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一、洗钱和恐怖主义融资
谈论国际反洗钱和打击恐怖主义融资就要介绍其现状以及国际上现有的有效斗争手段。但是首先，需要介绍洗钱活动本身。洗钱是一项涉及大量资金的犯罪活动。应该明确的是，大部分犯罪都是以谋利为目的。与经济犯罪相比，其他原因犯罪行为（如暴力犯罪和性犯罪）的数量微乎其微：谋取经济利益是犯罪的首要原因。
通常，犯罪行为越是跟金钱关系密切，犯罪分子越是大胆和危险。由此，精于筹划的犯罪组织可以获得高额的利润。正是这种犯罪组织给社会带来了特别重大的危害，远非一桩自行车盗窃案那么简单。举例来说，一个人偷了一辆自行车，他的行为固然是犯罪，但对社会远构不上什么威胁。但如果是一个有组织网络的犯罪团伙偷了十辆车，这对社会来说就是一个风险，因为从这些被盗车辆获得的金钱将集中于少数人手里，变成一股强大的力量。由此得出结论：正是经济实力的积累构成了犯罪组织的危险性。这些钱最初是现金，犯罪组织将其存在银行。从这一刻起，这些钱注定会经过一系列的操作，从一个国家到另一个国家，游遍全球，同时不停转变法律身份，但最终会从银行出来。一旦这一洗钱过程完成，这些钱就将重新被投入到一些不动产中，比如买入一些企业。接下来，这些企业就能赚钱让犯罪组织享用了。
这就是洗钱的流程。这一过程中，始终要搞清楚的是经济犯罪的三大基本要素：犯罪分子、犯罪行为和金钱。这一“分子链”里的薄弱点就是金钱。事实上，通过钱，有可能同时找到犯罪行为和罪犯。通常，犯罪所得本身就是犯罪的证据。在一些毒品走私中，毒品的痕迹可以从钞票上觅得，从而证明金钱和犯罪的关联。在其他领域中也有这种情况。另外，因为金钱与犯罪分子之间存在着直接联系，这笔钱就是确认犯罪分子身份的最佳手段。的确，如果犯罪分子希望享用这笔钱，他就必须亲自提取。于是他就试图消除自己与犯罪之间的关联，还有犯罪和赃款之间的关联，最终消除他本身与这笔钱之间的关联。这就是所谓的洗钱程序。
今天，仍存在着获利犯罪，即传统和典型的犯罪，如盗窃、贩毒、贩运人口……但也存在着更加狡猾的犯罪——金融犯罪，其形式可以从最简单的诈骗、滥用信任，到最复杂的、最缜密的，如股市犯罪或企业犯罪。
在这些犯罪之外，还有逃税和税务欺诈。有必要区分这两类犯罪，因为正如此次20国峰会中所见，该犯罪正日渐成为各国政府关注的中心。反税务欺诈和反洗钱斗争往往密切相关。然而，这两种犯罪形式之间存在着根本的区别。这个区别来自于资金的源头：税务欺诈的资金本身起初并不来自于犯罪行为，而这项活动将资金变成了“脏钱”。税务欺诈的资金来自于完全合法的收入，如商业或医疗服务的收入，即“干净的钱”。但是，进入到和洗钱同样模式的程序中，这些钱就变成了脏钱。犯罪所得金钱的最根本问题是，这些财富的积累使得犯罪集团异常强大，也异常危险。我们所说反洗钱斗争的对象就是这个洗钱的流程。
接下来，出现了另一个问题，即“为什么犯罪分子想把这笔钱隐藏起来”？第一个企图就是要掩盖这些财产的非法来源。其次，就是要抹消他和钱之间的联系。最后，犯罪分子企图躲过警察和司法机构的罚没。
