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市县乡政府的职能定位及其相互关系
中央编办
加快转变政府职能和深化行政管理体制改革，是推进政治体制改革的重要举措，是完善社会主义市场经济体制的客观需求，是全面建设小康社会的制度保障。市、县、乡三级政府在地方经济社会事务管理中发挥着重要作用，明确市、县、乡在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理权责，能够加快推进形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
一、市、县、乡政府的职能定位及职能转变
要明确市、县、乡政府的职能定位，首先要明确什么是政府职能。政府职能，是指一国政府在社会经济生活中享有权力，承担义务和应负责任的总体权能的概括。在不同社会制度和经济体制下，政府承担的职能是不一样的，即使在同一社会制度和经济体制下，不同国家和地区在不同发展阶段，政府承担职能也是各有侧重点的。就我国而言，在计划经济体制下，政府是“婆婆加老板式”的全能政府，宏观微观一把抓，但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府职能发生了较大转变，一是通过中长期发展战略指导和产业政策引导，通过宏观财政货币政策的综合协调平衡，通过积极措施推动国民经济的快速发展，强化了中央政府的宏观经济调控职能；二是按照市场经济发展的要求，加大推进政企分开、政事分开、政社分开的改革力度，弱化了政府的微观经济管理职能；三是受经济增长、社会组织力量壮大、信息技术快速发展等驱动力的刺激和影响，政府职能在逐步分化；四是随着对市场经济认识的深入和自身改革的深化，政府优化了自身的经济和社会管理功能。尽管我国政府职能较计划经济体制下发生了较大转变，但这种转变还远远没有到位，一是政府经济调节和市场监管能力有限，在一定程度上阻碍了市场经济发展；二是政府社会管理和公共服务职能不到位，无法满足人们对社会公共品的需求；三是中
央政府与地方政府职能界定不清，造成了政府在经济社会事务管理上的真空地带。为此，十六大报告明确指出，转变政府职能，要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能。《决定》进一步指出，深化行政管理体制改革，要合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和夸省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一、属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。从以上规定不难看出，“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”是党和国家对社会主义市场经济条件下我国政府职能的总体定位。从经济理论上讲，在市场经济条件下，政府职能范围应主要限于市场失灵领域。市场能够做到的事情，都应该交给市场。只有在市场不能做到或做得不尽人意的地方，才发挥政府这只“看得见的手”的积极作用。下面，我谈谈对这十六个字的初步理解：
关于经济调节。经济调节是指政府的经济管理职能。中央政府主要是宏观调控，地方政府是区域调节。在现代市场经济条件下，宏观调控是引导各类微观经济主体行为、保障整个健康有效运行的一种必不可少的公共需要。宏观调控的基本目标是通过货币、金融、财政、产业政策等手段控制通货膨胀和通货紧缩，保证经济总量的平衡和增长。我国政府除了对经济总量平衡和适度增长进行管理外，还对经济结构进行战略性调整。在经济调节方面，宏观调控权必须集中在中央，包括运用货币、财政政策控制通货膨胀和通货紧缩，影响总供求关系和就业总量的变化，保证国民经济的稳定增长和持续发展，通过产业政策进行结构调整。省级地方政府承担区域经济调节的职能，运用地方财政和税收等杠杆，调
节区域经济运行，加强地方公共基础设施建设和本地公用事业服务。
