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六盘水市农村医疗救助情况分析与对策
张兴荣
〔内容摘要〕 本文阐述了六盘水市农村医疗救助工作的基本情况，并针对目前农村医疗救助工作中存在的主要问题提出今后农村医疗救助工作的对策。
〔关 键 词〕农村医疗救助对策
〔作者介绍〕六盘水市民政局一、六盘水市农村医疗救助工作基本情况
六盘水市各级民政部门组织人员，深入广大农村进村入户对农村医疗救助对象进行调查。在农村102552名（其中，五保户10083人，特困户92469人）“不救不活”的特殊困难群众中，因病致贫、因残致贫的比例平均为75.8%，（其中因病致贫、因病返贫的占65.3%）。在因病、因残致贫人员中，患大病人数，其比例为5%至25%左右。
2006年，全市共筹集到农村医疗救助资金245.1万元，救助贫困农村居民53474人（其中，资助参加农村新型合作医疗人数为52794人，全市五保户、特困户、在乡特困重点优抚对象参加合作比率51.48％，大病救助688人）。从整体来看，全市已经初步形成了比较系统的农村医疗救助制度的框架。主要包括：救助申报制度、入户调查制度、民主评议制度、张榜公示制度、对象检查制度、基金管理制度等，全面规范了申请、审核、审批、公示、发放救助金等工作程序，实现了救助对象的动态管理，保证了救助工作的公开、公平、公正。全市建立了农村医疗救助信息系统通报制度，设计了医疗救助统计台帐，今后将通过民政局域网向社会通报农村医疗救助的相关信息，主动接受社会监督。我市的农村医疗救助内容，一是资助救助对象参加农村新型合作医疗，目前，全市民政部门共资助参加新型农村合作医疗的贫困人口已达5.28万。二是开展大病救助，主要是解决社会医疗保险和农村新型合作医疗解决不了的问题。这个问题就是我们虽然资助了贫困群众参加新农合，但是贫困群众要能享受到这两项制度带来的好处，首先必须自己有钱去看病，且看病的费用要超过一定的起付线。农村医疗救助在资助困难群众参保后，还要一定程度地承担起帮助困难群众跨过“门槛”的职责，在救助方式上，我们主要是执行政策性减免和现金支付。
二、我市农村医疗救助工作中存在的问题
由于我市农村医疗救助开展的时间不长，各县、特区、区对救助对象的把握、对政策和制度的建立、调整、健全和完善也有一个过程，需要相互学习，以取人之长补已之短。对近年来我市农村医疗救助工作进行认真分析和查找，主要存在以下几个问题。
（一）农村医疗救助工作自身存在的问题。主要表现在两个方面。第一个方面是对农村医疗救助工作的认识与进展的问题。通过调查发现，不少干部和群众对农村医疗救助的必要性与重要性没有很好地认识，影响了工作的开展。虽然从总体上来讲，现在全市四个县区都全部建立了农村医疗救助制度，但是同上级要求的规范性与老百姓对医疗救助要求的紧迫性，与农村医疗救助工作在农村社会保障中的地位来讲，不太相称，还需要我们加快推进工作进度。第二个方面是农村医疗救助工作管理中的具体问题。一是救助对象问题。根据现行有关政策，农村医疗救助对象主要是针对患大病的农村特困群众。但是有的县区还将所有在乡重点优抚对象、百岁老人、20世纪60年代精减退职职工纳入农村医疗救助范围。二是救助范围问题，中央、省、市三级民政、财政、卫生部门关于农村医疗救助的文件规定农村医疗救助的范围是大病。然而，农村五保户、特困户生活都需要国家和社会救助才能解决，日常门诊就医都没有钱去看医生，患大病更是不能去医院医治。不把常见病纳入医疗救助范围，变相地把五保户和特困户拒绝于救助之外。三是
救助方式问题。以“事后报销”为基础的农村医疗救助管理方式和新型农村合作医疗没有太大的差别，起付线、封顶线、报销比例的设置给资金测算、支付、审核、审批带来了很大的工作量，也给困难群众带来了许多障碍，需要进行改革和创新。享受农村医疗救助的前提条件是农村特困群众患大病并影响家庭生活。救助的金额也应根据特困群众的医药费支出情况而定。但是少数地方把农村医疗救助资金以医药费包干的名义平均发放，根本无法实现缓解特困群众就医看病难的目的。四是基金管理问题。一些地方没有真正设立农村医疗救助基金帐户，而是把医疗救助资金与其他社会救助资金一样由财政部门按照需求分期划拨，从而导致了上一年结余的资金有些没有结转使用。同时，也有的地方虽然设立了医疗救助基金帐户，但由于前期基础工作不到位，造成了救助资金沉淀较多。五是救助时间的问题。一些县区采取每季度或半年审批一次，发放一次救助金的办法。没有做到及时审批、严重地影响农村医疗救助的效果。六是医疗服务机构监管的问题。在农村医疗救助过程中存在着过度用医、用药或用医、用药不规范，导致困难群众的救助低效益。打击了救助部门的积极性，也损害了医疗服务机构的形象。七是政策透明度的问题。一些地方担心救助的需求过大，救助基金难以满足，不愿意将救助政策公开。
