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推进综合行政执法试点工作实践研究
（衢州市综合行政执法局 2009年12月17日）
党的十七大报告提出了加快行政管理体制改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制的工作目标，对进一步规范行政行为，加强行政执法部门建设，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，提出了新的更高的要求。综合行政执法作为新型行政组织形式和执法方式，打破了行业和部门及领域的界限，直接跨行业、跨领域执法；统一设置政府执法机构，精简机构和人员，促进依法行政，是创新政府组织形式和深化政府管理改革的一种新尝试。衢州市综合行政执法局作为深化行政管理体制改革的试点举措之一，成立三年以来取得了巨大的成绩，也存在一些问题，现作一小结。
一、综合行政执法改革的背景与意义
（一）综合行政执法改革的背景 在传统的行政体制格局中，由于行政管理门类划分越来越细，一个行为往往涉及多个法律和多个行政管理领域，同一级政府下设的多个部门同管一件事，同一个系统的各级执法部门行使大体相同的职权。某一个行政管理领域，要出现多个部门发挥作用，甚至有同一个部门的多个执法机构参与。如：在城市道路上摆摊违反了多个行政管理规范，违法商贩的处理就牵涉到工商行政管理、公安交通管理、市容环境管理、卫生行政管理等几个部门，必然带来管理中各行政机关之间的职权交叉、重复执法、责任不明等现象。执法主体的部门化和多元化在诸多方面肢解了地方政府统一行政执法的职能，是行政组织机构的一大弊病。实行综合行政执法，既是深化行政管理体制改革、推动行政执法体制创新的重要内容，也是解决多头执法、重复执法、执法扰民等问题的根本举措。综合行政执法不仅将行政检查权、行政监督权和行政处罚权等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行调整和资源、权力的再整合，从体制上、源头上改革、创新行政执法体制。1996年的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”确立了行政执法相对集中行政处罚制度，为综合行政执法提供了法律上的依据，成为推进行政执法改革的契机。随后，1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》、2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（63号文件）、2002年8月《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（17号文件）以及2002年9月《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》相继出台，明确了综合行政执法的方向和各项具体措施；并计划把综合行政执法扩展到文化市场、资源环境、农业和交通运输管理等适合综合执法的领域。如今综合行政执法已成为政府行政管理体制改革的一个热点和社会关注的焦点之一。
（二）综合行政执法改革的意义
1、有利于根治传统行政执法的弊端
由于传统行政执法体制政出多门、各行其是和受利益驱动，一些行政执法部门动辄检查，滥施处罚，己引起公众的强烈不满。实行综合执法有利于制约部门利益，规范执法行为，维护经济社会秩序，为公众提供良好的法治环境。我国原有的行政执法队伍过多，财政开支极大；执法力量分散，人力资源浪费严重；执法机构职能单一，一个执法机构无法一次性完成行政执法任务。建立和实行综合行政执法制度，有利于精兵简政，减少职能交叉、多头执法的矛盾以及执法责任不清等问题，从整体上提高行政执法的能力。自推行综合行政执法以来，一定程度上解决了当前行政执法中多头执法、多层执法、重复执法、执法扰民、执法效率不高等问题，降低了执法成本，从体制和机制上逐步解决了传统行政执法的弊端，使地方政府执法职能得到了有效统一，进一步理顺了行政执法体制，推动了行政管理体制变革。
