止仍未出台。因此我国应尽快出台《农业保险法》及有关法规制度，保证农业保险的健康运行。
(六)由点到面，逐步推开。农业保险面广量大，要将种植业和养殖业的所有产品一下子全部纳入政策性保险范畴是不现实的。目前，可以先从设施园艺、特种养殖等高产出高风险行业，产业比较发达、地方财力比较雄厚的县(市)入手，开展农业保险公司和保险合作社的试点工作，逐步建立健全机构，扩大承保面，实行规模统保。待条件成熟时，再将农业保险作为政策性保险加以强制实施。也就是要充分发挥国家农业产业政策、财政税收政策、金融政策和保险相关政策的作用，建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农业保险制度。在试点模式选择上，可以按照“先起步、后完善，先试点、后推广”的原则，研究多种农业保险经营模式，并在此基础上开展各项试点工作，各地根据实际情况，正确选择合适的农业保险经营模式。为农业保险提供政策支持，现阶段将利用保费补贴政策开展政策性农险业务，即国家和地方利用财政、金融、税收等政策和WTO规则中的相关政策支持和补贴关系国计民生的主要农作物和主要经济作物参与保险。
总之，农业保险是保护农业，稳定农村经济，确保国家粮食安全，扶持农民，转移风险的重要工具。我国政府应尽早研究和决策支持保护农业的政策，完善我国农业保护体系。特别是要注意依照WTO的规则，建立符合我国国情的保险制度，以适应世界经济一体化的趋势。
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