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德国地方政府债务管理概况
2009-1-16
德国是一个三级政府结构的联邦制国家，其政府级次包括：联邦政府、16个州政府和12291个市政府。
一、政府间重要支出责任划分
德国联邦政府负责制定政府的各项政策，其中包括政府的支出政策。表1所示为德国政府间重要支出责任的划分。以教育为例，州政府承担所有学校的支出责任，中小学校的支出责任由州和市两级政府共同承担，市政府承担幼儿园等支出责任。
二、政府间收入划分
德国税收收入按照自有收入和共享收入在各级政府之间进行分配，主要税收是在三级政府之间进行分配的。如图1所示，2007年，德国税收收入为5020亿欧元，其中增值税和个人所得税合计数占税收总额的2／3，是德国的主要税种。
表2所示为德国的税收收入在三级政府之间的划分。以黑森州为例，假设纳税人缴纳100欧元的个人所得税，其中15欧元属于纳税人居住地的市政府，42.5欧元属于州政府，其余42.5欧元属于联邦政府。
德国州政府没有税收立法权，其收入主要来自共享税收入，包括个人所得税、增值税和公司所得税。
德国市级政府收入来源，主要包括以下几个方面。
1.自有税收收入(具有独立自主征税权)。市级政府可以根据各自情况自行制定自有税收收入政策，上级政府不加干预。自有税收收入主要包括地方贸易税和财产税。图2显示了德国西部和东部人均财产税负担情况，从图可见，德国西部人均财产税负担一直高于东部，其差距维持在40欧元左右。
2.共享税收入(主要包括个人所得税与增值税的固定比例分成)。联邦政府负责制定共享税收人政策。这点对东部来说具有重要意义。
3.转移支付、收费、贷款和其他收入。图3和图4分别显示了2007年德国西部和东部的市级政府收入结构。德国西部市级政府收入中，29%来自上级政府转移支付，而在东部地方政府这一比重高达56%，同时其自有收入只占到18%左右。东部市级政府对上级政府补助依赖性更强。
三、州和市政府财政平衡情况
图5显示，德国州政府财政状况在2007年之前一直处于赤字，直至2007年才开始有盈余。图6显示，1998～2000年市级政府略有盈余后，连续4年出现赤字，2006～2007年财政平衡状况有所改观，2007年有了较大盈余。
为降低各地区之间的财力不平衡，德国实行了颇有特色的横向均等化制度。经过横向转移支付后，最初仅拥有全国平均州级财力80%的州能够达到95%或者更高。增值税收入的75%按照人口数在各州间进行分配。经过第一次均等化后，每个州(包括财力较弱的州)都获得了全国平均州级财力的92%。第二次均等化称为“横向均等化”，由财力强州直接向弱州转移收入，这称为“团结原则”。第三次均等化由联邦政府实施，最后各州财力均达到全国平均州级财力的95%～99.5%，接近100%。当然德国的均等化制度也有其负面效应。如在巴伐利亚州，每1000名个人所得税纳税人仅需要3.8名税务人员管理，而其他州这一数字则为4.5～5.4名，显然横向均等化会产生不公平对待。因此，德国政府目前也进行一些改进，如财力较弱的州获得其他州的转移支付后，联邦政府拨付的转移支付会相应减少。
四、州和市政府债务概况
从德国各级政府债务比重来看，联邦政府债务占比最大，州政府次之，市政府债务占比相对较低，2006年所占比重仅约7%，如图7所示。
德国州政府运用多种信用工具举债，如州债券、“兰德债券”(面值5亿欧元的债券集合)、DEPFA银行贷款、储蓄银行及其州清算银行贷款等。州政府信用等级由国际机构评估，结果均为AAA级。市级政府则主要依靠金融机构贷款举债(占比通常超过90%)，如图8所示。以德国复兴信贷银行为例，当面对环境问题时，可以给市政当局提供比较廉价的贷款。
公共部门银行(主要包括州立银行和储蓄银行)是德国州和市政府举债的重要应债来源，也是其重要特色。在德国，一般较大的市都有储蓄银行，市政府是其主要股东。州立银行一般充当本州储蓄银行的清算中心，所在州政府是其控股股东。此外，州立银行还负责为州或联邦政府项目进行筹资，以及为州政府管理公共基金等。德国州立银行和储蓄银行都是公共部门银行，在具有盈利性的同时也承担着一定的社会责任。如储蓄银行可能会支持当地的小足球队，但欧盟认为德国这样的做法降低了这些金融机构的市场化程度。
第二次世界大战后，德国公共部门银行为德国经济复苏和发展起到了重要推动作用，特别是在政府担保的前提下，企业融资成本大大降低，因此更受到中小企业的欢迎。根据德国联邦银行统计，2003年上半年，在全部信贷份额中，公共部门银行占35%，私有商业银行占27%，合作银行占26%。在吸收储蓄存款份额中，合作银行占51.8%，公共部门银行占32.6%，私有商业银行占15.5%。
然而，由于其与政府固有的紧密联系，公共部门银行也日益暴露出一些问题。公有产权特征导致政府对公共部门银行存在担保，这种担保一方面对其他银行带来不公平竞争，另一方面诱使一些州立银行和储蓄银行追求高风险高收益，形成严重道德风险。
同时，欧洲经济融合过程中，德国私有商业银行向欧盟提出申诉，要求德国政府取消对公共部门银行的担保。德国政府为保护中小企业利益，一直拒绝欧盟要求，双方自1996年以来争执不休。经过长达数年的拉锯战，欧盟和德国终于就德国公共部门银行政府担保问题达成妥协，德国政府于2005年7月前逐步取消对公共部门银行的政府担保。失去国家担保后，公共部门银行不能再以较低成本筹集资金，原有业务模式受到影响，被迫进行较大改革。多数州立银行、储蓄银行打破原有经营界限，进行多元化经营，同时积极开拓国外市场。
五、州和市政府债务风险管理
(一)纵向控制。
德国州和市政府债务管理体有较强的纵向控制特征。
联邦《宪法》第115条中明确规定了对政府举债要求：“政府债务收入不得超过预算草案中的投资性支出；扭转宏观经济失衡时允许例外。有关政府举债的详细规定必须由联邦立法。”
在地方均衡制度下，州能够独立确定市政府举债额度，因此，控制市政府举债规模的法律规定在各州不同。
市政府必须向联邦财政部或其相应的地区机构提交预算。这进一步提高了地方预算的透明度，也有利于上级政府对地方财政实施早期预警。极端情况下，当某市政当局出现财政困难时，财政部会拒绝批准该市的预算申请，该市将预算修改后重新提交。此外当市政府面临财政困难时，州政府须帮助市政府弥补债务缺口，避免市政府破产。
(二)横向控制。
除联邦和州自上而下的纵向控制之外，市政府各部门之间也在地方债务管理上形成横向制衡。地方预算部门与市政会议(市长)相互独立。市长支出必须经市政会议授权并通过地方预算部门执行，未经市政会议或市长许可，地方预算部门不得改变资金用途。在每个预算年度结束后4个月内，地方市政会议(市长)必须完成年度财务报告，并提交给地方议会和地方审计办公室。同级审计办公室监察所有预算数据，并对市政财政状况出具审计意见。地方议会有权看到任一年度任一预算项目详细情况。
作者：财政部预算司 来源：《经济研究参考》2008年第62F-6期
责任编辑：萨日娜
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