现在我们来具体谈谈犯罪组织使用的洗钱手段。犯罪分子要做的第一件事就是将非法获得的现金转换成其他货币形式。要知道，犯罪资金总是以现金形式存在的，因为没有人用支票或信用卡来支付毒品走私费用！这笔现金非常危险，还可能很占地方：研究估算指出犯罪现金交易中现金体积可能非常大，甚至可以装满整整一个集装箱。这么大体积的现金很容易被发现。传统上走私分子首先进行的行动是将这笔钱拿到银行去，存到一个户头内。从此时起，洗钱的程序便开始了。起初钱一般是在不同国家之间流动，主要是些金融和避税天堂国家。这些资金传统上会转换法律身份，即逐步变为支付款、贷款等不同形式，由此形成了犯罪资金三重流动：实际流动、地理流动和法律身份流动，甚至可以说司法身份的流动（参见后文解释）。
洗钱机制本身包括三个目的：其一，给这笔钱加上“保护壳”，使其变得秘密，直至完全匿名。避税天堂国家实行的银行信息保密制度就使这个目的成为可能。其实，就是将这笔犯罪资金汇入实施银行信息保密制度的国家，由此，银行从不向警察提供任何有关该财产来源的信息。其二，是使这笔钱在法律上保密。这一方面可以通过法律身份不透明的实体来实现，如有些皮包公司当中，几乎无法确定谁是这笔钱法律上的受益者；另一方面，这可以通过将资金的法律属性改变来实现，即使看起来就像是完全合法的交易获利，如支付某一款项或归还借款等。其三，司法“保护壳”。实际上，这笔钱在国家之间流动时，洗钱人倾向于将其转入完全拒绝国际司法合作的国家。有此屏障，即便没有银行信息保密制度或者现有法律手段不透明等屏障，也无法获得这些财产来源的信息。从此时开始，钱便可被视为“洗过”，即无法再追查其来源或证明犯罪分子与赃款之间的联系。
犯罪组织将要用这笔钱进行投资，有三种可能的模式：首先，它可以将其投入奢侈品消费，买游艇、豪华车、高档衣服、去著名滑雪圣地度假等等；第二种投资的方式被称为“良家父”型投资，即所有人都可能进行的、比较保险的投资，如存款或购买知名大公司股票等；第三种投资方式是投入洗钱机器，如赌场。由此，犯罪组织会选择传统上人们用现金付款的企业或者生意进行投资。这可以使他们得以将赃款逐步兑入正常收入，由此转换为合法商业收入。赃款就是这样直接被洗干净的。这就是为什么犯罪组织主要投资赌场、酒店、餐饮店的原因，有一个案例就是著名的“比萨饼连锁店”。
“洗钱”一词就来自于洗衣店，因为起初在芝加哥，黑手党组织向洗衣店投注资金，人们通常在洗衣店付现金。毒品走私来的钱被投入这些店中，随即送到银行，作为商业收入堂而皇之地被存进银行，然而，其中就包含了贩毒赃款。这些向“洗钱机器”的投资不仅是洗钱的手段，而且有另一个作用，就是成十倍地增加了这些洗钱组织的工作能力。洗钱机制自我完善了。在20世纪90年代初，开始了针对毒品的斗争，当时决定要阻止犯罪分子再把赃款存入银行。的确，最简单的方法就是从第一个步骤就切断洗钱的链条：即钱被存入银行的时候。于是，银行被要求辨认客户身份，记录所有银行操作，向有关部门通报所有可疑交易。从那时起，犯罪组织再也不能向银行存钱了。但是，这当然没有阻止犯罪组织继续洗钱活动。它们找到了其他的手段让赃款进入金融运作体系之中：这主要是通过非银行金融机构实现的。它们不再把钱送到银行，而是拿到保险公司、股市、货币兑换所或者金融中介机构。这就是反洗钱斗争的第二个阶段，即犯罪组织利用非银行金融机构的阶段。于是，那里也开始实施客户身份辨认、交易操作全记录和通报可疑交易等措施。
随着非银行金融机构大门的关闭，犯罪组织转向了非金融机构，如赌场、酒店、餐饮店或者寻找非正式中介机构、中间人，这些中介收取佣金，通过地下转移机制将一笔现金转移到另一个国家。在中东和东南亚，这种中介机构特别的多。这个流程就是将一笔钱交给某个中间人，该人将在另一国给付同等价值的钱，而不会产生金钱的实际移动。钱还在国内，但是通过这个中介网络，其资金使用权转移到了马来西亚、索马里或者世界上其他国家。这个机制通常被恐怖组织使用。