关于市场监管。市场监管主要是指政府部门依法对市场主体的市场行为进行的监督和管理。市场经济的发展，需要有良好的市场秩序和良好的信用环境。市场经济秩序混乱，缺乏良好信用，企业和个人产权、合法经营就得不到保护，助长个别企业追求短期利益，严重危害市场经济的发展。因此，维护市场经济秩序和建立良好的信用是吸引投资、维护市场秩序、促使经济发展最重要的因素。在建立和维护市场秩序及强化和重建信用方面，应按照合理分工原则，明确划分中央和地方政府的职能，建立一个既有中央权威、又能发挥地方积极性的政府监管系统。具体而言，中央政府负责有关全国统一市场的立法、执法和必要的行政规制，以明确政府、企业、消费者之间的权利义务关系，建立市场运行的基本规则。打破地区封锁，把对内开放和对外开放结合起来，打破狭小、分割和封闭的障碍，使市场主体获得法律上和经济上的平等地位，都能机会均等地在市场上取得生产要素，并努力推动一切经济活动进入全国乃至全世界的大市场中去，促使国内市场在统一的基础上与国际市场融合为一体。地方政府则根据法律和中央政府的行政规制框架，负责具体执行、监督检查市场主体的行为。
关于社会管理。社会管理是指政府的社会公共事务管理职能，包括维护公共秩序、处理公共关系、维护公共利益等内容。社会管理的重点是维护社会治安、处理民族、宗教等事务，加强人口、资源、环境管理。要合理划分各级政府在社会公共事务管理中的职责职权，逐步建立以地方为主的社会公共事务管理体制。中央政府负责制定法律法规的方针政策，用政策调整、引导、规范社会事务的管理，指导、协调地方的社会事务管理工作。地方政府是社会管理事务的主要承担者，按照国家的法律法规以及方针政策，管辖本地区的各类社会公共事务。
关于公共服务。公共服务是指政府生产公共产品、建设公用事业、提供公共服务和建立公共保障等方面的职能。随着经济的发展，企业和人民群众对城市道路、水电等基础公共设施及基础教育、文化、卫生等公益事业和公共保障体系提出更高的需求。但由于公共产品投资成本大，建设时间长，收益回报周期长，有些甚至没有直接收益，普通企业及社会投资者一般不愿参与，依靠市场调节很难达到供给与需求的平衡，这就需要政府通过财政、金融、产业政策等政府行为和公共政策手段支持或补贴公共项目建设。公共服务应逐步以地方为主，教育、卫生、文化等事业，城市公用事业、公共基础设施和公共服务，由各级地方政府为主负责。还要改进市场经济条件下政府管理社会事务的方式，促进公共服务市场化。在社会公共事务领域引入竞争机制，减少政府补贴，向公众提供更好的服务，已经成为很多国家管理社会事务的发展方向，有助于转变政府职能，缩小政府规模和优化政府的内部环境。
按照市场经济条件下政府职能的这十六个字来衡量，我国各级政府职能还需要进一步调整和转化。有的要强化，有的要弱化，有的要分化。
强化宏观经济调控职能。邓小平同志曾经指出：“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点。”我国政府是代表人民利益、具有宏观驾驭能力的强势政府，必须具有较强的宏观管理能力。要加强以下三个方面：一是战略引导。要保持各种事务之间的协调性和一致性，将各地、各市场主体追求的个体目标统一到社会主义现代化建设的总体目标上来，离不开政府的战略引导。战略引导体现在政府围绕国民经济总量平衡和国民经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主的指导性计划体系，引导国民经济的发展方向；依靠产业政策引导和调控产业发展方向，以及产业调整目标，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。二是平衡协
调。通过适时调整宏观财政和货币政策，保障社会总需求和总供给的平衡，防止经济大起大落。针对我国地域辽阔、人口众多、地区间发展不平衡的实际，采取诸如转移支付等政策，支持、帮助落后地区经济发展，逐步缩小区域差距。依靠收入分配和税收政策调节国民收入分配，在保证效率的前提下兼顾公平，防止个人收入差距过分悬殊，走向两极分化。三是保护国内经济。这是我国经济长远发展的客观需要，也是ＷTO有关对发展中国家优惠条款所允许的。“入世”后，政府代表和维护国家的整体利益，在与WTO规则相适应的前提下，积极争取公平合理的国际竞争环境，并制定保护民族经济的有效政策。通过合理政策引导，帮助企业规避市场风险，努力实现本国利益在激烈的市场竞争中取得最大化。政府还要加大对生产者、消费者的保护，如按国际惯例，对农业产业给予扶持，保护知识产权，查处假冒伪劣，维护市场秩序，保护公平竞争等。
