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调研文章
关于乡镇旧村改造的思考
随着农村生产力的发展，农村产业结构的调整步伐明显加快，多数村民迫切要求改善居住环境。通过调查了解，村干部和村民对旧村改造积极性较高，愿意通过旧村改造来改善生产生活环境，提高农民的收入水平，壮大农村集体经济。但在实施过程中，暴露出来的问题比较多。一是规划编制较为落后，浪费土地资源现象比较严重。各村基本上以传统的生产、生活方式为主，规划建设比较散乱，土地利用率低，村内道路狭窄弯曲，环境卫生、生活服务等基础设施不配套、共享性差，只有新房不见新村；村民的观念和生产生活方式与农村城市化发展的要求相比，具有一定的差距。这些现象存在的主要原因之一就是农村整体经济发展水平还不高，对基础设施建设的投入乏力，致使农村基础设施建设长期处于低水平状态，污水、垃圾尚未找到出路；许多村民未批先建，老房子也没有拆除，“空心村”现象普遍，造成土地资源浪费严重。
二是土地启动区块是个难题。旧村改造是一项极其复杂的系统工程，但与之配套的统一政策还没有形成，其中最关键的是土地政策问题。改建新村，要求另有一块启动土地用于置换。但由于存在着城乡两元结构，在土地指标使用上，往往是“重城市，轻农村；重工业，轻农业”，随着城乡经济的发展，上级政府配给的土地指标与实际需
求缺口更大，能用于旧村改造的则更少。同时，在农村土地承包工作中，许多村没有或很少预留了建设用地，根本不能满足旧村改造的需要。
三是建设资金难以保障，基础设施条件差。对于经济欠发达的田市镇，各村集体经济实力普遍不强，用于旧村改造的自有资金缺乏，许多基础设施无法建设，制约着旧村改造的推进步伐。在调研中，所蹲点的陈坦头村反映了村民多年来饮水难的问题。一直以来，村民都是自挖水井解决用水问题，但当地井水的矿物质含量过高，偏碱性，长期饮用对人体健康造成极大威胁。村两委计划筹资自建水厂，但一次性投入较大，而且每年的运行费用也是一笔不小的固定支出，对原本无多少集体收入的陈坦头村来说，压力非常大。通过进一步调查得知，田市镇范围内各村都没有自来水供应，这是一个普遍性的问题。四是村民的思想认识还有待进一步提高。旧村改造是一件惠及千家万户的好事，但由于该项工作涉及全体村民的切身利益，受传统生活模式、生活习惯的影响，加上现实生活条件的制约，部分村民不愿离开原住地，怕负债建设。
三、进一步推进恒升镇旧村改造工作的措施和建议
(一)合理选择旧村改造模式，进行科学规划。根据恒升镇地形地貌复杂多样、各村经济发展不平衡等特点，不同村在实施旧村改造时应科学合理地选择适合各自特点的改造模式。
一是拆迁新建模式。可通过整体拆迁、集中建设、统一安置的方式，建设一批新型居住小区，以促进现代化新村的形成。对于地方偏远、交通极为不便有人烟稀少的村子，就可多做村民思想工作，有计
划地搬迁出来。这样既可使农民生活更方便，又可减少政府旧村改造的投入。
二是整理改造模式。以规模调整后的行政村为依托，因村制宜，编制规划，对规模较大的村庄，采用部分保留、部分迁建的方式进行改造，在其周围扩建新区，吸引周围自然村向新区迁移。其中首先要对“空心村”进行整治。但整治空心村不等于拆了旧房子，再在原地建
上新房子就了事，还得综合考虑道路、绿化、排污等多方面问题。三是保留治理模式。以村庄环境建设为重点，对基础条件较好的村或尚不具备改造条件的村，重点进行村内基础设施建设，拆除违章建筑及危房，进行村庄整治，使整体环境达到整齐、干净、美观。以上“拆、改、留”的三种模式，要因村制宜，立足资源的节约与综合利用，制定一个功能齐全、规模适度、布局合理的村庄建设规划，严格控制在村庄占地范围内。规划编制绝不能脱离目前农民的生活水平、经济承受能力以及住宅状况，要按照节约土地，延续特色，尊重农民意愿原则，统筹考虑村庄的长远发展，对农民住房、基础设施、农村产业进行科学调整，对水、电、排污、道路、绿化等都作出科学合理安排。克服随意性和盲目性，避免将来重复规划建设，从而优化配置资源，提高资金和土地利用率。重视节能减排措施在农村的应用。
(二)破解土地政策，给予政策的支持。
根据我们的国情以及土地法律法规精神，用地紧张的局面将长期存在，旧村改造用地问题，要从改革入手，制定相应政策，扩大增量、盘活存量、合理配置资源，提高土地利用率。