另一种规避金融机构转换现金的手段是借助珠宝、贵金属商。这些商人通常在出售黄金、宝石的时候，接受现金。这样的交易完全没有登记，让赃款完全脱离资金形式，而珠宝贵金属在各国间可以轻松地转化成钱。
反洗钱的手段包括在一些非金融机构内建立客户身份认证、交易记录和可疑交易上报等机制。然而这并没有让犯罪组织灰心丧气。无法将犯罪所得赃款存储到银行或其他金融机构，它们就开始了非现金抵付的犯罪交易。今天，越来越多的犯罪组织采取非现金交易，交换其他形式的财产，这可能是黄金、钻石，也可能会是武器或者干脆就是消费商品，如电冰箱、烟、酒等。最有名的案例就是圣彼得堡的犯罪组织向哥伦比亚一个犯罪组织购买了大量的可卡因，他们用一货船的伏特加酒来付账，这批酒在巴拿马免税区内卸货销售。这样的交易中，没有现金出现，只有伏特加，这些酒随后被皮包公司在南美销售。这笔钱和这个渠道不仅使得哥伦比亚的犯罪组织得到货款，还同时享受到了关税上的优惠。我们还能够举出更极端的、类似逸闻一般的例子：美国和哥伦比亚之间，一个犯罪组织用黄金来支付赃款，他们把黄金熔铸成了钳子、榔头之类的工具。这些工具出口了，让出口公司还获得了增值税的退税。而这根本就不是一笔贸易，而是为了支付毒资。这个案件还同时构成了增值税退税欺诈。犯罪组织的想象力是没有尽头的！
那么为什么人们选择了针对洗钱行为进行斗争，而不是直接打击犯罪组织呢？因为人们意识到，随着20世纪80年代末犯罪组织实力的显著增强（如拉丁美洲的毒品集团），传统的打击有组织犯罪手段收效甚微。另外，资金是犯罪组织的致命弱点。在法国，一谈起犯罪，人们爱说：“找到那个女人！”这里我们同样可以说：“找到那笔钱！”因为钱可以让我们顺藤摸瓜，找到犯罪组织。
反洗钱斗争是一种针对最强大的、对社会威胁最大的犯罪组织的专门打击手段。这项斗争有两个目的：其一，震慑犯罪；其二，维护经济和金融稳定。
从震慑犯罪角度看，是要加强打击有组织犯罪的效率，即削弱犯罪组织的经济实力。但是，目的本身也包含通过网络自身及其金融资产获得打击犯罪网络的证据。要指出的是，在这些目的中，没有出现没收犯罪资金。其原因是，没收犯罪资金是一件好事，但是本身不是目的，我们常常会遗忘根本目的。当人们没收犯罪资金的时候，往往只做了一半工作。真正的目的是找到犯罪组织。这就是为什么，当人们自认为可以确定犯罪组织的涉案金额，可以论功行赏的时候，就搞错了目标。在震慑犯罪的目的之外，还必须注明经济金融目标。这个目标是为了保护金融体系的完整性，与洗钱流程的负面经济影响作斗争，最终通过预防措施，保证经济金融体系的稳定。这些目的比起震慑目的来，似乎显得更加虚幻，直到金融危机到来的那一天。贝尔纳·麦道夫不太高明的金融诈骗案典型地证明了犯罪对金融体系信心的摧毁作用。
现在要谈谈第二个问题，即反恐怖主义融资问题。有人会问，既然反洗钱斗争和反恐融资不是一个组织形式，为什么要将二者放到一起来谈？的确，恐怖组织融资和犯罪组织洗钱有很多的区别。恐怖组织手中的资金不一定是犯罪资金，恐怖组织在某些情况下可能有管理多种来源的大规模经济实力。基地组织的例子就是证明，因为这个恐怖组织有三到四种不同的资金来源。