弱化政府微观管理职能。在计划经济条件下，政府既是管理者，又是经营者、所有者。政府的多重角色，决定了政府是无所不包、无所不干的全能型政府。按照比较完善的社会主义市场经济体制的要求，要使市场成为资源的配臵主体，要弱化政府对资源的控制职能，从根本上改变由政府统一计划、配臵人财物的权力模式，将这种职能切实交还给市场。对于政府在微观经济中的一些审批权、核准权、管理权、制约权也应逐步取消，使政府权力从“无限”变为“有限”。要弱化政府对微观经济的干预职能，政府要转变直接参与微观经济活动的作法，还企业以自主经营权，实现所有权与经营权的分离，使企业成为独立的市场主体，自主依据市场信息进行自我调整，使政府由原来的控制者、参与者、操纵者变为指导者（政策指导），监督者（确保国有资产保值增值），服务者（为企业提供协调和社会服务），切实做到政企分开。
分化部分政府职能。要以充分调动和发挥中央、地方两个积极性为指导思想，合理划分中央与地方政府的责任和权
力。从本质上讲，我国中央政府与地方政府的根本利益是一致的。但涉及到具体问题，又会出现局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的矛盾。中央政府立足于全国范围，站在全局的高度维护国家的整体利益，从这个意义上说，加强中央政府的集权是必要的。但中国地域广大，各地方情况千差万别，中央政府的过度集权不可能兼顾各地实际差异，“一刀切”的政策往往适得其反，而且严重抑制了地方政府的积极性。地方政府对本地区情况最熟悉最了解，中央政府充分放手让他们创造性工作。因此，中央政府在强化宏观控制的过程中，应兼顾各方利益，并给予地方必要自主权以充分调动地方的积极性和创造性。凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央政府决定；凡属地方政府事务，即涉及本行政区域利益的事务由地方政府决定。
这一总体定位点明了我国政府在经济管理和社会公共事务管理方面存在的缺陷和不足，同时为政府改革提供了总体思路和前进方向，但这并不意味着各级政府在职能定位上要按照这十六个字的要求搞一刀切，因为不同层级政府对经济社会事务的管理范围和管理内容各不相同，其政府职能转变的也各有侧重。因此，市、县、乡政府要有效解决目前体制上存在的越位、缺位、错位问题，必须在深刻理解和准确把握这十六个字科学内涵的基础上，找准自身定位。
（一）市政府的职能定位及其职能转变。市政府在我国行政层级中处于非常特殊的位臵，既是一个上传下达者，又是一个城市的管理者。因此，要找准我国市级政府的职能定位，首先有必要对其职能的发展脉络有一个全方位的了解。以“十四大”为转折点，市级政府职能转变大体分为几个阶段：第一阶段是1978年至1992年，随着城市经济体制改革的推进以及八十年代末机构改革的实施，围绕三个方面进行了相当大的改革：一是抓城市管理职能转变。先是重新调整并强化了城市的建设职能；九十年代《城市规划法》出台后，城市的规划职能也逐步明确；但是，城市管理职能并未引起
充分重视。二是实行简政放权，赋予下级政府一定的权力。为了便于领导，下级政府对口设立相应机构，并界定了相互间的职责权限。三是调整精简城市管理的内部结构。这一阶段城市管理体制改革的成就不十分显著，政企不分、行政干预建设企业的行为非常普遍，改革尚有待于进一步深化。第二阶段是1992年至1998年，按社会主义市场经济体制的要求，理顺关系、协调沟通，尝试进行体制上的宏观框架搭建工作。在这一阶段，市政府的管理职能日臻明确，并试图扭转“大市场、大基层”的形象。第三阶段是1998年至2003，以1998年政府机构改革为契机，市政府进一步整合组织结构，理顺对应关系，探索政府职能的转向。应该说，随着市场经济体制改革和行政管理体制改革的逐步推进，市级政府改革的步伐也在逐步加快，但改革还没有完全到位，这主要表现在以下几个方面：一是还没有完全放弃作为市场主体的角色，为了追求经济利益，大搞招商引资；二是还没有完全放开对企业干预的行政干预，政府行为仍有待进一步规范；三是还没有对本辖区的社会公共管理事务予以应有的重视。