2、有利于提高行政效率
行政权运作中，应以最少的资源耗费，最大程度地维护行政相对人的合法权益和公共效益。综合行政执法为提高行政效率创造了有效的途径，在整合了部分权力资源的基础上，减少了行政机构的执法开支，同时减轻了因多头或多层执法给行政相对人造成的不必要的负担。可以说，综合行政执法的推行初步解决了行政权的扩展与行政效率本身的要求和冲突，初步实现了合理设置行政管理机构，促进管理程序科学化，增强管理活动有效性等行政效率的基本要求，提高了行政效能，充分体现行政执法的效率与公正，维护了公共利益与个人合法权益。
3、有利于政府机构改革和管理方式创新
随着我国社会主义市场经济的快速发展，社会转型越来越快，公众法治意识的提高与增强，对行政管理方式的创新和改革不断提出新的要求。人们呼唤服务型、效能型的政府，要求简洁、一致的行政执法体制。因而，政府组织必须依据环境的变动不断作出相应调整和变革，优化组织结构，提高行政管理效能。在市场经济条件下，政府逐渐蜕掉资源控制主体的角色，多元和独立的市场主体的自由度日趋增大，市场与社会的自我治理不断形成与政府相抗衡并制约政府权力的独立力量，要更好地因应这一变化，必然要求政府执法机构设置综合化和权力配置综合化。综合行政执法改革通过建立健全统一、公正、透明的法律制度和公共政策体系，创造一个良好的制度与政策环境，不断提高政府公共服务的质量。
4、有利于深化行政管理体制改革 综合行政执法改革，是深化行政管理体制改革的重要组成部分，对严格控制执法机构膨胀的势头，调整机构，精简人员，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的统一、规范、高效的行政执法体制，转变政府管理职能和管理方式等具有重大意义。综合行政执法为解决行政权重叠、行政机构臃肿等行政管理体制问题提供新的改革思路，其必将进一步推动行政管理体制的调整、行政权力的整合、政府管理职能、机构、人员的整合以及行政开支的压缩。综合行政执法对行政执法权进行整合，实现执法机关优化、精简、合并，明确权限，理顺关系，变多头执法为综合执法，保证了政府更好地依法行政。综合行政执法与其他行政部门间相互监督，相互制约，促进了行政机关的依法行政。
二、衢州市试点综合行政执法改革的具体做法与成效
衢州市地处浙江西部、钱江源头，下辖一市两区三县，总面积8836平方公里，人口246万人。市区（柯城区、衢江区）范围共辖17 个乡、12 个镇、9个街道办事处，总面积2357平方公里，人口80万人。自2002年以来，市委、市政府认真实施“工业立市、借力发展、特色竞争”三大战略，出台一系列加快城市化进程的政策措施，有力地促进了经济社会的发展。随着我市经济社会和城市建设的快速发展，行政执法与城市管理方面都出现许多新的情况和问题。
一是执法主体分散，机构过多。据2002年报统计，市区具有专门行政执法职能的事业机构有23家，管理、执法、检验职能合一的非专门执法事业机构有38家，专兼职执法人员共1189人。其中涉及城市管理领域共有11家，专兼职执法人员591人，分散在建设、规划、环保、工商、公安、卫生等多个行政部门。由于执法队伍多，多头管理导致执法交叉、重叠，各自为政、各自执法的矛盾比较突出，有利的争相处罚，无利的互相扯皮、推诿，群众反响强烈。
二是队伍庞大，整体素质偏低。由于机构设置过多，出现人员超编情况且合同工、临时工较多，许多人员未经严格的考核和培训就上岗执法，执法方式简单且缺少程序。
三是管理不健全，审批不规范。部分执法机构使用自收自支事业编制，收支挂钩，以罚代管的现象仍然存在，加上内部监督力度不够，实际效果不理想。
四是城市“脏、乱、差”现象突出。违法建设、违章搭建、占道经营、机动车辆乱停乱放时有发生，流动商贩问题突出，严重影响市容市貌。
为了改变这种状况，从源头上、体制上解决行政执法工作的弊端，提高执法效能，根据党中央、国务院关于深化行政管理体制和行政执法体制改革的部署要求以及省政府的批复（浙政函[2003]47号，省政府正式批复同意衢州市为浙江省实行综合行政执法试点市），衢州市从实际出发，进行了综合行政执法改革的试点，在综合行政执法的机构设置、职能转变和定位、执法范围内容、管理体制以及运行机制等方面进行了积极探索，并取得一些成效。