恐怖组织的第一种资金来源就是犯罪所得。在这方面，它与犯罪组织没有区别。一般而言，我们可以认为恐怖组织的至少半数收入来自于犯罪活动。这些犯罪活动是带有恐怖组织特点的，因为每个组织的特长不同：基地组织多从其在阿富汗的鸦片交易中获利；但是我们看到在欧洲的犯罪组织，如西班牙的“埃塔”和科西嘉恐怖组织喜欢通过敲诈勒索获利，即在本地企业和个人身上敲诈钱财；其他犯罪组织通过绑架获得赎金，比如拉美和高加索恐怖组织。对于恐怖组织来说，还有其他的收入来源。最传统的是国家提供的资金，特别是在冷战时期，这种资助方式很流行。两个阵营习惯于支持恐怖组织，企图颠覆对方，如我们所知，意大利“红色旅”组织就是东部阵营支持的对象。冷战结束后，这些资金来源逐渐枯竭。人们于是发现恐怖活动和有组织犯罪之间的关系有所增加。近期，我们发现国家资助的恐怖活动有所抬头，伊斯兰极端主义组织的收入中有相当一部分是某些国家提供的。恐怖组织的另一传统收入来源是海外侨民资助。许多情况下，恐怖组织从本国或本运动在海外的社群中获得资金。这笔钱被提供给为本国独立或其他理由而斗争的恐怖组织。比如爱尔兰共和军的传统收入就是这个模式：这个爱尔兰革命组织资金中相当大的一部分就来自于在美国的爱尔兰侨民。泰米尔猛虎组织也同样，还有一些新兴国家在欧洲的侨民社群提供给恐怖组织活动资金，如库尔德人运动。
所以说，恐怖组织融资手段非常多样。它和犯罪组织有着一个根本的区别：犯罪组织的唯一目标是获利。对恐怖组织而言，获利只不过是实现某个事业或目标的手段。于是人们一定会问，既然两类组织特征不同，动机不同，为什么要用和打击洗钱活动同样的手段来打击恐怖组织呢？首先，这两类组织从A点到B点转移资金的渠道是相同的。其次，有一个共同的需求，即需要打击恐怖/犯罪组织经济实力的积累。基地组织之所以能威胁全球，就是因为它积累了足够的经济实力，足以对我们的社会构成根本性的威胁。最后，反洗钱的政策和反恐怖组织融资的政策完全相同，因为它们的根本目的是一样的。但是，恐怖组织融资和洗钱活动本身还是有着根本性的区别。
二、反洗钱的国际合作
国内司法环境取决于每个国家自身，然而，我们应该从国际的层面考虑，因为各国反洗钱斗争机制的相互协调已经越来越成为趋势。
反洗钱斗争有两个前提：首先是建立保证金融交易透明度的机制，这就为第二个前提——建立预警机制——创造了条件。洗钱犯罪是一种国际现象。洗钱的最初活动就是把钱从一个国家转移到另一个国家，因此有必要在所有国家建立协调一致的反洗钱机制。如果某一个国家没能建立这种机制，赃款就会不可避免地涌向那里。这也是反洗钱斗争必须国际化的原因：必须要协调各国现有的法律和实践，加强国际司法合作并使其更为有效。同时还要保证在国际范围内存在举证、追诉和没收的机制，例如司法程序或没收财产的转移机制。
20世纪80年代末，人们发现哥伦比亚的贩毒组织，如麦德林和卡利，不仅对哥伦比亚构成严重威胁，而且成为全世界的难题。这使得各国开始思考如何加强国际反洗钱斗争的手段，并签订了一系列国际协议。这主要是由国际组织制定的公约和建议。尽管这意味着浩繁的工作，但犯罪组织却不得不每每采取新的对策。每项协议就如同关闭了一扇通往洗钱犯罪的门。不过，通常是犯罪组织已经得逞，才亡羊补牢。因此，预防性斗争才显得更为重要。国际反洗钱斗争的基础性文献是1988年《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》。该公约首次提出了洗钱的定义。它要求各国建立针对该违法行为的法律。需要指出的是，1988年公约为洗钱做了定义却没有使用“洗钱”这个术语，因为该词当时并不存在。