这几方面问题不仅在市级政府存在，在县、乡政府也同样存在，但市级政府体现的较为突出。总之，我们认为市级政府的职能应是面向本行政区域，贯彻执行法律和上级政府决策，创造良好的社会经济运行环境和发展秩序；运用区域调节职能，加强公共设施和公共服务建设。为此，市政府应该在完善社会主义市场经济体制，深化政治体制改革，全面建设小康社会的大背景下，针对目前存在的薄弱环节进行全方位改革，一是切实把政府的经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。为市场主体服务就是要求政府从市场退出，不参与一般企业经营活动，不无故干预企业行为，并为企业发展创设道路交通、物资运输、房屋建设等必要的“硬环境”；创造良好发展环境就是通过规范政府行为，加强市场监管，为企业发展创造良好的“软环境”。二是完善政府社会管理和公共服务职能。即在统筹区域内社
会与经济发展的前提下，通过深化教育、文化、科技、卫生等方面的体制改革，强化政府为社会提供公共产品和公共服务的能力。
（二）县政府的职能定位及其职能转变。通过几次机构改革，县政府职能有了较大的转变，但远没有到位，转变政府职能仍然是今后改革的关键，尤其是县级政府的职能定位，应重点加以研究并予以明确。目前，县政府存在的问题有：一是政府职能不完整，行政权力与所承载的功能不适应。县级政府是我国行政体制中非常重要的层次，是实施国家法律、政策、政令的主要承担者。县级政府的辖区应是一个相对集中稳定的政治、经济、文化发展区域，政府在辖区应有完整的行政管理权。经过20年的经济体制改革及机构改革，县级政府职能的虽然得到逐步完善，但部门职能交叉，条条干预仍然很严重。二是县财政无力支撑政府完整地、全面地履行职能，财力与权力不相适应。县政府依照法律规定，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业，由于我们实行的是财政分级包干、适当转移支付的方式，县级政府能否承担起上述管理职能，完全取决于其财力如何。许多县政府由于财力紧张，在社会公共事务管理方面无法正常开展工作。三是政府职能越位、缺位、交叉扯皮现象同时存在。职能越位最集中的表现，就是政府对企业和市场的干预太多：一些企业经营者的年收入仍由政府部门考核认定，而非企业股东会、董事会自主决定；政府设定的前臵审批过多、市场准入歧视、企业设立门槛太高，影响个人创业权；各种上岗证、资格证泛滥，影响个人劳动自由权。职能缺位的主要表现：劳动监察不到位，有的企业以临时工形式录用员工，逃避法律义务，有的劳动合同带有明显的欺诈性质，有的企业任意延长工作时间，有的企业不执行最低工资标准，有的企业不按规定为职工及时足额缴纳养老保险和失业保险等等，但相关部门监察力度明显不够；对产权的保护不到位，对于大股东任意侵蚀中小股东的合法
权益等行为，政府无所作为；政府对市场信用机制建设方面着力不够，致使市场信用秩序比较混乱，大大地增加了交易成本，制约市场经济发育和发展。职能交叉扯皮的主要表现是政府职能部门之间的职责不清，分工不明，如企业的卫生工作，“爱卫会”、环保局、劳动局、卫生局等部门都可以管；企业的绿化工作，林业局、环保局、规划建设局都有权管；企业的科技进步，科协、科技局都能管等等。从而管理力量分散，效率低下，更严重的是干扰企业正常生产经营秩序。四是机构设臵不科学，人力资源浪费严重。级政府主要是执行和实施国家法律法规和上级政策、指令，自己制定政策的空间很小，其机构完全可以综合集中设臵。但目前许多县的党政机构设臵，仍存在一些与市场经济不相适应的地方，主要问题是职责交叉、机构设臵过于分散。五是事业单位机构改革严重滞后，财政供养人员仍然偏多。由于事业单位改革相对滞后，管理不规范，使之成为了党政机关机构改革的“避风港”，富余人员大多数分流到事业单位，从而造成现有事业单位构成非常庞杂，多数都挂靠在政府职能部门，事业单位与政府职能部门成为利益共同体，事业单位利用职能部门的权力搞“创收”，职能部门利用事业单位延伸行政权力，严重干扰市场发育和市场经济秩序的正常开展。通过对县级政府存在问题进行综合分析，可以将县级市的功能定位为以下几方面：发展县域经济，调整产业结构，提高二、三产业的比重；加强市场监管，维护正常的市场经济秩序；推进城市规划和市政建设，发展社会公共事业，提供公共服务，维护社会稳定；为农村、农业综合服务和对农村社会进行面上的管理。为此，加大县政府改革的力度应从以下几方面入手，一是要完善县级政府职能。鉴于县级政府承担的社会功能和在行政管理体制中的重要地位，应赋予县级政府相应的管理权。应研究省以下垂直部门和县政府的关系，使县政府在经济管理中的权力更为完整。如可考虑将地税由省以下垂直管理改为分级管理，使县级政府的财政职能与行