要加大支持力度，配足土地指标。旧村改造是一项重要民心工程，应该在土地指标方面给予大力支持。而且，从总体上看，旧村改造有利于土地集约利用，应鼓励支持旧村改造，在用地指标等各方面加大扶持力度。对于启动区块，可以集中有限土地指标，先启动其中有条件的村，待一个村完毕，再将整理出来的土地转移给另外村，这样又可启动新村建设。
开源与挖潜并重，加大农村集体建设用地改革力度。在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。一是出台优惠政策，积极扩大迁村并点试点工作。缩并农村居民点，扩大城镇、中心村用地规模，合理调整城乡居民点用地结构，达到节约、保护耕地目的。二是在中心集镇推行多层公寓。在供地方式、购房面积、购买价格、房产处置等方面采取优惠政策，既可以维护农民利益，同时也能缓解了城镇建设用地紧张的矛盾。三是住宅建设用地要利用村内空闲地、闲置宅基地，先行安排一批村民建房；然后拆除老房子腾出新的空地，用于另一批建房。如此往复几轮，就能达到全村的改造。四是对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，应制定政策予以奖励或补助。严格执行一户一宅政策。控制农民超用地标准建房。对农村宅基地历史遗留问题，如未批先建，一户多宅等问题，应尽快研究出台符合当地实际的政策，及时予以解决，不能一味地久拖不决。否则，只会使问题越积越严重。这个政策
既要充分考虑历史原因，又必须有利于今后对规划和土地的管理。
（三）拓宽旧村改造筹资渠道。
一是用足政策，整合资金，形成推进旧村改造的合力。在实施过程中，要用足用好现有政策，按照相关法规进行规划、实施。充分调动农民群众的积极性，建立以村民建房投资为主体，村集体投入基础设施为配套，财政投入为扶持的旧村改造投资机制。目前，对于农村建设的各项政策及资金扶持较多，这些政策的出台对农村经济的发展，农民生活水平的提高，生产生活环境的改善起到了一定的作用。如果整合利用这些政策和资金用于旧村改造，对旧村改造的推动作用会更加显著。
二是深化农村土地使用制度改革。从现实条件和各地的做法来看，筹资渠道根本出路还是在于土地，农村集体建设土地是农村集体最大的一笔资产，如何通过市场化运作，使农村集体建设土地资产显性化，是解决新农村建设资金问题的有效途径。近年来，许多地方都开展了农村集体建设用地使用权流转的试点工作，出台了相应政策，明确提出了农村集体建设用地可以在除商品房开发以外进行出让、转让、出租和抵押，使农村集体建设土地资产性质得到体现。在不违背法律精神的大前提下，在旧村改造试点村采取一些灵活、变通的政策，以地生财，为解决旧村改造建设资金问题打开一条新路。
三是发展村级经济。镇政府要大力开展脱贫帮扶工作，拓宽农民增收渠道，向农业内部挖潜，向非农产业拓展，构建农民增收的长效机制。继续抓好千亩示范方建设，大力引进效益农业投资。及时输送科技种植技术，提高品质和产率，同时创造条件帮助解决销售渠道。村干部要多向村民宣传，跳出单一种水稻的生产模式，多推广经济作物种植，利用良好的生态环境，种植高山萝卜、芋头等，增加农民收
入。集中山林土地，搞规模农业，逐步把坡地和山林改成经济林，壮大村集体经济。
（四）加强宣传，统一干群思想。通过开会、广播、板报、标语等形式，反复讲解和宣传旧村改造的目的、意义和目标要求，使旧村改造成为广大村民的自觉行动，变“要我改”为“我要改”，齐心协力，支持配合旧村改造工作。其中，党员干部要首先统一思想认识，带头配合开展工作。为减轻农民负担，各种费用能免则免，能减则减。镇政府要把旧村改造作为一项中心工作来抓，加强指导。
（五）开展村庄整治活动。开展旧村改造，要从各村现实条件出发，成熟一个改造一个。象陈坦头村这样条件还不够的村，要先启动整治村工作。整治工作不能盲目学习“面子”工程，搞连片整治，要有针对性地开展工作，使村民真正得到实惠。首先，做好宣传发动，开展清洁卫生活动。以农村改厕为切入点，大力开展卫生综合整治，彻底清除露天粪坑，建造适当数量的公厕，使村貌先有所改变。建立村卫生保洁长效机制，成立卫生整治队伍，开展经常性的保洁工作。其次，对于已建好的房子，动员农户对外墙进行粉刷。一来可以保护墙壁，防止雨水长期冲刷而带来安全隐患，二来也可增强美感，改善村貌。
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