当时，不仅在立法领域内没有“洗钱”这个术语，而且在各国的法律术语中也不存在。但是这一理念还是被定义下来了。因为所有的国家都必须首先在我们所说的“洗钱”方面达成一致，才能建立互助机制，以便更有效地打击洗钱犯罪。1988年公约要求签约国（目前，世界上绝大多数国家已经批准该公约）相应建立司法追诉机制，尤其是没收洗钱赃款的制度。没收从洗钱或违法行为获得的财产是一个复杂的问题。问题在于需要知道哪些是应该或能够没收的。例如，没收从贩毒中获利的钱是必然的。但是，假设这笔钱被用来买一栋建筑，其中一部分资金来源于贩毒，另一部分则是合法收入，那么我们可以没收这栋建筑吗？假设来自贩毒的钱被用来购买了商店并且该商店盈利，那么这些利润也可以被看作是洗钱的赃款吗？1988年公约回答了这些问题并要求各国不仅没收贩毒的收入，并且还要没收从该收入的间接获利或混入其中的钱。
如果各国之间没有合作的话，所有这一切努力都将付之东流。1988年公约规定各签约国有合作的义务，即使两国之间从未签署任何双边合作协定。这就意味着一个国家不能以没有合作协定为借口拒绝合作。1988年公约要求签约国对所提出的合作要求予以回复并列举了所有可以拒绝合作的情况。
此外，公约还建立了引渡、罪犯移交和司法程序移交机制。因此，在某种程度上，可以说该公约是反洗钱斗争的基础性文件。但是该文件也存在着明显的局限：首先，这是一部刑事公约，这就意味着它只能对洗钱行为进行追诉而无法建立可以识别洗钱活动的警报机制；其次，该公约局限于反毒品洗钱斗争；最后，该公约没有规定向犯罪发生国归还资金财产的措施。作为1988年公约补充的是另一个基础性文件，即反洗钱金融行动特别工作组（FATF）针对反资本洗钱提出的40条建议。创建之初，反洗钱金融行动特别工作组只有十几个成员国，目前已有34个国家和组织加入，其中包括中国。这一文件从最初的建议集已经在实际操作中演变得与公约具有类似的价值，尽管这40条建议还没有以公约的形式规定下来。这40条建议是1990年《维也纳公约》之后立即通过的，并由此设立了禁止赃款流入银行的机制。目前针对赃款进入银行问题存在三种机制。首先，建立客户身份识别制度。银行有义务识别所有客户的身份，而此前通常不会这样做：以前银行可以开匿名账户，现在则不可以；其次，交易记录保存制度。银行必须保留所有的金融交易记录档案，以便对已经完成的交易进行追溯；最后，这是最重要的或许也是最难以实施的一个机制，即可疑交易报告制度。银行必须要向有关机构声明所有可疑的交易。在一些国家，根据反洗钱金融行动特别工作组最初的建议，还有大额交易报告制度，如金融交易以现金形式进行并超过一定数量，银行必须特殊记录或报告。
可疑交易报告制度是一种非常特殊的制度，因为没有任何针对“可疑交易”的定义。造成这种空白的原因在于可疑交易与很多因素有关。如果一些因素发生了变化，那么在一种情况下是完全合法的交易，在另一种情况下就可能是可疑的。例如，某人把1万5千美元现金拿到一家银行，要求把这笔钱存入自己的账户并汇到巴拿马。如果这个商人是巴拿马裔，并且银行知道他做的是完全合法的生意，那么他这样做就没有什么可疑。相反，如果是一个退休者，申报收入很少，亦无其他收入来源，且从未涉足巴拿马，突然想要寄1万5千美元到巴拿马，那么这笔交易确实值得怀疑。如果他定期重复这样的行为，把钱存入同一个账户，那就更为可疑了。然而，了解这些情况的正是银行，需要银行雇员来判断哪种情况是可疑的，哪种情况是正常的。因此，反洗钱金融行动特别工作组设立了与该义务平行的另一项义务，即著名的客户信息了解义务。这一义务要求银行不仅要了解客户的身份，而且要了解他的职业，以及他的金融交易是在什么情况下进行的，因为依靠这些客户信息可以判断交易是否可疑。