政职能相适应。二是对县级政权机构进行整合，改变机构设臵分工过细，人员配臵分散的状况。考虑到县级经济、政治、文化的特点，政协机构似无必要设臵。此外，党政办公机构可以合设，组织、人事、编办可以合署办公，宣传部与文化、广电可合属办公，经济管理部门可综合设臵，社会管理部门尽量合并。三是进一步改革财政转移支付方式。许多上级部门对县级机构设臵、工作方式的干预，主要手段是部门拨款和项目资金，他们利用手中掌握的资金分配权和项目审批权，公开要求地方设机构，提规格，配人员，并经常组织检查、评比、达标活动，严重干扰县级政府自主、正常的行使职能，干扰县级政府的工作。改革这一状况的根本途径在于减少甚至取消部门的项目资金，将这些费用全部纳入中央对地方的转移支付，交由地方政府分配和管理。四是应加快对事业单位进行分类改革。对承担行政职能的事业单位，进行“釜底抽薪”，先将其行政职能剥离收归行政机关，再进行人员分流；对承担社会职能的事业单位，要断绝与政府部门的“父子关系”，从政府机构中彻底分离出去，组建独立的社会中介组织；对承担经营职能的事业单位，通过租赁、拍卖或股份制改造，直接推向市场，人员分流实行“以身份换股份”。五是要加快行政审批制度改革，推进综合行政执法改革，处理好市、县、乡三者之间的关系。
（三）乡镇政府的职能定位及其职能转变。乡镇政府是我国的基层政权，深化乡镇政府改革，是地方机构改革的重点，也是从根本上保障农村税费改革成功，减轻农民负担的关键。经过前几年的改革，乡镇政府机构和编制得到了精简，但目前乡镇政府机构设臵仍然过多，队伍庞大臃肿，财政负担沉重这在经济欠不发达地区表现尤为突出。主要有以下两方面原因，一是行政管理体制不顺。现行乡镇管理体制源于高度的计划经济，“无限政府”的观念根深蒂固，乡镇政府认为管得越多、权力越大就越能管好，结果确是管了许多不该管、管不了、也管不好的事情。加之乡镇领导体制不健全，领导职数多，行政权力不完整，权责一致难以落实，领导效能低下，只有通过增设机构，增加人员应付各种管理事务。二是事权划分不清。县乡两级政府没有明确的事权划分，权责不清。有的县级政府部门通过项目审批、资金划拨、条规干预等手段，迫使乡镇政府增设相应机构，增加编制，导致人员膨胀。有的县级政府部门也寻籍理由，向乡镇派驻机构，这些机构与乡镇机构并存，行政权力事业化，事业单位行政化倾向严重，导致权力运作不畅，横向管理效率不高。因此，必须下决心划清县乡政府职能，明确乡镇政府职能定位。乡镇的主要职能可以概括为两点，一是为农业生产和农民生活提供必要的服务；二是对农村社会进行管理，发展农村公益事业。转变乡镇政府职能应在完成和巩固以前政府改革的成果上，结合农村税费改革，理顺乡镇关系、规范乡镇功能、精简乡镇机构和财政供养人员，通过减人、减事、减支，着力解决影响乡镇财政和农民负担的突出矛盾和问题。这主要从以下几方面入手：一是要处理好县乡关系。既要充分发挥乡镇的功能，又要考虑乡镇的财政承受能力，保证行政正常运转。县直部门派驻乡镇的机构，凡下放能利于发展农村经济，农业服务，农民收入，利于减轻农民负担的，要尽快下放给乡镇，凡下放后增加乡镇财政负担和农民负担的，在不影响乡镇政府功能发挥作用的前提下，尽快上收，同时还要进一步规范乡镇政府与村民自治组织的工作职能和事权范围，注重发挥村民自治组织的自我管理和自我服务的功能。二是大力精简财政供养人员，把好进人关。乡镇要按照规定比例核定行政编制，精简事业编制，同时可以结合实际，实行党政领导干部相互兼职。按照“凡进必考”原则，面向社会公开招聘乡镇干部，杜绝近亲繁殖，改善人员结构和知识层次，做到精兵减政。三是综合设臵乡镇机构，推进事业站所分类管理。乡镇各类机构不强求上下对口，不强求统一模式。各地应从实际出发，根据本级政权的特点，综合设臵各类机构，重点整合事业单位。经济发达、规模较大的镇，可