（一）已经建立综合行政执法的体制
衢州系浙江省实行综合行政执法的唯一试点地市，市综合行政执法局属本级政府的组成部门，依法集中行使综合行政执法权。主要职能归纳为“十一加一”，“十一”主要履行行政执法的职能，即市容环境卫生、园林绿化、市政工程、公用事业、建筑施工、房地产、城乡规划和工商行政、环境保护、公安交通、卫生方面法律、法规、规章规定的全部和部分的行政处罚权以及与之相关的监督检查权；“一”主要履行市政府交办的其他职责，我们理解为城市管理的职能。
从编制上看，衢州市综合行政执法局工作人员全部是公务员编制（220人），较好地解决了执法主体资格的问题。市综合行政执法局不仅承担了行政执法的工作，而且执行着大量的市政府的公共政策职能，例如承担了相当一部分城市管理的管理职能。目前，根据有关文件精神，应由市政府职能管理部门履行的各项执法职能正逐步集中到市综合行政执法局。
其次，根据衢州市的实际，确定了以市为主、一级执法的垂直管理体制，在规划控制区内按区域设立五个支队，规划控制区以外设立两个分局具体管理衢江、柯城两区的农村地域；以利于集中统一领导，确保行政执法渠道畅通、政令统一，并利于统筹城乡社会管理，确保公平公正；三是严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，实行罚没款全款上缴财政，行政执法所有经费由财政保障的办法，彻底杜绝以罚代管、以权谋利、罚款与福利待遇挂钩等不当做法；四是为有利于保障综合行政执法工作，由市公安局设立治安支队城市管理警察大队派驻到综合执法局，业务受综合执法局指导，主要配合综合执法局工作，防止暴力抗法事件发生。通过体制理顺，初步建立了结构比较合理、内容比较完整、方法比较科学的执法框架体系，执法效率明显提高。
（二）不断完善、创新行政执法机制
一是加强了层级考核机制建设，科学制定考核方案，从队伍建设、职能履行、执法业务三方面明确考核比重和工作职责；考核结果和人员使用、评先树优、经济利益挂钩；二是加强了网格化执法运行机制建设，着力推进精细化管理、网络化执法运作机制，正确处理网格化执法与专项执法治理、与开展和配合重大活动、与集中突击整治的关系，在人员、时间和工作任务上统筹安排；三是加强了综合行政执法社区联动机制建设，实行辖区执法支队负责人街道（乡镇）挂职工作制度，深化“阳光执法”活动，逐步完善执法密切联系社区工作机制；四是加强了公安保障机制建设，密切综合行政执法公安保障协作，建立健全公安保障执法工作办案制度、联络员制度、例会制度、情况反馈制度等四项机制；五是加强了综合行政执法外部协调机制建设，积极沟通法制办、法院、建设、规划、工商、公安、环保、财政、纪检监察等有关部门，进一步完善与有关部门的工作例会、配合协作、文件会签等制度。
（三）全面提高行政执法队伍素质
市综合行政执法局自成立以来就全面推进行政执法队伍的规范化管理和制度化建设。一是强调执法观念，促进工作思维转变。大力提倡用法律的思维考虑问题，有法律的语言解决问题的工作方式，有效地推动了原来的城管思维向执法思维、城管行为向执法行为的转变，强化了行政执法人员的法制观念和忠于法律的意识。二是加强业务培训，促进队伍素质提升。通过执法资格考试培训、法律业务培训、法律学历进修和业务交流等形式，有效提升了队伍的整体法律素养。三是加强案件审核力度，促进案件规范办理。综合行政执法面向的范围广、权力比较集中，因此，行政执法队伍的行为规范化对有效控制执法过程的合法有效就尤为必要。通过规范执法程序，明确审批权限，加强办案指导和审核，做好案件听证和专家论证等，规范了案件的办理。四是注重制度建设，促进执法监督落实。
（四）建立、健全行政执法责任制