反洗钱金融行动特别工作组的40条建议和1988年公约构成了反洗钱斗争的两个基础。前者保证了对犯罪资金流的辨认，后者则保证了国家间的对犯罪资金的追查和合作。然而，反洗钱金融行动特别工作组的40条建议和1988年公约遇到了同样的困难：一方面，它只针对贩毒资金；另一方面，这些义务只对银行有效。因此，必须修正这40条建议。先是在1996年，40条建议的行动领域扩大到其他犯罪；而后，非银行领域的其他金融机构交易也被纳入40条建议管辖范围内。
与此同时，各国协商制定了一项针对有组织犯罪的公约。该公约包含了上述原则性义务：公约对洗钱进行了定义，规定了没收或扣押义务以及国际合作义务，并将行动领域扩展到与有组织犯罪有关的所有违法行为。不久之后，各国协商签订了一项反贪污的国际公约。该公约特意援引了有关反洗钱斗争的所有要素，并要求各国为实现反贪而建立反洗钱机制。这份文献有许多值得注意的地方：一方面，该公约表明了反洗钱和反贪污斗争的密切联系；另一方面，这是第一个形成机制，确保被追缴贪污财产归还腐败犯罪发生国的公约。
同时，因为犯罪组织的策略已经发生了变化，有关反洗钱40条建议的完善工作也在继续。犯罪组织开始在保险市场投资。1996年，非银行金融组织也被纳入40条建议规定的范围内。由此，犯罪组织开始在金融系统以外洗钱。
2003年，反洗钱金融行动特别工作组40条建议的第三版得以通过。在该版本中，有义务报告可疑交易的范围扩大到非金融人员和企业，例如宝石商、贵金属交易商、房地产商等。此外，在40条建议的条款中还补充了针对公众政治人物的特别条款。这是指在任期内有可能受到腐败侵蚀的人，他们具有政治授权，如议员和大城市的市长（很明显，从反贪斗争的角度来讲，他们得到的政治授权需要达到一定的级别才有意义）；公众政治人物还包括高级官员、高级公务员、高级法官和军人。对公众政治人物名下的金融交易，银行、非银行金融机构及1988年公约特别指定的人员有细致检查、保持警惕的义务。
15年间，在建立国际机制方面，我们取得了巨大的进步。这些机制要求各国通过立法来打击洗钱。因此，今天洗钱对犯罪组织来说变得如此之难，以至于这些组织不再用钱交易，而倾向于以消费品作为犯罪活动的报酬。最近在墨西哥的发生了一个案件，一个犯罪组织由于无法将贩毒得来的钱投资，只能眼看着钱在屋子里发霉却束手无策，因为这笔钱既不能存进银行，也不能运走。
这能说明我们已经取得了反有组织犯罪斗争的胜利了吗？显然，我们离目标还很远。我们所做的一切还不能消除有组织犯罪，或消除犯罪本身。如果认为我们所进行的工作和司法的终极目的就是消灭犯罪，那是乌托邦式的幻想，是不可能的。我们不得不继续同有组织犯罪共同存在于社会中，就像我们必须接受地震、洪水这样的自然灾害一样。然而，我们可以做的，是将这些犯罪行为造成的危害降到最低，让实施犯罪更为困难。司法官的工作就是使犯罪分子的日子越来越难过。从这个角度来讲，我们在反洗钱领域内的工作已经取得了成效。
三、反恐怖主义融资的斗争
我们会发现这是一个比较新的领域，主要是从2001年“9·11”事件后开始的。这场袭击使得国际社会意识到，一个恐怖组织竟然拥有如此巨大的经济实力，以至于可以形成对全球的威胁。然而，奇怪的是，国际反恐怖主义融资的机制却在“9·11”事件前就已经建立了。
