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摘要：社区自治是社区建设的核心，由于受传统影响，我国社区自治建设还存在许多问题。本文提出社区自治应以创新社区自治体制为主要内容，提出相应对策。
关键词：社区自治 政府职能 自治意识 居民代表大会 议事会 社管会
社区是社会经济发展的必然产物，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，社区在社会管理中的地位将
不断增强。在全面推进小康社会建设中，必须要加强社区建设，而社区建设的核心则是促进社区民主政治建设，推进社区自治。然而，我国长期受国家为权威来源，单位为传统形式的高度组织化的社会—经济一体制的影响，缺乏社区自治基础。自1991年来，全国各地广泛开展了社区建设活动，社区管理和社区自治工作积累和摸索了一些经验和做法，可由于带有自治色彩的社区自治属于新生事物，至今对社区自治的性质地位、管理方式和运作程序没有明确规范，在实践中产生了各种模糊认识。因此，社区自治建设的健康发展必须依托于一整套规范化的制度规则，必须打破原有的城市管理体制，建立一套适合新时期新形势的制度规范。
一、当前社区自治建设存在的主要问题
（一）社区自治法律缺位。
社区自治的依据是自治法，它是政府权限与自治组织自治权利的划分依据，界定自治组织全体成员权利义务，也是自治组织职能设置和职能定位的基本依据。尽管我国宪法和《居民委员会组织法》都对居委会的性质作了明确界定：居委会是基层群众实施自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治组织。在实践中，两部法律的规定对促进城市居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，推动城市居民的自治活动起了很大作用。然而总体上规定过于原则，而且随着市场经济体制逐步完善，有许多规定与实际工作不相适应，特别是“社区建设”这一新生事物上无法体现。总之，对社区自治的性质、地位、管理方式和运作程序进行明确规范的社区法的缺位，使社区自治缺乏有效的法制保障。
（二）社区自治体制障碍。
尽管法律规定社区居委会是群众性自治组织，但在实际操作过程中，仍然存在较浓的行政色彩，社区居委会实际上是政府的准下属机构，它在职能上和街道办事处是对应设置，在经济上和管理上依附于街道办事处，种种因素使社区难以有效地依法履行其民主自治职能。本来街道办事处、政府职能部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务与监督的关系，而不是领导与被领导、命令与服从的行政隶属关系，但是许多地方政府把对居委会的指导责任变成领导责任，且直接任命居委会的有关工作人员，直接管理居委会的日常活动，在社区自治中造成体制障碍。
同时，由于中国城市社区自治制度建设是一种自上而下的强制性变迁。城市政权力量在这场制度变革中无可奈何地承担起了发动者的角色，尽管在改革初期，政府主导的制度变革能够依赖权威资源而得以迅速实施，但随着改革的深入，这种类型的改革普遍缺乏后续动力，或由于行政滥用而使制度变形。
（三）社区自治意识欠缺。
随着近几年城市社区建设的快速推进，社区自治工作也取得了较大发展，各地已摸出一些可借鉴的经验和做法。但从实质上看，社区自治还停留在表面或形式上，真正实现社区自治还有很长的路要走。这除了法律法规尚不完善，社区自治制度尚欠健全，社区自治体制和机制尚未理顺外，还有一个很值得重视的问题是社区和社区居委会成员的自治意识欠缺。