行政执法责任制是规范和监督行政执法活动的一项重要制度。市综合行政执法局成立运行以来一直致力于行政执法责任制的建立和完善。通过梳理执法依据、分解执法职权以及确定执法责任等方式，建立行政执法过错责任制和行政执法错案追究制等制度，强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平。例如，对于单位来说，综合行政法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为都应承担相应的法律责任；对有关行政执法人员的行政执法责任的落实，根据过错形式、危害大小、情节轻重，给与批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等形式的处理；对行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被认定违法或者变更、撤销等比例较高的，追究相关领导人和承办人的责任；对实施违法或者不当的行政执法行为依法依纪应采取组织处理措施的，按照干部管理权限和规定办理。
（五）综合行政执法改革所取得的成效
1、实行综合行政执法改革以来，监督、促进其他行政机关依法行政 综合行政执法试点以来，已经初步实现一些政府部门的行政审批权、行政监督权和行政执法权的适当分离，实现部门之间、权力之间的相互监督和制约，也正在逐步形成行政管理的合力。例如，市综合行政执法局在办理房地产领域的案件时，发现建设主管部门存在职能履行不到位的现象，及时与建设部门沟通、联系，监督、促进其履行相应的职能；在办理规划领域的案件时，发现规划主管部门存在前置管理环节不符合法律规定的情形，因而也在案件办结后致函相关部门要求纠正。另外，市综合行政执法局也充分行使行政检查权和行政监督权，与其他部门一起进行专项整治活动，如联合十一个政府部门对房地产业进行检查；与规划部门、发改委等部门建立协作制度，在项目竣工验收时发挥综合执法部门的监督职能。综合行政执法局通过执法活动维护和促进行政机关依法行政，保证行政机关严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，有利于促进政府职责转变，加快法治政府建设。
2、全面履行综合行政执法职能，为建设法治社会做出应有的贡献 市综合行政执法局成立以来，全面履行行政执法职能。行政执法是保障社会公平正义的一项重要法律制度。在行政法律关系中，公民、法人和其他组织与行政机关相比，往往处于相对弱势的地位。综合行政执法部门通过公正执法，保障人民群众的合法权益，实现和维护社会公平正义。三年来共办理行政执法案件25，441件，其中一般程序3281件，简易程序22，160件。为规范房地产市场秩序，衢州市综合行政执法局行使行政检查权和行政监督权，对全市的房地产市场进行彻底检查，发现问题后整改一批，处罚一批，全面履行了行政执法职能。
3、为保障经济社会的发展，促进和谐社会建设作出应有的贡献
市综合行政执法局自成立以来，深入贯彻社会主义法治理念，以公正执法为主题，坚持以民为本，扎实推进综合行政执法改革，为构建社会主义和谐社会做出了卓有成效地努力。建设社会主义和谐社会与民主、公平正义等法治理念是完全一致的。三年来，市综合行政执法局严格执行行政法律、法规，忠实履行行政执法职责，为保护公民合法权益、监督与促进行政机关依法行政、维护社会和谐稳定、保障改革开放和社会主义现代建设顺利进行，作出了重要贡献。
三、我市综合行政执法试点工作存在的主要问题
（一）法律制度方面的问题
一是相比较其他政府部门序列的成熟有序，综合行政执法体制至今仍然没有全国统一的模式；在国家层面还没有一个统一的机构对综合行政执法进行指导，只是原则上规定集中执法权的工作是由国务院法制办来管，建设部来牵头日常工作。这样的机制让综合行政执法的合理性、合法性也因此屡受争议。目前我局承担的行政处罚职能中相当部分是属于其他政府部门的“老大难”问题。例如乱设摊、违法搭建等问题存在的历史很长，以前都是有专业的执法部门去管理，这些部门从许可、管理到执法是一条龙的，都没有管理好，怎么能指望在一夕之间解决所有问题呢。现在有的部门觉得“城市管理是个筐，什么都能往里装，”把难以解决的矛盾全部都交给行政执法局，导致城市管理日常工作的难度越来越大。