1999年，联合国通过了第一部命令各国扣押塔利班财产的决议，即联合国安理会第1267号决议。此外，联合国反恐怖主义融资公约也于1999年生效。该公约获得通过的故事是非常有趣的。当各国代表在纽约讨论该公约时，世界各国对反恐怖主义融资几乎没有兴趣。法国根据1267号决议提议打击恐怖组织的财产，以期限制恐怖主义发展。该提议由于其可行性而得到了各国的支持。公约的协商没有激发起人们的热烈讨论，却使它获得了最终的成功。由于公约没有引起热议，因此很快得以签署。公约的签署几乎没有引起争论或反对。公约取得了空前的成功，却从未有人大书特书。因为现存对恐怖主义的定义，是通过对恐怖活动的定义实现的，而各国从那以后再也没能就定义方面取得一致。实际上，为了使得各国能够在反恐领域内合作，就必须对“恐怖分子”有相同的定义。然而，以色列认定的恐怖主义在阿拉伯国家眼中可能并非如此；而西班牙认为的恐怖主义可能也得不到巴斯克居民的赞同。每一个国家对什么是恐怖主义、什么不是恐怖主义都有自己的理解，这就使得各国在恐怖主义定义问题上达成一致变得极为复杂。
1999年公约没有对恐怖主义本身给出定义，而是对什么是恐怖主义活动进行了定义：“意图致使在武装冲突情况下未积极参与敌对行动的平民或任何其他人死亡或重伤的任何其他行为，如这些行为因其性质或相关情况旨在恐吓民众，或迫使一国政府或一个国际组织采取或不采取任何行动。”该公约及该定义都得以顺利通过，但仍然没有引起各国的关注。以至于2001年，也就是“9·11”事件发生的那一年，只有4个国家批准了该公约。
“9·11”事件发生后，150多个国家先后批准了该公约。然而，有趣的是，此后各国试图协商一部关于恐怖主义的公约，但都无功而返，原因是各国始终无法在恐怖主义的定义上达成一致。1999年公约最终包括了1988年公约和反洗钱金融行动特别工作组的40条建议建立的机制，但只针对恐怖主义及其经济活动的斗争。继该公约之后，联合国安理会又通过了多项决议。这些决议列举了恐怖组织或是恐怖分子的名字，并要求，无论该项犯罪在本国刑法中是否成立，联合国所有成员国都务必扣押其财产。与反洗钱斗争的成果相比，反恐怖融资的成果不甚明了。因为恐怖活动和金钱之间的关系远比犯罪和钱之间的关系复杂。犯罪组织为利益而生，其存在的理由就是逐利，这是它唯一的目的。而恐怖组织却并不是围绕着“获利”这个目标建立的，但却使用获利为恐怖事业服务。另外，与犯罪组织相比，恐怖组织使用的渠道更为多样。恐怖分子的资金流动经常不通过金融渠道，而是通过彻底的非正式的渠道实现。此外，恐怖活动的实施通常不需要特别大量的资金，有人估计“9·11”事件大概花费了50万美元，这同它所造成的损失相比，成本实在是微不足道；而制造马德里爆炸案的花费甚至更少。
但要记住的是，打击恐怖融资的目的并不是阻止恐怖行动，而是阻止恐怖组织发展壮大，形成更大的经济实力，进而对社会构成根本性威胁。一个恐怖组织，并不是一个简单地安放炸弹的组织，而是要训练军队、恐怖分子，传播作战方法，同时为恐怖事业做宣传。所有这些活动都是要花钱的，如训练战士、组织卖淫团伙攫利、资助恐怖组织的外围组织。这些外围的社团或慈善组织会把人引导向恐怖组织。所有这些都比恐怖行为本身花费更多。阻止恐怖组织积聚经济实力，就是阻止恐怖组织的发展
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