在社区自治中，浓厚的社区意识至关重要。这种社区意识包括居民的自治观念、社区归属感与参与意识等。社区之所以区别于社会，就在于其成员拥有较强的共同的社区意识，同一社区的居民由于共同的社区意识而被凝聚在一起，出于对本社区的强烈关注而积极参与社区事务的管理。但这种强烈的社区关怀意识在我国城市居民当中并不明显。在我国长期计划经济体制下，居民的社区意识比较淡薄，社区建设又是靠政府自上而下地推动，社会参与程度不高；人们的“单位人”属性并未获得根本性的转变，对于社区的归属感和参与度都还很弱，单位制的建立，使单位部分替代了家庭的功能成为个人生活和交往的首要选择。当出现家庭和社会不能解决的问题与事务时，人们倾向于诉诸行政权力。总之，我国社区居民的自治意识与社区归属感没有得到很好的培育。
另外，从社区居委会成员层面上看，居委会组成人员作为居民选举产生的、代表社区利益与意志的代表者，本应向居民负责，但却在相当大的程度上将自身视为基层政府的工作人员，认为自己应当向基层政府负责报告工作，甚至有的委员会成员认为社区居委会是基层政府的派出机构。因此，社区居委会成员在工作中惟基层政府之命是从，而很少从维护居民自身利益和自治意思作为工作的出发点。
（四）社区社团自治作用弱小。
社区社团民主意识与自治管理能力需在实践当中习得。对于公民来讲，参加各种各样的志愿型社团是一
种很好的再社会化途径。通过社团活动，公民不仅能够培养平等主义的精神，而且能够形成相互合作的契约主义原则，增强公民自主治理的能力。志愿型社团还是公民参与社区政治的有效途径。我国建国后的很长时间里，由于受政治全能主义的影响，城市居民生活的各个方面均由行政化的单位所控制、包容，国家与社会高度重合，个人发展空间极为有限，社团发育极不充分。
而且，已有的社团，如妇联、共青团、文联等，由于过于行政化，在现代社区治理网络中不能很好地发挥群众自我治理的作用。社区生活中缺少志愿型社团，使得居民参与社区各项事务决策的机会与能力大大降低。许多居民并非不关心自己所在的社区，也希望参与社区的管理，但都苦于没有很好的途径，或感觉自己“人微言轻”。这种状况已经成为制约我国社区自治建设的桎梏。
二、加强社区自治建设的对策
城市社区民主建设存在着制度化水平低的问题，制约着社区自治建设的深入开展和持续推进。本人根据以上所述，提出几点粗浅对策。
（一）转变职能，还权于民。
转变政府职能，就是从计划经济体制下的职能向市场经济体制下的职能转变，按照市场经济发展和社会管理的要求，重新调整机构设置和权力分配，建立起顺应社会管理要求的行政管理体制，做到把政府职能该强化的强化，该弱化的弱化，该转化的转化。所谓强化就要强化政府对经济的宏观调控、市场监管和公共服务职能；所谓弱化就是要强化政府对微观经济的直接管理和行政干预，使市场在配置经济社会资源中起基础性作用；所谓转化就是要把政府承担的协调性、技术性和服务性事务从政府职能中分解出来，转化给社会公共服务组织、行业协会等。换言之，就是将行政与服务分开，将单位办社会的职能剥离出来，用专业化的社会组织进行管理。有位专家提出，当前社区体制改革可以分三步走：一是可先以居委会为主培育民间的社区自治组织；二是随着体制改革的逐步推进，民间自治组织与政府进行合作，实现良性互动，逐步发展壮大；三是随着社区自治组织的健全，资金来源的稳定和公民参与意识的增强等，政府逐步退出，实现社区管理的真正自治。
在目前实践中，结合各地实际情况，要坚持“政府依法行政、社区依法自治”的原则，进一步明晰政府职能部门、街道与社区三者各自的职责，并采取相应措施，真正做到政府的职能由相关部门独立履行，不随意转嫁到社区；确实需社区协助办理的工作和任务，落实好相应的人员和经费，减轻社区工作负担，保障社区各项自治权利的落实。
（二）充分发挥社区居民代表会的作用，开拓民意表达渠道。
社区居民有权决定社区内重大事宜，是社区居民自治的重要标志。目前，我国城市社区普遍改变了传统居委会议事层和执事层合为一体的做法，而实行居民代表大会议事、居委会执事的做法。居民代表会议被赋予审议各类规章制度、居委会工作报告以及讨论、决定社区的重要公共事务等职能，这一制度创新不仅有利于居民群众对社区居委会的监督，也有利于民主决策。