二是城市管理领域缺乏一部系统法律来规范，不能给予综合行政执法提供有力的法制支撑。综合行政执法部门在实际执法办案中适用的《城市规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《道路交通安全法》、《无证无照查处取缔办法》、《环境噪声污染防治法》、《食品卫生法》等法律法规规定实施行政处罚的主体是规划、建设、工商、公安、环保、卫生等相关部门，而实际执法主体是综合行政执法部门，这就造成了实施主体和法律法规规定的不对称，使得综合行政执法部门在执法过程中颇感尴尬。
三是有些法律法规较笼统，操作性不强，导致相关部门判断上的不同理解，影响了案件的处理。如在违反规划案件的办理上，对当事人的违法行为是否严重影响城市规划界定缺乏比较明确、规范的标准，在界定是否构成严重影响城市规划上，案件处理主观因素较多，相关部门往往会出现不同的理解。如一些违建案件规划部门认为严重影响规划，建议予以拆除，因我局对《停建通知书》送达前的违建部分无强制执行权，在申请法院强制执行后，存在法院调查认为严重影响规划缺乏标准依据不能成立，作出驳回申请决定的情况。四是综合行政执法局没有行政强制执行权，严重影响了行政执法的效率和权威。行政执法是为了公共利益执行相关的法律、法规，首先强调的是效率，但由于没有行政强制执行权，很多案件要申请法院执行，严重影响了行政执法的效率，也损坏了法律的权威。
（二）执法配合的问题
以行政综合执法为主导的新行政执法体制改革涉及到既有利益格局和条块关系的调整, 涉及到行政权力重新划分和组织结构重组的问题。绝大多数管理部门的传统模式是“一条龙”管理，从立法到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定。部门自己给自己设定权力，又自己去行使权力，缺乏有效的监督机制，行政执法中存在很大的随意性。原来制定的各项法律都是为解决某一个问题而制定的，相互之间在立法之初就没有彼此呼应，导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾。很多部门规章尤其反映出此类问题，现在由综合执法局集中行使处罚权，在某种程度上是在和相关部门争夺利益。综合执法机构设置后,动摇了某些行政机关的部门利益 ,综合行政执法部门必然面临如何与相关行政管理部门之间衔接和协调关系的问题。如 ,行政执法职能虽综合归并 ,但相应的行政管理职能仍由各相关部门行使 ,执法与管理之间的任务交接、协调配合已成为目前行政综合执法部门面临的一大难题。对原来执行各相关职权的行政机构来讲 ,行政综合执法的推进 ,使它们不得不让渡手中的执法权力 ,就难免有些失落。因此 ,在行政综合执法刚刚起步阶段 ,需要各方面协助和指引的情况下 ,却难于获得必要的帮助 ,使综合执法在实践中步履维艰。
（三）执法保障的问题
一是外部保障方面。主要是公安执法保障和法院执行保障。一方面，公安执法保障主要是由公安派驻城市管理警察大队到市综合行政执法局，其职能主要是配合我局工作，防止暴力抗法事件发生。由于办案程序较复杂，环节多，使大队的保障功能受到限制。城市管理警察警力严重不足，造成阻碍执行公务的案件处理不及时，保障不到位。另一方面，综合行政执法作出的行政处罚案件面广量多，且多数执法相对人由于自身利益的原因，对综合执法部门作出的行政处罚往往不主动履行，大多数案件必须通过申请法院强制执行，严重影响了效率。由于法院执行力量不足，导致一些申请执行的案件不能及时到位，既削弱了执法的威信，也影响了行政执法的成效。
二是内部保障方面，主要是经费保障。综合行政执法工作具有劳动强度大、专业性强和执法成本高的特点，经费保障非常重要，但衢州是经济欠发达地区，属于“吃饭”财政，财政状况比较困难，目前我市相对而言财政保障与综合行政执法试点工作实际需要存在着较大的差距，福利待遇也比较低，执法保障工作需要进一步加强。
（四）社会理解的问题