按照现代城镇管理规模确定党政机构设臵；贫困、边远地区乡镇，原则只设一个综合机构或确定必要的助理；乡镇一级不设政协机构。四是乡镇政府改革要上下联动，横向配套，以有效保证改革成果。
二、市、县、乡政府的相互关系
在明确市、县、乡三级政府职能定位的基础上，要妥善处理好三者之间的相互关系，这对于政府机制更好地适应地方经济发展需求，提高政府工作效率和效益，推进行政管理体制改革，完善社会主义市场经济经济体制将发挥重要作用。
（一）要处理好市县关系。市县关系历来是行政管理体制改革中争论的一个焦点问题，因为这两个行政层级是国家法律法规、上级政府政策和指令的执行者，能否厘清二者之间的相互关系，将直接体现为政府决策能否得到真正落实。目前，对市县关系的探索与研究主要有以下两方面的观点：一是在宪法中规定市政府的行政地位，将其上下级关系通过法律形式加以固定，同时加强市政府在区域经济调节、市场主体行为监管和公共服务领域的功能，加大对县政府的指导力度。这种观点旨在强调市管县体制的合法性与合理性，肯定在坚持现有市县管理体制的前提下，完善这种体制存在的薄弱环节；二是应改变现行管理体制，取消市管县模式，市政府只管理城市本身，不再下辖县级政府，县则直接由省级政府管理。持此种观点的人认为，这样可以减少行政层次，降低行政成本，有效解决目前因市县职能界定不清造成的交叉扯皮现象，同时能充分发挥县政府的区域经济社会事务管理的自主权。从目前情况看，市管县的模式确实存在着管理不清、权限不明、权责不一致，市政府作为城市管理者功能发挥不到位，县政府权力受到侵蚀等诸多问题，但省直管县的做法也并非是有效解决问题的良方，从浙江省进行省直管县的试点情况看，目前起码有一个问题是必须进行思考的，即取消市管县模式，县政府确实是扩大了经济管理自主权，但同时省政府也扩大了其实际工作承载量，就目前省政府的管理能力而言，难以实现对省域范围的充分有效管理。基于上述分析，我们认为应在保持现有管理体制的基础上，对市县关系进行科学合理的规范和完善。这是因为，一方面有利于维持地方经济社会发展秩序；另一方面符合我国幅员面积大，人口多，管理任务重的现实状况。此外，国外实践证明这种体制是可行和有效的。因此讨论县乡关系应该侧重于改进和完善，一是根据各自功能定位，完善组织结构，理顺条条关系；二是根据区域经济发展，明确经济社会服务内容；三是根据社会发展需求，适时调整市县管理权限范围。
（二）要处理好县乡关系。十一届三中全会以来，我国经济体制发生了根本性的变化，而作为上层建筑的政治体制改革却属于渐进式，各级政府及领导仍沿用用行政命令的方式发展经济和管理社会，以类似承包责任制的形式进行行政管理，即上级将任务和要求分解为多个具体的目标，通过目标考核下级的工作，并决定其奖惩和升迁。这种行政目标管理构成压力型体制。从中央到省、地(市)、县、乡，直至村、组，层层往下。明显的一个例子就是地方行政首长每年都要签很多份责任状，其中计划生育、社会治安综合治理、完全生产3项往往是一票否决。这种压力型体制能够在一定程度上强化管理，但负作用很明显，易产生一系列脱离实际的问题。从市、县、乡机构改革的初期效果来看，确实起到了精简人员编制、减少政府支出的作用。但改革后很快又反弹回潮，因为县乡政府改革首先要解决的是，在市场经济条件下其职能的定位。制度经济学认为，社会之所以需要国家及其附属的管理机构，是因为它们是人们社会交往、处理各种问题以及维持公共安全最节约成本的组织形式，也就是说，国家及其附属机构的存在是为了解决民众解决不了或虽能解决但成本太高的事情。显然，当前县乡政府人员过多，机构庞杂，成本太高，甚至效率很低，这就违背了国家及其附属机构是节约社会交易成本的组织形式这一原则。因此，在对
