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我国城市社区自治问题及对策研究
摘要:城市社区是社会经济发展的必然产物，城市社区的发展对推进我国基层民主建设有着重大的作用。经过多年的发展，我国城市社区自治取得了很大的进展，但城市社区自治又面临许多问题，只有理顺政府与社会的关系，加强社区法制建设，提高社区居民素质，实现社区居民互动，才能使我国城市社区自治健康发展。
关键词：社区；城市社区自治；问题；原因；对策
Study on the Predicament and Strategies of Autonomyof Urban Communities in China Abstract:The appearance of urban communities is the inevitable
trend of the development of society and economy,urban community development to promote the rural democratic construction of significant role.After years of development,urban community autonomy has made great progre,but urbancommunity autonomy and confronting many problems , only straighten out the government and society relationship , strengthen community legal system construction,improve the community residents quality, achieve the community residents interaction, ability makes urban community autonomy healthy development.Key words: community；urban community autonomy ；problems;reasons;counterpolicy
城市社区作为社会的基本细胞,是构建社会主义和谐社会这项系统工程的重要组成部分，也是城市社区建设的目标，全国各地对社区自治的建设进行了一定的探讨，在理论和实践方面都有一定的创举，同时也存在着一些问题。社区社区要和谐,发展社区居民自治是必然的趋向和选择。
一．城市社区自治理论的源起和发展
关于社区这个概念,目前还没有严格的界定。最早界定社区概念的是德国社会学家滕尼斯,是在他1887年发表《共同体与社会》中提出的,指由具有共同价值观的同质人口组成的、关系紧密的、富有人情味的社会“共同体”。随后,社区研究的各个学派都提出了社区概念的界定方法，这里我们用一种有代表性的观点对社区进行界定,即聚集在一定范围内并且有共同利益需求的人们所组成的社会共同体。“所谓社区自治，是指不需要外部力量的强制性干预，社区.各种利益相关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程。”i
城市社区自治是城市社区成员依照法律对本社区事务进行自我管理的制度。它是经济体制改革和城市社区建设中城市基层管理体制的创新,也是我国城市社区居民直接参与基层事务管理、依法行使管理国家和社会事务的民主权利的一种具体方式。
二．我国城市社区自治的现实意义
随着市场经济体制改革的不断深入,我国的社会转型正从经济领域向社会领域拓展与延伸。计划经济变成了市场经济，单位人变成了社会人，作为社会管理体制改革的重要组成部分之一的城市基层管理体制改革———城市社区建设,在经历了“20世纪80年代后期的萌
ii发,90年代的培育,21世纪之初的推广”之后,进入了一个新的发展时期,这就是社区自治。城
市社区自治是社会经济发展的必然产物，是在社会发展进程中，为实现城市社区品质的提升而采取的居民自我治理的方式。作为现代国家多层次治理的重要方式，城市社区自治是现代国家制度的重要组成部分，并成为我国基层民主政治建设的一个重要的实际举措。社区自治的健康发展,对化解我国在经济体制改革进程中所产生和积累的社会矛盾,降低政治体制改革的综合社会成本,促进政治文明建设,构建和谐社会,具有重大的现实意义和深远的历史意义。经过多年的探索与实践，我国城市社区自治取得了较大的成效，但同时也面临着一系列的困境和问题。
三．我国城市社区自治中存在的问题及其原因
1．城市社区行政化倾向严重
城市社区自治组织行政化倾向较为严重，表现在：社区居民委员会是居民实行自治的群众性自治组织，本应该是政府工作的监督者和居民事务的协调者，但在实际工作中社区成为街道及其部门工作的承受层、操作层，承担了相当的政府职能。以至居民委员会的选举、考评都由政府或街道办事处控制管理，这些都有悖于《居民委员会组织法》的规定。“政府与社区的指导与被指导的关系，已经演变成为领导与被领导关系，带有浓厚的行政色彩，严重影响了社区自治”。iii