作为城市管理领域的一个新生事物，社会各界对综合行政执法寄于了极大期望，也给予了特别关注。作为城市管理的执法队伍，面对的大多是社会弱势群体，严格执法就会带来相应的社会德不理解。从内部看，执法人员从早到晚一心扑在执法一线，工作环境较差，工作比较辛苦，一年节假日加起来不会超过一周，比交巡警还累；无论风霜雨雪，随时都得开往现场；城市要搞创建，领导常常视察市容，市民投诉不断，都等着执法人员跑腿动手。一条街道清理不力，就会被视为工作不力。而待遇也相对比较低。加之新生队伍又恰逢公务员工资改革，一些文件规定的执法人员可享受超时、特岗、污染等津贴、补贴一直未能落实到位。在遭遇群众不理解，经历暴力抗法后，一线的执法人员会觉得得不到社会的理解就倍感委屈。
（五）行政许可与行政处罚相对分开的问题
在管理体制上，根据《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，实行审批与管理，监督与执法的分离，行政执法局只有处罚权没有审批权。“两权”分离之后，在具体的执行过程中，出现了一些问题。综合行政执法通过将处罚权与其他行政权进行分离，强化权力之间的监督和制约，从而减轻部门自利性的影响。但是，行政执法只是行政管理的一个环节，要实现政府管理的目的，有赖于其他行政管理环节的配合与协调才能实现。实行综合行政执法之后，相关职能（管理）部门认为失去了行政管理最有力的手段，其责任压力减轻了，因而就放松了审批许可后的监督管理，导致事前管理的责任缺失，增加了事后控制（行政处罚）的压力和执法成本；现场监督、检查以及处罚权由综合执法局行使，出现问题不是追究职能部门的责任，而往往将责任归咎于综合行政执法部门。例如，最近市区规划区的大批违章（法）建筑出现的根本原因就在于规划管理工作的滞后。市规划部门对村民的住房报建不进行审批，与村民自身的生活需要发生冲突，在依法难以实现自己目标的情况下，村民只好进行违法建设，虽然执法部门为制止这些违法建设疲于奔命，但仍然治标不治本，而社会和政府都把这些违法建设屡禁不止的责任归咎于综合行政执法局；与此同时，规划部门并没有承受责任压力，规划依然之后，违法建设仍然屡禁不止。
（六）政府管理的公共政策造成的问题 进城务工人员和城市低收入人群，是城管日常执法中主要打交道的两个群体，但问题产生的根源——我国社会保障体制的不健全、公共配套设施不完善，是城市管理难的根源。从我国目前经济发展的水平来看，数以亿计的下岗失业职工和农村剩余劳动力的生存都是问题，城市中的练摊人员并非都是农民，有相当一部分是下岗失业的城市居民，他们除了最低生活保障之外，就靠“练摊”来补贴家用。如果管理者的政策目标定得不恰当，行政执法人员在执行最末端的行政处罚权时就会遭到暴力抗法。如为了配合政府管理工作的“创卫”、“创园”等工作，行政执法局经常疲于应付，忙于奔波，但是城市管理的很多问题却还是没有根本解决。行政执法局在政府部门中行使着“末端治理”的职能，也就是说，是对前期政策不完善条件产生的问题进行修正，因此就非常容易产生“治标”不“治本”的结果。这也是执法队员经常在基层执法中发生冲突的重要原因。很多公共政策的问题、政策目标的设定以及涉及城市管理的种种公共问题的解决，是属于公共管理的问题，是政策层面的问题。因为行政执法人员只对法律负责，如果片面强调文明执法、礼貌执法，强调人性化管理很可能丧失执法的权威。因而，如何处理公共政策（城市管理）和法律（行政执法）之间的关系尤其显得重要。
四、进一步推进综合行政执法试点的建议
实行综合行政执法是社会主义市场经济发展的必然要求和行政执法体制改革的必然趋势。综合行政执法是建设法治政府的积极探索，对政府的执政能力和管理能力的提出了更高的要求。综合行政执法局的执法活动，既是执行宪法和法律法规的实施过程，也是贯彻依法治国基本方略、提高依法行政水平的重要法律保障。行政执法的核心功能是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。基于衢州市综合行政执法改革比较成功，我们建议进一步推进综合行政执法试点工作。