县乡政府进行改革时至少应当考虑以下三点:一是“因事设职”。即根据县乡管理组织所扮演的角色及所承担的职能，设立并决定相应的组织形式及规模。二是农民的供养能力。政党、行政和司法这些上层建筑是由纳税人供养的，它们的规模多大，取决于纳税人的供养能力。我国大多数县乡与城市相比，小农经济的剩余很少，农民的纳税能力有限，许多农民甚至是用非农收入缴纳税费，因而能够供养的政党、行政和司法人员的规模也十分有限。因此，县乡管理组织的形式及规模应区别于城市，不应“上下对口”，宜综合设臵。三是规模效益问题。即在适当的管理幅度内，管理的对象越多，其分摊的管理成本越小。可以考虑开展撤乡并镇的尝试。这是改变县乡关系的一个思路。取消乡镇政府，改设乡公所或办事处，将乡镇政府变成县级政府的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡镇财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。其理由主要有:①中国有“皇权止于县政”的传统。县以下实行自治，由乡绅根据乡规民约加以管治。②乡镇政府职能简单。“条块分割”体制肢解了乡镇政府的大部分职能，使之沦为一级不完备的基层政府组织，乡镇政府很难有效地领导和管理本区域内的政治、经济和社会事务。“条块分割”体制，实际上涉及县级职能部门设在乡镇的垂管部门与乡镇政府之间的职能划分和利益分配等关键性问题。有利可图的站所一般由县级职能部门直接管理或者以其为主导，而一些无利可图的站所则被视作“包袱”甩给乡镇政府管理，并由乡镇财政供养。那些由上级主管部门垂管的部门还要与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源，使乡镇政府“权小、责重、能弱、利薄”。③乡镇政府不能构成一级财政。一级政府应当有一级财政，即事权与财权相对应。但是，首先，乡镇政府没有大宗稳定的收入来源；其次，从实践情况看，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性，占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡镇财政的内容就更“虚”了。④有利于降低行政
成本和减轻农民负担。但是，将乡镇政府不加区分地一律都改设为县政府的派出机构也不妥。我国东部、中部、西部，沿海、内地乡镇的情况千差万别，但大体可分为两类：一类生产型乡镇，经济主要以第二产业、第三产业为主，职能比较复杂，其财力也能够供养一级政府，；另一类消费型乡镇，经济仍以农业为主，职能单一，财政收入主要来源于农业和农民，供养能力差，建立一级政府显然是不合适的。因此建议：第一，提高建制镇标准，将后者中达不到新标准的大多数镇恢复为乡建制，然后将原乡镇政府改设为乡公所或乡办事处。第二，乡公所不再设立独立财政，财政收支纳入县级财政预算，乡公所承担的工作与可支配资金，均由县政府决定，做到事权与财权的统一。第三，县城所在的城关镇撤销镇政府，改为街道办事处。第四，对设在乡镇一级的行政和事业性单位，严格控制由上级直管的机构个数，其它站所逐步向两个方向转化，一部分推向市场，变为企业或中介组织，另一部分纳入乡公所内工作。
三、市、县、乡政府改革中需着力做好的几项工作 市、县、乡政府行政管理体制和机构改革是一项长期、复杂和艰巨的任务。在改革的进程中，不能简单的就改革谈改革，应该根据社会经济发展的总体状况，推进与机构改革密切相关的几项工作。
（一）加大行政审批制度改革力度。行政审批制度改革，是转变政府职能和实现政府科学定位的基础性改革，搞好这项改革，对市场机制发挥有效作用和政府部门充分履行公共服务职能将产生积极影响。近年来，地方政府虽然按照中央要求，相继开展了行政审批制度改革，并取得了阶段性成果，但改革还没有完全到位，尤其是市、县、乡政府目前仍存在着审批事项过多过滥，审批时限过长，审批程序复杂，审批透明度低，重审批、轻管理等诸多不适应经济社会发展需求的问题。为此，《决定》明确提出，要减少对市场机制的直接干预，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务