“由于城市社区自治在我国的兴起“不是政治选择的结果,而是经济发展对政治要求的结果”，iv所以政府管理适当退出是实现城市社区自治健康发展的关键。1986年，民政部提出.区服务，这标志着我国城市社区自治进入到一个新的发展期。但是，我国缺乏居民自发组织展自我管理、自我教育、自我服务的“三自”传统意识，也没有形成西方发达国家作为政府对立面存在的强大的公民社会。因此，居委会承担了很多本属于政府职能部门工作范围内的行政工作，党政部门交办的行政工作占据社区居委会大量的时间和精力。社区居委会的行政化削弱了社区自身的工作使社区的自治功能被弱化，居委会没有力量组织协调所在辖区的机关、团体及企事业单位参与社区建设，致使社区自治发展缓慢很难实现质的飞跃。
2．城市社区自治法律缺位
随着城市社区建设的发展，特别是城市基层民主政治建设进程的不断加快，1989年我国颁布实施的《居民委员会组织法》已显示出不能适应城市社区建设的新要求。面对社区出现的新的问题新的情况，原有的《居民委员会组织法》已经不能满足新的社区需求。
《中华人民共和国宪法》和《居民委员会组织法》都对居委会的性质作了明确界定：居民委员会是基层群众实施自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治组织。在实践中，这两部法律的规定对促进城市居民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，推动城市居民的自治活动起到了很大作用，但总体上规定显得太原则，而且随着市场经济体制逐步完善
有许多规定与实际工作已不相适应。“对社区自治的性质、地位、管理方式和运作程序进行明确规范的《社区法》的缺位，使社区自治缺乏有效的法制保障”。v
3．城市社区居民的共同体观念淡漠，参与积极性不高
社区参与状况是社区自治程度高低的重要标志。目前，社区居民参与存在的问题主要表现为：社区居民参与意识还比较淡薄，社区自治参与率不高，就参与人数和参与人员结构而言，在许多社区，经常参与社区自治活动的主要是少数老年人，尤其是一部分老年妇女。另外，还存在居民参与形式简单化、参与率低、参与机制不完善、居民参与与参与效果存在差距等问题。以天津市某个社区直接选举为例，社区共有居民2627户，7533人。在换届选举中，共印选票2317张，发放选票1590张，参选率为68.6%，其中10%的票数是选举委员会工作人员亲自入户组织居民投票。在进行选民登记和投票时，选举委员会要到没有登记和参加投票的居民家中登记和投票。
“我国社区居民的自治意识与社区归属感没有得到很好的培育，社区自治意识欠缺，是导致社区自治不足而社会控制有余的社会思想因素”。vi另外，由于受传统计划经济体制思想的影响,当前城市社区居民自愿参与意识还不强,居民参与仍以被动参与为主,即社区居民在社区工作人员的动员、劝诱、说服下参与社区管理机构已形成决定的事项,这种参与既不能对社区事务开展的具体项目进行决策,也不能对社区公共权力的运作进行监督。
4．社区自治的经济基础薄弱，市场对社区自治的侵蚀
从我国的社区建设实践来看,在城市社区,特别是那些以房地产开发小区为主的社区中,由社区居民委员会、社区业主委员会、社区物业管理企业“三驾马车”共掌社区公共管理大权,已经成为一种事实上的社区自治模式，社区物业管理企业的管理权力大大超过社区居委会成为社区事实上的管理者这种市场对社区自治侵蚀景象的出现,折射出我国社区建设的一个误区,即社区建设的市场化倾向。各地不断出现的物业管理企业与业主发生利益冲突的事件表明:以追求利润最大化为目的的市场行为,无助于社区自治的实现。
当前大部分城市的社区建设尚未列入政府的社会经济发展规划,预算中没有用于社区建设的专项资金,政府投入缺乏计划性和经常性,且经常不到位,各地社区建设普遍面临着资金缺乏的困境。
5．与社区自治相适应的公民素质整体偏低
随着社会经济的发展，我国城市社区发展迅速，并且有很多是因为近几年的农村拆迁而形成的新的社区，这样就使得社区的居民素质参差不齐，由于社区居民素质不高而引发的阻碍城市社区自治的事件时有发生，社区居民不能正确理解社区居民委员会同政府以及街道办事处的关系，不能很好的遵守《中华人民共和国宪法》和《居民委员会组织法》，社区共同体观念淡漠，参与积极性不高。自身的文化水平和自身素质的地下严重的阻碍了我国城市社区自治的健康发展。
社区居民的整体素质和文化水平偏低，成为了我国城市社区自治发展的桎梏，政策法规难以宣传，社区活动消极参与，以及传统文化中“事不关己,高高挂起”等一些小农思想仍然有着很大的影响,这与城市社区自治中城市居民所具备的民主意识、平等意识、责任意识、参与意识是背道而驰。
四．解决社区自治存在问题的创新思考
1．转变政府职能，理顺政府与社会的关系