（一）在现有行政管理体制的框架内，依法推行综合行政执法改革 行政管理体制改革是政府体制创新的重要组成部分，其主要目的是调整、改变计划经济条件下形成的政府自身运行的组织制度。但是，根据现有的行政管理体制，如果一下子改革到位也是不现实的。但可以考虑在深化行政管理体制的指导思想下，授权地方政府以综合行政执法改革为突破口，推广此一前瞻性的改革措施，从而带动其他领域的行政管理体制改革。综合行政执法机关应该是一个独立的行政执法主体，是行政系统的一部分，其设立应当符合法律法规的相关规定。作为深化行政管理体制改革的一项重要举措,建议地方各市政府有效整合政府资源，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”；“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”，依法设立综合行政执法部门作为政府的本级序列部门，实行综合行政执法。通过优化组织结构，减少行政层级，集中权力，强化配合和监督，将分散的行政执法权力、监督、制约职能优化重组，对现有行政执法机构实行综合设置，通过整合职能、精简压缩地方政府各行政职能部门原行政执法机构和执法队伍，地方政府设立一级政府部门综合行政执法局，直接负责综合行政执法事务，向地方政府负责并报告工作。
（二）制定地方性法规，规范行政执法程序和法律适用
综合行政执法体制改革涉及到既有利益格局和条块关系的调整，涉及到权力重新划分和组织机构重组等一系列问题。法治政府要求权力和责任的对等。按照行征管理科学化和提高行征效率的要求，同一级政府所属的不同部门之间要求分工明确，中央政府和地方政府以及地方政府所属的不同层级部门之间应当划分事权，确定各自的职责和权限。综合行政执法部门以自己的名义行使专属的权力，其所行使的执法权自原来的专业部门移交后，原专业部门就不再行使这些权力，具有行政主体地位，应当独自承担相应的执法责任，遵循独立的活动规则，不再受其他部门的干涉。综合行政执法部门的成立只是解决了行政执法部门的权力冲突问题，但是，对于这种综合的、集中的行政权力运作过程中涉及到的运作程序和法律适用等问题则需要地方法规以立法的方式予以明确和规范。由于历史的原因，我国地方政府行政执法的依据多是部门规章以及其他规范性文件，种类繁多，五花八门，在实行综合行政执法的过程中，由于法律、法规衔接上的缺陷，执法时在适用法律上出现混乱。因此，建议在推广综合行政执法改革模式的同时，应该以地方立法的方式设立法定、科学的、高效的行政执法程序和行政执法责任制以保障综合行政政法权力的合法行使；为综合行政执法提供法律依据，为将来制定统一的综合行政执法打好基础，逐步建立统一的行政执法体制，使行政执法不断专业化、规范化和科学化。
（三）打破传统的改革思维模式，创新行政管理体制改革 实行综合行政执法，原本就是一项深化行政管理体制改革的重要举措，是在现有体制下的改革。综合行政执法改革符合行政管理体制改革的方向，改革的宗旨是加重地方政府的负担，促使政府更好地提供公共服务；打破了传统的条条管理的弊端。为什么会有“跑部要钱”现象，很大程度上，是由于我国政府管理职能转变不到位造成的。现在很多地方提出的要为综合行政执法部门在上级部门找个所谓的“婆婆”或者“父母”之类的想法是典型的传统思维方式。目前我国的各级政府不仅在许多职责方面重叠，而且在组织结构和机构设置上也比较雷同，政府管理职能从中央政府到地方政府都是界定不清的，而且中央政府有个什么部门，对应的地方政府（省市县甚至乡政府）就会有相应的部门来对应，形成了上下一样粗的状况；在很大程度上造成了上下级政府管理职能的重复和臃肿。事实上，不同层级的政府有不同的侧重面；只有对不同层级政府的功能进行定位，按照其不同功能特点，合理划分事权，解决好各自的错位、越位和缺位问题，把中央政府和省政府转变为以宏观管理和调控为主的“决策型政府”，把市、县、乡政府转变为以向社会、企业和公众提供优质服务为主的“服务型政府”，政府职能转变的问题才能有效得到解决。因此，实行综合行政执法不仅解决长期以来的多头执法、执法扰民等问题，更重要的是，地方政府因地制宜，根据各地的经济发展、社会进步的实际情况，成立综合的行政执法部门，直接受地方政府的领导，可以更好地为公众提供优质的公共服务。地方政府应该重新认识行政管理职能，重新改组政府组织机构，使政府的权力和行政机关的职能既有简化又相对集中，合理配置权力资源。