此外，居民代表会议、社区居委会都应有其他的吸纳民意、积聚民智的渠道，使更多的居民群众参与民主决策，如为实行走访居民制度，临时扩大会议制度及居民报名列席旁听居民代表会议制度等。在上述以横向决策为主的决策机制的基础上，社区居委会结合街道办事处的总体要求，落实任务，开展工作，从而形成更科学的横纵结合的民主决策机制，不仅可以提高社区居委会的工作效率，也使社区自治权得以充分体现。
（三）创新社区自治体制。
从国际经验看，完善居民自治组织，提高居民自治能力和水平，建立现代的城市管理体制，有必要进行社区自治体制创新。建立社区自治议事会体制，议事会体制下的社区治理结构可以被称为“一个大会，两个机构”：即社区居民代表大会、社区议事协商委员会（简称“议事会”）和社区管理委会员（简称“社管会”）。
社区居民代表大会是社区的权力机构，其主要职责是选举产生社区议事协商委员会成员和社区管理委员会成员，讨论和决定社区事务。社区成员代表大会是社区成员表达自己意愿的渠道，它通过民主选举、民主表决的形式，反映社区的公众利益。它具有选举权、聘用权、决策权、监督权和控制权。它是居民自治组织中地位最高的机构。
社区议事会是社区居民代表大会下设的议事协商机构，在居民代表大会闭会期间代表居民代表大会行使对社区事务的议事、决策职能，对社区管理委员会和物业公司以及其它服务机构的工作进行监督。议事会成员由社区居民代表大会推选产生或由社区居民代表大会聘请，除主任外，其余成员职务为社会职务，均实行义务工作制。议事会对居民代表大会负责，并主持召开居民代表大会，议事会有权建议召开居民代表大会对社区管理委员会的工作进行质询。
社管会是居民代表大会下设的执行机构，不具有决策权，它在社区居民代表大会和议事会的授权下，具体组织实施社区的建设、管理、服务等诸项事宜，落实社区居民代表会议及议事会确定的各项工作任务，协助政府完成规定的各项任务。社管会成员由办事能力较强的人员组成，专业化的社会工作者不限定于本地居民，可以聘用非本居住区人员担任。社区居民代表大会、议事会或社管会主任可以聘请物业管理公司经理等驻区单位负责人作为社管会成员。社管会对社区成员代表大会和议事会负责，应定期向社区成员代表大会和议事会报告工作，并接受其质询。在社管会下面，按照社区建设的内容和实际需要可以设立治保、调解、环保卫生、文化教育、计生、妇女、保障服务、财经管理等工作部门。
（四）营造自治环境，培育公民自治意识。
社区自治的核心是社区民主自治，没有居民真正意义上参与社区的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，社区自治就是一句空话，也不可能实现社区自治。从各地城市社区建设看，即使是一些搞得较好的城市，社区居民参与的积极性也不高。从参与的主体看，绝大多数是社区里的离退休老同志、妇女为主。从参与的内容看，是一些社区的公共事务或基层政府部门下达的工作任务，没有涉及社区自治的实质性管理事务，比如社区居委会成员的民主选举，社区里的重大事务决策权等，这些情况严重影响了社取公共权力的行使，也挫伤了社区居民参与社区自治的积极性。要改善这种状况，除了政府部门改进工作方法外，社区组织也要从实际出发，改进工作方法，加大工作力度。首先，要加强对社区居民的教育，积极引导社区居民参与社区建设的意义和重要性，增强居民的权利意识、责任意识。其次，要加大宣传力度，大力发展志愿者队伍，充分利用社区资源优势，组织各种各样有利于社区建设的志愿者队伍，把每个人的潜力充分挖掘出来，增强社区的凝聚力。再次，要拓宽居民参与管理路子，逐步建立健全与居民的联系、服务、沟通、监督等机制，使更多居民能积极参与社区建设，努力形成“社区是个家，建设靠大家”的良好自治氛围，逐步将社区纳入自治的轨道。
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