（二）关于农村医疗救助工作的支持保障问题。主要表现在资金不足与工作基础薄弱上。
1、关于资金投入问题。资金投入不足表现在两个方面：一个方面是政府的投入不足。按照农村医疗救助政策，在六盘水市范围内，共有10.3万“不救不活”的特殊困难群众需要纳入医疗救助范围。资助这部分人员参加新型农村合作医疗就需要103万元。根据有关部门的统计，在全市农村，至2005年末，人均年纯收入低于683元的绝对贫困人口有22.68万人。同时，按年人均纯收入684-944元的标准计算，还有低收入人口37.06万人。对低收入农村人口，按65.3%的因病致贫、因残致贫，因病返贫率来计算，全市有24.2万人。这样，绝对贫困人口中因病致贫、因病返贫人口相加总数达到了46.88万人。按照10%的大病平均发放率计算，有4.69万人属于需要进行大病救助的人群。若按照每人每次大病救助2000元计算，共需资金9380万元。但是2006年，全市只筹集到农村医疗救助资金245.1万元（其中2005年度结转119.1万元，中央、省补助31万元，市财政投入35万元，县级财政投入60万元）。农村医疗救助资金远远不能满足实际需要。另一个方面是社会资源发动不够。在2005年和2006年的农村医疗救助基金中，没有一分钱是社会捐助的。这说明还缺乏社会力量的动员与宣传。资金的不足，导致了救助范围窄和救助水平低等问题。
2、关于工作基础薄弱的问题。我市从市到县、乡三级都没有明确相应的医疗救助机构编制与人员，没有落实配套相应的工作经费。农村医疗救助工作，没有建立起政府领导、部门配合的管理体制和运行机制。
（三）关于农村医疗救助与新型农村合作医疗的衔接问题。从六枝、盘县、水城县的实践来看，两项制度的衔接主要有以下问题。一是救助与参合对象问题。农村医疗救助覆盖的对象主要是农村困难群众中的五保户、特困户，这些人员是农村中最困难、最弱势的群体，资助这部分人员参加新型农村合作医疗，是党中央、国务院和民政部、卫生部、财政部的规定。而新型农村合作医疗覆盖的是全体农村居民。从实际情况讲，在农村，除了五保户、特困户之外，还有不少困难群众也交不起参合费，需要政府的资助。二是关于起付线的设定问题。新型农村合作医疗实行的是报销制度，发生了医疗费用并达到起付线后才能得到报销和减免。作为农村医疗救助对象的五保户和特困户，无力支付高额的医疗费，即使这些人由民政部门资助参加了新型农村合作医疗，但都由于起付线较高享受不到相应的待遇。需要寻找这两项制度之间的对接，让农村特困群众得到最大的实惠。
（四）关于农村医疗救助与其他农村社会救助政策的关系问题。从保障角度来看，农村医疗救助属于农村医疗保障的主要组成部分；从救助角度来看，农村医疗救助属于农村社会救助的有机组成部分。作为农村社会救助主要内容的农村医疗救助，与其他农村社会救助制度就可能存在这样或那样的关系。主要表现在以下三个方面：一是与农村五保供养政策的关系。农村五保供养与农村医疗救助制度是两项性质、内容、职责完全不同的制度设计。农村五保供养制度承担了为农村五保供养对象治疗疾病的职责。不能把这种五保供养制度应当承担的责任，盲目地推给农村医疗救助制度来承担。二是与农村二十世纪六十年年代精减退职职工政策之间的关系。解决二十世纪六十年代精减退职职工的治疗问题，有专门的资金渠道，也有明确的标准。它与农村医疗救助也是两种不同的制度，绝对不能混同。三是与农村优抚政策之间的关系。有的县、特区、区在出台农村医疗救助政策时，却将在乡重点优抚对象全部纳入了农村医疗救助范围，不
管这些人是否符合救助条件。这些做法，混淆了农村医疗救助政策与优抚政策之间的界限，由于救助标准不高，一定程度上侵犯了优抚对象的合法权益。
三、关于六盘水市农村医疗救助工作的几点思考
针对当前六盘水市农村医疗救助工作中存在的主要问题，下一步农村医疗救助主要做好两个方面的工作，一方面是推进，另一个方面是规范。逐步形成在推进中规范，在规范中推进的良好发展环境。具体来说，主要是抓好以下工作。