（四）围绕综合行政执法改革，区别行政执法职能与城市管理职能 行政执法是政府公务人员代表政府执行国家法律、法规以及规章的一系列活动；城市管理是在所有城市参与者的帮助下兼顾私营部门目标和市民利益，在上级政府为实现经济可持续发展的可能而规定的政策框架下制定实施协调和评估城市发展战略的过程，属于政府的公共政策领域。衢州市综合行政执法局不仅履行政府管理领域的十一项行政执法职能，而且履行了市政府交办的大量的城市管理的任务。也就是说，市综合执法局一方面执行国家的法律法规，一方面执行地方政府的公共政策。但在现实中，综合行政执法局执行了大量的公共政策，如，创建国家卫生城，创建国家文明城市等，牵扯了大量的精力，甚至执行城市政府的公共政策已经远远大于执行法律法规的任务。从法律上讲，行政执法就是执法人员代表政府执法，其只要对法律负责，其秉公执法的目的就是为了更好地管理，实现政府管理的目标即追求最大化地公共利益；城市管理是根据政府的政策对社会的一种规范和管理，为公众提供高质量的服务，因此，为了区别行政执法（法律）和城市管理（公共政策）之间的关系，建议成立综合行政执法部门时应该去除城市政府交办的任务这一“箩筐”条款，综合行政执法部门就是严格执法，城市管理等公共政策领域的管理职能应该由相关部门承担。
（五）加大宣传力度，使社会公众理解、认识到综合行政执法体制改革的意义 由于全国各地的情况不同，以及综合行政执法改革的经验不足，个别地方的暴力执法行为严重损害了行政执法队伍的形象。因此，应该加强对行政执法体制改革的宣传力度，加深社会公众对综合行政执法的理解。综合行政执法的根本目的就是保护公民、法人和其他组织的合法利益，促进政府机关依法行政。行政执法人员利用执法过程中碰到的一些具有典型教育的案件，通过有关的电视或报纸等新闻媒体，进行宣传，充分发挥新闻舆论的正确导向作用。对于一些地方的暴力执法现象不应该片面地报道，新闻媒体应该更多地从正面报道、宣传综合行政执法的改革工作，为推进依法治国方略、维护社会和谐稳定提供强大的舆论支持。同时，通过广泛的宣传也促进全民的公德意识、责任意识以及法律意识等。通过进一步加大宣传力度，积极营造有利环境，努力推进综合行政执法工作，提高行政执法效能，更好地为公众服务，为经济社会发展服务。
（六）鼓励多方参与，建立协同治理的城市管理模式 随着城市化的快速发展和公众法治意识的提升，城市政府和市场以及其他社会角色，通过正式和非正式的渠道，彼此影响对方的决策和行为，以适应不断深入的城市化和不断出现的新城市。在市场经济条件下的现代城市社会，城市自治组织、各类中介组织、社团、居民、公共媒体等“城市利益相关者”成为独立的利益团体，并在城市发展决策、决策执行和监督以及城市社区管理与服务等领域发挥着越来越重要的作用。因此，在现代城市管理中，政府的公共管理政策应该更多地倾听公众的声音，鼓励公众广泛积极参与。完善政府的社会管理职能和公共服务职能，提高公共服务质量；推动建立政府调控机制和社会协调机制互动，政府行政功能和社会自治功能互动，政府管理力量和社会调节力量互动的共同治理网络。由于社会事务具有复杂性，社会公众需求具有多样性，因此，应充分发挥政府、社会组织、公民等多方面的积极性，形成政府调控、社会组织和公民协同参与的社会管理和公共服务新机制。应通过建立健全统一、公正、透明的法律制度和公共政策体系，创造一个良好的制度与政策环境，城市管理与行政执法才能更好地互动起来，城市管理才能提供高质量的公共服务。
为从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，切实解决多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、以权谋私等诸多问题，根据国务院、中央编办及省、郑州市的总体要求，自XX年12月开......
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