和创造良好发展环境上来。市、县、乡三级政府要以此为导向，在市场经济体制逐步完善，市场投资主体多元化格局逐步形成，国有经济战略性布局调整逐步到位的基础上，下大力气清理政府各部门的行政审批事项，对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场主体平等竞争和自主决策以及在实际中难以发挥有效作用的行政审批，要坚决予以取消；对可用市场机制代替的行政审批，要通过市场机制加以运作；对确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高，审批责任追究制得到严格执行。在改革进程中，要正确把握相关政策和要求；确保上级政府取消和调整项目的落实；加强已取消和改变管理方式行政审批事项的后续监管；妥善处理拟取消和改变管理方式行政审批项目的设定依据；搞好与机构改革、财政管理体制改革、国有资产管理体制改革、投融资管理体制改革、综合行政执法改革的衔接关系。在改革的效能上，要注重强化政府公共服务理念，加大政府市场运行监管力度，提高政府行政效能，改进政府工作作风，推进社会经济资源的合理流动，充分发挥市场机制对资源配臵的基础性作用。
（二）加快推进综合行政执法步伐。《决定》指出，要深化地方行政管理体制改革，大力精简机构和人员。在市、县、乡政府改革中，深化行政管理体制，首先意味着要深化行政执法体制的改革；精简机构和人员，首先意味着要精简行政执法机构和执法人员，这是因为市、县、乡政府各部门的职能交叉重叠，大多是行政执法职能的交叉重叠；机构林立，人员臃肿，大多是有执法权的部门在乱建机构，乱扩队伍。因此，深化地方行政管理体制改革，要切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多头多重执法等问题。清理整顿行政执法队伍，开展综合行政执法，首先抓住了转变政府职能这个关键点，实行“两个相对分开”，即实行政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术
检验职能相对分开；其次合理界定了有执法权部门的职责权限，明确执法机构的管辖范围，理顺各方关系，体现了权责一致原则；三是调整归并行政执法机构，明确其性质和功能定位，精简执法人员，提高其素质和执法水平，强化监督制约机制，遵从了精简、统一、效能的改革路子。在市、县、乡政府改革中，大力推进综合行政执法，就是要从实践“三个代表”重要思想和贯彻落实十六大精神高度出发，按照适应新形势和完成新任务的要求，积极探索从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，有效解决行政管理体制中存在突出问题，构建与完善的社会主义市场经济体制相适应的地方行政执法体制，以改革完善社会主义经济体制的制度保障体系，减少全面建设小康社会制度性障碍，巩固地方机构改革的成果。
（三）加强电子政务建设。随着社会主义市场经济体制的不断完善，政治体制改革的逐步深化，信息技术的迅猛发展和广泛应用，电子网络引发了社会各个领域深层次的变革。电子政务就是现代网络技术对传统政府管理模式的一场革命，它通过建立统一的、标准化的信息资源整合平台，能够推进政府办公自动化、管理信息化和决策科学化；通过政府管理改革与信息技术的相互影响、相互促进能够搭建政府内部、政府之间、政府与公众之间的信息共享和服务的平台；通过运用电子技术对政府组织结构和业务流程的重组优化，能够加快政府管理体制变革和政府职能转变步伐，最终实现构建一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，达到“以公众服务为中心，让他们享受到最方便、最体贴的服务。”的目标。电子政务在政府机关广泛、深入、合理、有效的推行，对加强宏观调控，提高政府监管能力，实现资源共享，增加行政透明度，加强社会监督，减低行政成本，提高行政效率，提供优质服务和促进勤政廉政，建设统一公平竞争的市场秩序具有非常重要的现实意义。因此，《决定》指出，深化管理行政体制改革，要发展电子政务，提高服务和管理
水平。市、县、乡政府应当按照这一要求，在改革中注重把握与电子政务的统一协调发展，一方面要以地方行政管理体制改革模式为参照系，推行电子政务，保证电子政务建设的质量和长期成效；另一方面要善于利用推行电子政务为地方行政管理体制改革创造条件，继承、巩固和完善行政管理体制改革成果。在此基础上，市、县、乡应当依照各自功能定位，结合辖区内经济社会发展状况，确定推行电子政务的侧重点。
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