（一）在推进工作方面：
1、加强对工作的指导。各县、特区、区要认真执行市民政局、市卫生局、市财政局联合下发的《2005年全市农村医疗救助工作意见》，降低或者取消起付线，提高救助补助比例，加大力度，深入开展大病救助工作。六枝特区、盘县和水城县要资助农村五保户、特困户参加新型农村合作医疗，并积极探索做好二者之间的衔接，对患大病后得到新农合优惠之后，自己承担部分仍然困难的特困群众要给予医疗救助。
2、加大医疗救助资金的投入。从中央到地方各级财政都必须加大对农村医疗救助的投入，增加农村医疗救助资金总量。要按照市民政局、市卫生局、市财政局下发的《六盘水市农村医疗救助实施方案》中规定的农村医疗救助资金来源，加大财政投入外，还应该从中央、省、市三级福利彩票公益金、社会捐助款中提取一定比例的资金作为医疗救助基金。同时要充分发挥六盘水市慈善总会联系国内外社会各界的优势，调动民间各行各业知名人士捐赠医疗救助基金，将医疗救助基金做大。
3、及时修改农村医疗救助政策。结合工作实践，认真考虑修改农村医疗救助政策。从单一的大病救助转变为大病救助、常见病救助相结合，开展日常门诊救助，明确规范各有关医疗机构减免优惠政策。结合实际，尽快降低或者取消起付线，提高救助封顶线，提高救助的比例，扩大救助病种。同时要改变目前的“事后救助”方式，探索开展事前、事中、事后救助相结合的救助方式。
4、要加强政策能力建设。完整、准确地掌握救助政策是开展农村医疗救助工作，出台相关的方针政策的前提和基础。一是定期组织干部培训。针对农村医疗救助工作中出现的薄弱环节，设置相应的课程，进行培训，解决政策上的空白和盲点。二是及时组织经验交流。对市、省内外在农村医疗救助工作方面取得较好的成果的地方，多学习和借鉴成功经验。多召开经验交流会，大家通过相互学习，共同促进农村医疗救助工作。
5、要加大宣传和协调工作力度。农村医疗救助是供需双方和政府部门三方的事情。要做好农村医疗救助工作，必须三方积极协调配合。要明确自身需求、权利、责任和义务，采取多种手段和措施加大农村医疗救助政策的宣传力度，使农村五保户、特困户这些“失语症”群体真正掌握有关救助和医疗信息，规范自身的用药行为，克服供需双方信息不对称的情况。同时，要进一步争取卫生部门和医疗机构的积极支持与配合，对救助对象在门诊治疗和住院治疗时给予最大限度的政策优惠。
6、要加强调查研究。调查研究工作是做好一切工作的基础和前提。我们必须在全市范围内，深入开展调查研究工作，要通过调研，了解农村因病致贫、因病返贫、大病分布、农村居民医药费用和实施农村医疗救助以来的经济与社会效益。发现问题，及时修正和完善政策，解决存在的具体问题。不断提高全市农村医疗救助的层次和水平。
（二）在规范管理方面，主要抓好以下工作：
1、要建立档案管理与备案制度。要将农村医疗救助的主要环节，如申请、审核、审批与发放等环节形成的文件材料及时归档。各县、特区、区民政局要按照统一的要求，装订成册，由专人负责管理。同时，也要对当地农村医疗救助对象进行排查摸底，建立和完善农村医疗救助对象备案制度。
2、要形成定期统计与通报制度。这项制度既是规范管理的主要内容，也是推动工作的有效形式。市、县、乡三级民政部门都要定期将农村医疗救助人数与资金配套情况逐级上报，并形成定期通报制度，使农村医疗救助在规范中前进。
3、要建立定期督促检查制度。监督主体是上级民政、财政、审计和有关纪律检查部门。每年一次到两次。对下级农村医疗救助工作开展的总体情况，尤其基金管理与发放等情况进行定期抽查核实，保障农村医疗救助公开、公正与公平的开展。
4、要逐步建立农村医疗救助信息管理制度。上海、北京、浙江等地在农村医疗救助工作的信息化建设方面走得较快，是我们学习的目标和榜样。要充分利用建立数字六盘水和数字民政的契机，加大争取上级资金支持的同时，市、县两级财政也应当加大财政支持力度，逐步建立健全全市农村医疗救助信息管理系统，规范和提高农村医疗救助科学化管理水平。
总之，通过规范与推动两个方面的工作，切实推进农村医疗救助工作，坚持从实际出发，大胆探索创新，千方百计提高农村医疗救助的效能和效率，让更多的农村困难居民从国家政策中得到更多的实惠。
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