要真正解决社区居委会的行政化倾向问题,必须合理界定政府管理与社区自治的边界,政府要适度介入。社区自治的形成和发展离不开政府的支持，政府制定法规、规章并采取相应的措施促进社区自治良性发展。社区自治的发展有利于密切政府同人民群众的关系，政府介入须主要定位于对居委会的自治运行进行服务、协调、保障和监督上。但是，但是在我国政府过多介入社区自治事务的情况并不少见，这样不利于社区自治的独立、自主发展。政府要转变政府职能,应坚持三项原则,即坚持“小政府,大社会”的导向原则、“以人为本、社区自治”的目标原则和“权随责走、费随时转”的操作原则;理顺三对关系,即街道办事处与居民委员会的关系,政府职能部门与社区居民委员会的关系,政府部门与社区中介组织的关系;实行“政社”分离,明确政府和社区居委会各自的职责定位,理顺两者之间的关系。“政府在城市社区建设中,承担着重要的角色,其主要职责是宏观决策、政策引导、法规规范、资源提供、协调监督。政府和社区居委会不是上下隶属关系,而是指导与被指导的关系。”
2．社区自治法律的完善
（1）．修改《城市居民委员会组织法》
1989年颁布的《城市居民委员会组织法》，面对城市基层社会管理出现的许多新情况、新问题，居民委员会组织法的一些法律条文，已不适应新形势的要求，在实际工作中难以操作。为了适应和引导不断发展的社区自治需求，要针对在社区自治中出现的新情况、新问题制定相应的法律规范，对已有的但与实际情况不符的法律条文，要进行修改。
（2）．加强社区自治立法
随着我国政治体制和经济体制的不断发展，原有法律的滞后性已明显表现出来，导致出现具体法律问题时缺少法律依据。尤其在当前，出现了许多新的社会关系的情况下，为了更好的处理这些关系，我们应尽早出台《社区组织法》，该法应多规定社区自治中的主要内容，对于体问题要做较少规定，然后各地再根据本地实际情况制定实施细则。社区自治在法律保障监督下运行，才能真正使社区实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
3．倡导和发展居民社区参与
（1）．营造自治环境，培育社区居民的认同感和归属感
首先，加强对社区自治工作的目标、宗旨、意义和任务的宣传，使居民群众对社区自治工作有正确的认识和了解，从而激发和调动社区居民参与社区自治的自觉性和积极性。其次，加强社区公共服务的建设，“通过拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安，改善社区公共服务，增强居民的满意度和认同感，使居民自主地、积极
viii地投身到社区建设之中。”同时，社区居民也必须认识到，在生存的载体由单位转移到社区、vii
自己由单位人转为社区人后，必须积极培养社区的主人翁意识，树立“服务邻里，服务社区”的理念，强调以“地方”、“社区”为中心，以个人日常生活为起点，去关心、参与自身周围的社区公共事务，在参与过程中培养人与人之间的共同情感。
（2）．规范制度化参与机制。
居民委员会是居民社区参与最重要的制度化载体。要改变居民委员会的“准行政组织”的现状,改变其行政化的工作方式,确保其自治属性和核心自治组织地位。要以社区居民委员会为依托,通过落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度化参与机制,来实现社区成员广泛参与讨论和决定社区事务与社区公共权力运作的全过程,规范制度化参与,提高居民社区参与的民主程度和深入程度。
4．建立社区居委会独立的财务制度,多渠道筹集社区建设资金
社区自治经费应实行国家和社会共同分担。“一方面,国家为社区自治提供一定的经费支持,另一方面，由居民委员会自己承担”社区居委会财务独立是社区依法实行民主自治的首要条件,社区居委会要开展社区活动、社区服务,必须有一定的经济实力作为物质保障,因此,要建立社区居委会独立的财务制度,提升城市社区在城市社区建设和管理中的主体地位。这有助于针对社区群众的需要开展社区活动,有助于提高社区居民对社区的认同感。社区经费来源上应采取“财政支持、费随事转、社会赞助、社区自筹”等多个渠道筹集建设经费。政府每年要适当增加社区建设投入力度,同时也要调动社区单位的积极性,争取多渠道筹集社区建设管理资金。
实现社区资源共享对资源的认识上转变封闭保守的观念，树立社区资源共享的新理念，不断拓展社区资源利用的渠道和领域，对多种资源进行整合与开发，变习惯于无偿调用为注重共享共赢。“充分利用社区资源服务社区，发挥资源最大效益，各街道和社区要积极主动地为驻区单位排忧解难、提供服务，找准双方利益共同点，努力达到社区资源共享、互惠互利。”xix
社区居民的文明素质是社区和谐的重要标志,也是推进社区居民自治发展的关键因素，5．提高社区居民素质，营造社区政治文化 因此为提高社区居民素质，营造社区政治文化应从社区实际和居民的需求出发,以普及科学文化知识，倡导文明新风、提倡科学精神、融洽人际关系为主题,塑造社区共同价值观,提高居民的整体素质，形成互敬互爱、文明向上的和谐社区氛围为目标。
（1）.提高居民的科技文化水平和自身素质修养，培养居民的自治意识、自治能力和自治习惯,逐步完成现代公民对社区事务的理性参与过程。社区建设正是从社区居民身边最直接的公共领域中培养公民表达、讨论、协商、互动、合作的民主习惯。
（2）．大力开展社区法制宣传教育活动,增强群众的法制观念和法律意识,引导社区居民通过合法的途径和方式表达利益诉求,维护合法权益,解决利益矛盾,使社区利益关系走上法制化道路。要在社区内部建立健全社区服务志愿者制度,为广大居民自觉主动参与社区发展和管理提供积极的政策动力。
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